水電規(guī)劃完成情況為何打折

“展望‘十三五，上述影響水電發(fā)展的多個(gè)因素并未出現(xiàn)太多變化。個(gè)人認(rèn)為，完成規(guī)劃目標(biāo)還是比較難的。所以希望能得到政策方面的切實(shí)支持，促進(jìn)‘十三五水電的持續(xù)健康發(fā)展?！?/p>

4月27日，中電聯(lián)發(fā)布的《2016年一季度全國(guó)電力供需形勢(shì)分析預(yù)測(cè)報(bào)告》顯示，今年一季度水電投資同比下降20.5%，已連續(xù)4年下降。而國(guó)家能源局稍早前公布的數(shù)據(jù)也顯示，2015年水電投資同口徑同比下降17%，已連續(xù)兩年下降。記者梳理最新公布的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，這一影響水電可持續(xù)發(fā)展能力的突出問(wèn)題，在“十二五”期間已逐步積累并日趨顯現(xiàn)。

“十二五”期間，我國(guó)水電發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步，常規(guī)水電新增裝機(jī)高達(dá)9800萬(wàn)千瓦，是規(guī)劃目標(biāo)的1.6倍；截至2015年底，常規(guī)水電總裝機(jī)規(guī)模達(dá)到2.97億千瓦，超過(guò)規(guī)劃目標(biāo)3700萬(wàn)千瓦。但記者對(duì)比發(fā)現(xiàn)，除常規(guī)水電新增裝機(jī)超額完成目標(biāo)外，常規(guī)水電新開(kāi)工規(guī)模、抽水蓄能新增裝機(jī)及新開(kāi)工規(guī)模等反映行業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的主要指標(biāo)，均遠(yuǎn)低于水電“十二五”規(guī)劃目標(biāo)。同樣值得注意的是，在國(guó)家能源局近期起草的《水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）》中，2020年水電裝機(jī)目標(biāo)也較以往出現(xiàn)大幅下調(diào)。這些變化的背后原因及反映出的發(fā)展趨勢(shì)，值得行業(yè)關(guān)注、反思。

多項(xiàng)主要指標(biāo)“打折扣”

根據(jù)《水電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間我國(guó)將新開(kāi)工常規(guī)水電1.2億千瓦，抽水蓄能4000萬(wàn)千瓦，新增投產(chǎn)7400萬(wàn)千瓦；2015年水電總裝機(jī)容量將達(dá)到2.9億千瓦，其中抽水蓄能3000萬(wàn)千瓦。

但據(jù)記者了解，雖然“十二五”末我國(guó)水電總裝機(jī)規(guī)模已躍升至3.2億千瓦，但其中抽水蓄能電站裝機(jī)只有2300萬(wàn)千瓦，僅為規(guī)劃目標(biāo)的77%。更值得注意的是，常規(guī)水電新開(kāi)工規(guī)模和抽水蓄能新開(kāi)工規(guī)模明顯萎縮，與“十二五”規(guī)劃目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。據(jù)水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院院長(zhǎng)鄭聲安介紹，“十二五”期間，我國(guó)常規(guī)水電新開(kāi)工5800萬(wàn)千瓦，為規(guī)劃目標(biāo)的48%；抽水蓄能新開(kāi)工2090萬(wàn)千瓦，僅為規(guī)劃目標(biāo)的52%；抽水蓄能新增投產(chǎn)732萬(wàn)千瓦，也只有規(guī)劃目標(biāo)的55%。三者均“打了五折”。

水電進(jìn)入新發(fā)展階段

據(jù)中國(guó)華能集團(tuán)公司原副總工程師、中國(guó)水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理專(zhuān)委會(huì)主任陳東平介紹，我國(guó)水電發(fā)展經(jīng)歷了多個(gè)發(fā)展階段，總裝機(jī)規(guī)模已經(jīng)從上世紀(jì)80年代初的1000萬(wàn)千瓦左右，發(fā)展到當(dāng)前的3.2億千瓦，發(fā)展迅速?！爸猿霈F(xiàn)‘十二五規(guī)劃目標(biāo)中多個(gè)指標(biāo)未能完成的情況，與當(dāng)前水電發(fā)展階段不無(wú)關(guān)聯(lián)?！?/p>

在采訪中，多位專(zhuān)家告訴記者，隨著河流中下游和地理位置相對(duì)便利的水電站項(xiàng)目開(kāi)發(fā)殆盡，目前水電行業(yè)發(fā)展重心已轉(zhuǎn)向西南地區(qū)河流中上游流域。據(jù)了解，該類(lèi)地區(qū)地質(zhì)情況復(fù)雜，災(zāi)害頻發(fā)，尤其是金沙江、瀾滄江、雅礱江、怒江等流域上游，已經(jīng)進(jìn)入青藏高原地區(qū)，海拔高、氣候寒冷、交通不便，水電項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、建設(shè)難度大，輸電距離遠(yuǎn)，投資成本趨高，經(jīng)濟(jì)性大幅下降。

“《水電發(fā)展‘十三五規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）》顯示：未來(lái)將以西南地區(qū)金沙江、雅礱江、大渡河、瀾滄江等河流為重點(diǎn)，積極有序推進(jìn)大型水電基地建設(shè)。我們發(fā)現(xiàn)，這幾大主要流域的規(guī)劃項(xiàng)目大多集中在上游，難度可想而知。”四川省能源協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)馬光文指出，“整體上講，全國(guó)剩余水電項(xiàng)目已經(jīng)不多，開(kāi)發(fā)難度不斷增大，這是水電行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，也符合發(fā)展規(guī)律?？梢哉f(shuō)，我國(guó)水電行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期?！?/p>

多種原因盤(pán)根錯(cuò)節(jié)

“導(dǎo)致水電‘十二五規(guī)劃目標(biāo)未能完成的原因是多方面的。事實(shí)上，對(duì)于規(guī)劃目標(biāo)出現(xiàn)如此高的未完成率，我們已很難用一種主要因素來(lái)解釋了，應(yīng)該是各方面原因綜合影響的結(jié)果。例如，棄水問(wèn)題便已成為投資單位顧慮的因素之一?！睋?jù)馬光文介紹，由于西南地區(qū)“十二五”期間出現(xiàn)連年棄水，所以投資方就會(huì)考慮新開(kāi)工項(xiàng)目的投資時(shí)序問(wèn)題?！巴顿Y太早可能會(huì)受到棄水連累，而這直接關(guān)系到項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。”

華電集團(tuán)企法部主任陳宗法也表達(dá)了類(lèi)似看法。“影響‘十二五水電發(fā)展的因素有很多。雖然國(guó)家制定了規(guī)模巨大的新開(kāi)工目標(biāo)，顯示出對(duì)于發(fā)展水電的支持態(tài)度，但是在落實(shí)過(guò)程中，遇到了很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。例如，水電項(xiàng)目審批困難、流程長(zhǎng)、支撐性文件多?！彼f(shuō)，西南地區(qū)很多項(xiàng)目位于兩省界河之上，河流上下游和兩岸許多方面需要協(xié)調(diào)，并報(bào)國(guó)務(wù)院審批，不少工程在審批方面遇到了困難，未能開(kāi)工。

“此外，水電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)還背負(fù)了當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門(mén)提出的諸多附加要求，如建設(shè)道路等，這都增加了項(xiàng)目的投資成本，直接影響項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性?！标愖诜ū硎荆芏嘈马?xiàng)目甚至出現(xiàn)了“投產(chǎn)即虧損”的情況。“雖然從長(zhǎng)期看，經(jīng)濟(jì)性還算可以，但當(dāng)前的虧損還是會(huì)影響業(yè)主的投資積極性。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，電力供需形勢(shì)日趨寬松，電力需求不旺，也成為業(yè)主投資的重要考量因素之一?！?/p>

另外，一位不愿具名的四川水電業(yè)主表示，“水電作為可再生能源，缺乏政策的真正傾斜?，F(xiàn)在口號(hào)喊得厲害，但在政策落地、體制機(jī)制創(chuàng)新方面，還有很多需要改進(jìn)的地方，這也影響了水電項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)。例如，2015年全國(guó)棄水200億千瓦時(shí)左右，華東地區(qū)寧愿要上網(wǎng)電價(jià)為四五毛錢(qián)的火電，也不用我們四川地區(qū)三毛多錢(qián)的水電，這一點(diǎn)很奇怪。”

記者在采訪中還發(fā)現(xiàn)，有的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，環(huán)評(píng)也是影響新開(kāi)工規(guī)模的重要原因，因?yàn)椤笆濉逼陂g，水電在環(huán)保方面面臨不少質(zhì)疑，導(dǎo)致項(xiàng)目審批受阻。但另有部分專(zhuān)家向記者表達(dá)了不同觀點(diǎn)，即水電環(huán)評(píng)歷來(lái)嚴(yán)格，這一因素在“十二五”期間并未發(fā)生變化，所以很難說(shuō)“環(huán)評(píng)過(guò)嚴(yán)”是水電新開(kāi)工規(guī)模不高的原因。

“十三五”困境待破

《水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）》已初步敲定水電“十三五”發(fā)展規(guī)模、規(guī)劃布局和重點(diǎn)任務(wù)——全國(guó)新開(kāi)工常規(guī)水電和抽水蓄能電站各6000萬(wàn)千瓦，共計(jì)1.2億千瓦。新增投產(chǎn)6000萬(wàn)千瓦，2020年水電總裝機(jī)達(dá)到3.8億千瓦，其中常規(guī)水電3.4億千瓦，抽水蓄能4000萬(wàn)千瓦。

但記者了解到，根據(jù)《水電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，2020年水電總裝機(jī)容量目標(biāo)為4.2億千瓦，其中抽水蓄能7000萬(wàn)千瓦。不難看出，《征求意見(jiàn)稿》中“十三五”末水電總裝機(jī)規(guī)模較此前規(guī)劃大幅調(diào)低4000萬(wàn)千瓦，其中，常規(guī)水電規(guī)模下調(diào)1000萬(wàn)千瓦，抽水蓄能驟降3000萬(wàn)千瓦。

“電價(jià)政策是抽水蓄能面臨的主要問(wèn)題。雖然‘十二五期間國(guó)家發(fā)改委也發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)抽水蓄能電站健康有序發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于完善抽水蓄能電站價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)問(wèn)題的通知》等文件，但這些政策至今并未真正發(fā)揮作用。這也是抽水蓄能電站目標(biāo)大幅下降的原因?！睆B門(mén)大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)說(shuō)，“水電作為重要清潔能源，還需大力發(fā)展。這利于實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%的目標(biāo)。從長(zhǎng)期看，其經(jīng)濟(jì)性也是有保障的。”

但來(lái)自中電聯(lián)的最新數(shù)據(jù)顯示：“隨著西南大中型水電項(xiàng)目相繼投產(chǎn)，2015年底全國(guó)主要發(fā)電企業(yè)常規(guī)水電在建規(guī)模僅有3200萬(wàn)千瓦，預(yù)計(jì)未來(lái)幾年水電新增規(guī)模較小。”

水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)張博庭表示，“展望‘十三五，上述影響水電發(fā)展的多個(gè)因素并未出現(xiàn)太多變化。個(gè)人認(rèn)為，完成規(guī)劃目標(biāo)還是比較難的。所以希望能得到政策方面的切實(shí)支持，促進(jìn)‘十三五水電的持續(xù)健康發(fā)展。”