國有企業(yè)改革步入實質(zhì)推進(jìn)階段

黃群慧

實質(zhì)推進(jìn)國有企業(yè)改革的基本前提是對國企功能進(jìn)行分類，遵循整體協(xié)同推進(jìn)的基本原則，重點推進(jìn)對煤炭、鋼鐵等產(chǎn)能過剩行業(yè)的國有企業(yè)改革，以及對石油、電信、電力、民航、鐵路等具有自然壟斷性行業(yè)的國有企業(yè)改革。

黨的十八屆三中全會對新時期全面深化國有企業(yè)改革進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，明確了新時期全面深化國有企業(yè)改革的重大任務(wù)，包括國有企業(yè)功能定位和國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組、推進(jìn)混合所有制改革、建立以管資本為主的國有資本管理體制以及進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度四方面內(nèi)容。由于這些改革任務(wù)重大且復(fù)雜，在全面推進(jìn)前需要自上到下、自下到上進(jìn)行試驗摸索和形成具體制度規(guī)范。在經(jīng)過近兩年的探索后，2015年9月13日《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》下發(fā)，之后9個配套文件相繼出臺，接下來10個文件還將陸續(xù)發(fā)布，新時期全面深化國有企業(yè)改革的具體指導(dǎo)政策體系“1+X”正逐步形成。

當(dāng)前，我國整體經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正在發(fā)力，“十三五”規(guī)劃開始實施，無論是從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要看，還是從國有企業(yè)自身改革發(fā)展看，今年實質(zhì)推進(jìn)新時期國有企業(yè)改革都具有必要性和急迫性。2016年2月25日，國資委宣布10項國企改革試點全面展開，這標(biāo)志著2016年將開啟全面深化國有企業(yè)改革的實質(zhì)推進(jìn)階段。

電力石油等六大領(lǐng)域國企將試點混改推動整體上市

實質(zhì)推進(jìn)國有企業(yè)改革的基本前提：國企功能分類

回顧30多年來的中國國有企業(yè)改革，先后經(jīng)歷了從改革開放之初到十四屆三中全會的“放權(quán)讓利”階段，上個世紀(jì)90年代初至本世紀(jì)初的“制度創(chuàng)新”階段，以及十六大以后以2003年國資委成立為標(biāo)志的“國資管理”發(fā)展階段。十八屆三中全會則開始了新時期全面深化國有企業(yè)改革的新階段。如果說這個新時期改革階段與前三個階段有什么重大區(qū)別的話，那應(yīng)該是新時期國有企業(yè)改革是以國企功能分類為前提的，甚至可以概括為“分類改革”階段。一方面，在實踐層面，由于國有企業(yè)功能定位不清，面臨著盈利性和公益性的“使命沖突”，不僅企業(yè)無所適從、經(jīng)營管理行為存在扭曲，而且無論國企是否盈利都會有來自社會的指責(zé)聲音;另一方面，從理論層面，也需要明確具體國有企業(yè)在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的基本定位和作用。實際上，沒有對國企進(jìn)行功能分類，已成為當(dāng)前制約進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革的關(guān)鍵問題。只有對國有企業(yè)進(jìn)行分類，才能實質(zhì)推進(jìn)十八屆三中全會提出的各項改革任務(wù)的完成，也就是說，基于功能定位和使命要求對國有企業(yè)進(jìn)行分類，是完成國有企業(yè)改革任務(wù)的基本前提。

根據(jù)中央關(guān)于國有企業(yè)改革指導(dǎo)意見，國有企業(yè)可以分為公益類、主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類，以及主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)。不同類型的國有企業(yè)，將會有不同的國資監(jiān)管機(jī)制，混合所有股權(quán)結(jié)構(gòu)中的國有持股比例要求不同，企業(yè)治理機(jī)制也有差異。由于現(xiàn)有的國有企業(yè)沒有明確其具體定位，大多是三類業(yè)務(wù)混合，因此需要推進(jìn)國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整，來實現(xiàn)企業(yè)功能定位和分類，具體需要通過建立以管資本為主的管理體制，利用國有資本投資公司和國有資本運營公司這兩類平臺，實現(xiàn)國有資本合理流動來保證國有企業(yè)動態(tài)地實現(xiàn)其功能定位。這個過程本身，又是與推進(jìn)混合所有制改革相結(jié)合的。在具體監(jiān)管過程中，要針對不同類型企業(yè)建立不同的治理機(jī)制，在戰(zhàn)略規(guī)劃制定、經(jīng)營業(yè)績考核、資本運作模式選擇、人員選聘制度建設(shè)等方面建立不同監(jiān)督管理機(jī)制，從而實施更加精準(zhǔn)有效的分類監(jiān)管。因此，實質(zhì)推進(jìn)國有企業(yè)改革，必須首先對每家國有企業(yè)進(jìn)行功能定位和類型確定，并向社會公布，這是當(dāng)前國有企業(yè)改革的當(dāng)務(wù)之急。

實質(zhì)推進(jìn)國有企業(yè)改革的基本原則：整體協(xié)同推進(jìn)

新時期深化國有企業(yè)改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在實質(zhì)推進(jìn)過程中，一定要注意各項改革任務(wù)和政策措施的協(xié)同性。無論是國有企業(yè)功能定位和國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組，還是推進(jìn)混合所有制改革和建立以管資本為主的國有資本管理體制，以及進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，這些改革任務(wù)都不是割裂的，在具體推進(jìn)過程中需要注意其系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

例如，構(gòu)建以管資本為主的管理體制，就要注意與國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組、深化壟斷行業(yè)國有企業(yè)改革相協(xié)調(diào)。以管資本為主加強(qiáng)國資監(jiān)管，最為關(guān)鍵的改革任務(wù)是改組組建國有資本投資、運營公司。這需要通過行政性重組和運用依托資本市場的兼并重組相結(jié)合的手段，將分散于眾多各個行業(yè)、各個企業(yè)的國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸為這些國有資本投資、運營公司持有，這也是一個國有資本布局戰(zhàn)略性調(diào)整的過程。因此，改組組建國有資本投資、運營公司是要與國有企業(yè)兼并重組協(xié)同推進(jìn)的。企業(yè)兼并重組的意義，一方面在于通過股權(quán)運作、價值管理、有序進(jìn)退等方式，促進(jìn)資本合理流動和實現(xiàn)保值增值;另一方面也可以通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合等方式，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化資本布局結(jié)構(gòu)，而這正是改組組建國有資本投資、運營公司的目的所在。現(xiàn)在不斷出現(xiàn)一些中央企業(yè)重組案例，但沒有與改組組建國有資本投資、運營公司相結(jié)合，屬于單方面推進(jìn)，將來還會面臨再次重組的可能性。不僅如此，在改組組建國有資本運營、投資公司的過程中，還需要綜合考慮建立有效市場結(jié)構(gòu)的需要，注意改革政策與競爭政策的協(xié)同。國有企業(yè)在特定行業(yè)內(nèi)的企業(yè)數(shù)量既不是越少越好也不是越多越好，否則不是造成壟斷就是造成國有企業(yè)過度競爭。國有企業(yè)兼并重組和國有資本布局調(diào)整，要有利于形成兼有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭效率的市場結(jié)構(gòu)，有利于化解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運行的突出矛盾—產(chǎn)能過剩問題。

因此，推進(jìn)國有企業(yè)改革的整體協(xié)同原則，要求在推出“1+X”系列國有企業(yè)改革政策體系同時，在“十三五”時期要根據(jù)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的要求，對國有經(jīng)濟(jì)布局有一個整體規(guī)劃，以利于指導(dǎo)國有企業(yè)改革的整體協(xié)同推進(jìn)。

實質(zhì)推進(jìn)國有企業(yè)改革的基本標(biāo)志：兩個領(lǐng)域突破

在整體協(xié)同推進(jìn)國有企業(yè)改革過程中，有兩個領(lǐng)域的國有企業(yè)改革的突破是至關(guān)重要的，一是煤炭、鋼鐵等產(chǎn)能過剩行業(yè)的國有企業(yè)改革。二是石油、電信、電力、民航、鐵路等具有自然壟斷性的行業(yè)的國有企業(yè)改革。這不僅是因為這兩類行業(yè)國有企業(yè)改革是當(dāng)前社會關(guān)注的重點，更是因為這兩類行業(yè)國企改革對營造公平的競爭環(huán)境、支持新常態(tài)下我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。對于第一類行業(yè)，其改革涉及化解產(chǎn)能過剩、處置“僵尸企業(yè)”和國有經(jīng)濟(jì)在這些行業(yè)的逐步退出等難點和重點問題，這些問題也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵任務(wù)。能否成功推進(jìn)，在很大程度上決定了國有經(jīng)濟(jì)布局的優(yōu)化和整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，具有全局戰(zhàn)略意義;對于第二類行業(yè)，雖然具有一定自然壟斷性，但并不是整個行業(yè)都是自然壟斷性的，自然壟斷性主要體現(xiàn)在行業(yè)中網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)。這些行業(yè)的改革，包括除網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)外整個行業(yè)對非國有企業(yè)的開放，也涉及這些行業(yè)國有企業(yè)戰(zhàn)略重組和混合所有制改革等，旨在形成自然壟斷性行業(yè)的主業(yè)突出、網(wǎng)絡(luò)開放、競爭有效的經(jīng)營格局。這類行業(yè)大多是基礎(chǔ)性行業(yè)，對整體經(jīng)濟(jì)效率影響巨大。這些改革能否成功推進(jìn)，對市場經(jīng)濟(jì)公平競爭環(huán)境的形成以及下游產(chǎn)業(yè)的成本降低等，具有決定性作用。因此，這兩類行業(yè)取得突破，是新時期國企改革是否得到實質(zhì)推進(jìn)的基本標(biāo)志。雖然問題復(fù)雜和困難巨大，但必須下決心積極推進(jìn)，否則無法表明新時期我國已實質(zhì)推進(jìn)了國有企業(yè)改革。