邁向國家治理新常態(tài)的中國社團(tuán)管理

丁軼++柯一鳴

〔摘要〕從數(shù)量分析上來看，中國公民的教育類、衛(wèi)生類和社會(huì)服務(wù)類結(jié)社權(quán)利容易在現(xiàn)有制度框架內(nèi)得到有效行使，而環(huán)保類、法律類、宗教類和涉外類結(jié)社權(quán)利則會(huì)受到較大限制。從制度分析來看，自1978年以來，當(dāng)代中國的社團(tuán)管理模式經(jīng)歷了三次大的變革，即從20世紀(jì)80年代的“放任模式”轉(zhuǎn)變?yōu)?0世紀(jì)90年代的“監(jiān)控模式”，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為21世紀(jì)以來的“試驗(yàn)?zāi)Ｊ健?，反映出國家在社團(tuán)管理中的“監(jiān)護(hù)型控制”與“有效治理”的二元并存思路。在國家治理新常態(tài)的背景下，要想實(shí)現(xiàn)社團(tuán)管理水平的進(jìn)一步提升，就必須在地方試驗(yàn)常態(tài)化、社團(tuán)立法常態(tài)化和制度化監(jiān)管常態(tài)化等三個(gè)方面努力。

〔關(guān)鍵詞〕國家治理新常態(tài)；社團(tuán)管理； 數(shù)量分析； 制度分析

中圖分類號(hào)：D6329；F120文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文

章編號(hào)：10084096（2016）02007107

一、引言

人在本質(zhì)上是一個(gè)社會(huì)動(dòng)物，在滿足基本生理需要的同時(shí)，還有彼此聯(lián)合的社會(huì)生活需要。而滿足這種社會(huì)生活需要的手段是多種多樣的，其中，一個(gè)不可或缺的手段便是結(jié)社，即通過一定的組織化方式將具有共同興趣、關(guān)注、意愿或處境的人們集合起來，從而試圖實(shí)現(xiàn)某種特定的社會(huì)目的。正是由于結(jié)社對(duì)人們的社會(huì)生活必不可少，自近代以來，幾乎在所有國家的憲法中都明確規(guī)定了公民的結(jié)社權(quán)利，并將其作為基本的政治自由來加以保障。但由于在歷史、文化、風(fēng)俗和民情等方面存在著較大的差異，不同國家在社團(tuán)管理方式及相應(yīng)的結(jié)社權(quán)利保障程度上呈現(xiàn)出了明顯的差別。

自1978年以來，中國進(jìn)入了一個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)制度急速變革，一體化“國家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)開始消解的大規(guī)模變遷時(shí)期。歷經(jīng)三十多年的改革，伴隨著國家從社會(huì)領(lǐng)域的主動(dòng)退出，中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)由此發(fā)生了劇烈變化，大量的社團(tuán)開始涌現(xiàn)，這也構(gòu)成了Salamon[1]所謂的“全球結(jié)社革命”的重要組成部分。在此背景下，社團(tuán)在中國的產(chǎn)生與發(fā)展，以及相伴隨的社團(tuán)管理問題就成為了公眾和學(xué)界所關(guān)注的熱點(diǎn)議題。本文就當(dāng)代中國社團(tuán)管理的現(xiàn)狀、變遷及其特點(diǎn)進(jìn)行理論上的概括、歸納和分析，在國家治理新常態(tài)的背景下，對(duì)中國社團(tuán)治理現(xiàn)狀的未來走向和可能前景進(jìn)行分析并提出建議。

二、社團(tuán)的數(shù)量分析

在中國現(xiàn)有法律制度框架下，社團(tuán)分為六類，第一類是具有社會(huì)公益職能，其運(yùn)作方式和組織目標(biāo)與國家高度相關(guān)，故更接近于國家機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的社團(tuán)，具體包括無需登記注冊(cè)的人民團(tuán)體類組織

、免登記組織

、事業(yè)單位和地域性組織等；第二類是需要在民政部門登記注冊(cè)的社團(tuán)（通常稱為民間組織），主要包括社會(huì)團(tuán)體

、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位

。本文重點(diǎn)研究第二類，即在民政部門獲得注冊(cè)資格的社團(tuán)。此外，還有四類社團(tuán)：一是以企業(yè)形式注冊(cè)，但其運(yùn)營方式、組織目標(biāo)和實(shí)際功能更趨近于社團(tuán)的企業(yè)；二是并未以任何形式在國家部門注冊(cè)的“草根（grass roots）組織”，即那些處于地方和基層，且遠(yuǎn)離權(quán)力中心，由民間通過自下而上的方式所成立的社團(tuán)，這類組織的活動(dòng)領(lǐng)域和運(yùn)作方式多種多樣，組織管理和制度設(shè)計(jì)具有較強(qiáng)的自發(fā)性、隨意性，從而獨(dú)立于國家的監(jiān)管之外，通過成員們的志愿參與來維系其存在和發(fā)展；三是國外組織在中國的分支機(jī)構(gòu)，具體包括外國商會(huì)和外國非政府組織在中國的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)；四是在虛擬網(wǎng)絡(luò)中的虛擬社區(qū)組織，這類組織雖然因各種原因無法在民政部門得到登記注冊(cè)，但在實(shí)際運(yùn)行中卻明顯體現(xiàn)出了社團(tuán)的性質(zhì)與功能。

1共時(shí)性分析

根據(jù)民政部發(fā)布的《2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2014年，在民政部門登記的社團(tuán)，全國共有61萬個(gè)。其中社會(huì)團(tuán)體共有31萬個(gè)，包括工商服務(wù)業(yè)類34 099個(gè)、科技研究類16 923個(gè)、教育類11 412個(gè)、衛(wèi)生類10 060個(gè)、社會(huì)服務(wù)類44 630個(gè)、文化類30 101個(gè)、體育類20 848個(gè)、生態(tài)環(huán)境類6 964個(gè)、法律類3 270個(gè)、宗教類4 898個(gè)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類60 202個(gè)、職業(yè)及從業(yè)組織類19 867個(gè)、國際及其他涉外組織類516個(gè)、其他類型45 946個(gè)。基金會(huì)共有4 117個(gè)，其中公募基金會(huì)1 470個(gè)、非公募基金會(huì)2 610個(gè)、涉外基金會(huì)9個(gè)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)28個(gè)。民辦非企業(yè)單位共有292萬個(gè)，其中科技服務(wù)類15 110個(gè)、生態(tài)環(huán)境類398個(gè)、教育類163 681個(gè)、衛(wèi)生類23 404個(gè)、社會(huì)服務(wù)類42 244個(gè)、文化類14 148個(gè)、體育類11 901個(gè)、商務(wù)服務(wù)類5 915個(gè)、宗教類82個(gè)、國際及其他涉外組織類4個(gè)、其他類型15 308個(gè)。

尚未在民政部門注冊(cè)的社團(tuán)往往因各種原因不能在民政部門獲得法人資格，大多數(shù)是在工商部門登記獲得企業(yè)法人資格，而有些組織則干脆掛靠在某個(gè)單位來展開活動(dòng)[2]，如社區(qū)志愿者團(tuán)體掛靠在一級(jí)社團(tuán)下成為二級(jí)社團(tuán)的組織成員，這些組織的數(shù)量同樣巨大。雖然這方面的確切數(shù)據(jù)資料極難獲得，但通過抽樣調(diào)查和訪談，有學(xué)者估計(jì)，早在2003年，如果以是否登記為“合法”或“非法”為衡量社團(tuán)的界限，那么，在中國屬于“非法”存在的社團(tuán)約占總數(shù)的80%以上[3]，除已經(jīng)登記注冊(cè)的，2003年中國的“草根組織”數(shù)量已經(jīng)超過了200萬個(gè)[4]。以這個(gè)數(shù)字為基準(zhǔn)，鑒于近十年的迅猛發(fā)展，即便是保守估計(jì)，目前中國的“草根組織”的數(shù)量應(yīng)該至少已經(jīng)達(dá)到了400萬個(gè)。

如果從絕對(duì)數(shù)量上看，中國的社團(tuán)總量無疑是十分龐大的，但相對(duì)于13億人口基數(shù)而言，卻低于世界平均水平。按人均計(jì)算，中國每萬人平均擁有社團(tuán)（以社會(huì)團(tuán)體計(jì)）數(shù)量為2個(gè)，而根據(jù)王名等[5]的研究顯示，即便是2001年，該數(shù)據(jù)在法國已經(jīng)為110個(gè)，美國為52個(gè)，巴西為13個(gè)，印度為10個(gè)，均遠(yuǎn)高于中國。與政府發(fā)起的從事社會(huì)公益服務(wù)的事業(yè)單位、村委會(huì)和居委會(huì)相比，中國的社團(tuán)數(shù)量也并不多。截至2014年底，中國共有社區(qū)居委會(huì)96 693個(gè)，村委會(huì)585 000個(gè)，在總量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于已登記的社會(huì)團(tuán)體。因此，從數(shù)量對(duì)比來看，中國社團(tuán)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)并不成熟。

2歷時(shí)性分析

從歷時(shí)性分析角度來看，1978年全國性社團(tuán)僅有100多個(gè)，而在改革開放之后，1989年全國性社團(tuán)增至1 600個(gè)。1993年政府機(jī)構(gòu)改革直接導(dǎo)致了中國社團(tuán)的又一次快速增長，到1995年底，全國各類社團(tuán)已達(dá)20萬個(gè)。此后，伴隨著大規(guī)模的社團(tuán)清理整頓，以及《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的修訂和頒布，在1999年，中國全年共登記社團(tuán)9 192個(gè)，其中全國及跨省活動(dòng)的社團(tuán)僅有2個(gè)，注銷社團(tuán)35 288個(gè)；到2000年，經(jīng)過撤銷、取締與合并，全年共登記社團(tuán)9 858個(gè)，年末實(shí)有社團(tuán)130 768個(gè)，比1999年下降4%。而從2002年開始，中國社團(tuán)再次飛速發(fā)展。

總體上看，中國社團(tuán)的發(fā)展較為平穩(wěn)，但按照活動(dòng)范圍對(duì)其分布進(jìn)行觀察，會(huì)發(fā)現(xiàn)這種平穩(wěn)并不平衡。具體而言，僅就在民政部門登記的社團(tuán)來說，按照其社會(huì)服務(wù)范圍來劃分，共有工商服務(wù)業(yè)、科技研究、教育、衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、文化、體育、生態(tài)環(huán)境、法律、宗教、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、職業(yè)及從業(yè)組織、國際及其他涉外組織，以及其他等類別。根據(jù)相應(yīng)年份民政部發(fā)布的《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，以民辦非企業(yè)單位為例，在2013年，科技服務(wù)類13 729個(gè)、生態(tài)環(huán)境類377個(gè)、教育類145 210個(gè)、衛(wèi)生類21 234個(gè)、社會(huì)服務(wù)類36 698個(gè)、文化類11 694個(gè)、體育類10 353個(gè)、工商服務(wù)類5 625個(gè)、宗教類94個(gè)、國際及其他涉外組織類4個(gè)、其他9 652個(gè)。而在2012年，上述數(shù)據(jù)分別為：科技服務(wù)類11 126個(gè)、生態(tài)環(huán)境類1 065個(gè)、教育類117 015個(gè)、衛(wèi)生類20 979個(gè)、社會(huì)服務(wù)類35 956個(gè)、文化類10 590個(gè)、體育類8 490個(gè)、工商服務(wù)類8 717個(gè)、宗教類132個(gè)、國際及其他涉外組織類49個(gè)、其他類型10 989個(gè)。

從中不難發(fā)現(xiàn)，不同類型的社團(tuán)，不僅數(shù)量不一，而且其增速也不盡相同。一方面，教育類、衛(wèi)生類、社會(huì)服務(wù)類這三類民辦非企業(yè)單位占絕對(duì)多數(shù)，且增長較為穩(wěn)定；另一方面，環(huán)保類、法律類、宗教類和國際及其他涉外組織類的民辦非企業(yè)單位則數(shù)量較小且發(fā)育較慢。此外，中國的宗教類民辦非企業(yè)單位十分稀少，且近年來以較快速度遞減。同時(shí)，與西方不同，中國的民辦非企業(yè)單位中并沒有涉及政治問題的社團(tuán)，同樣在社會(huì)團(tuán)體的范圍中，也沒有找到任何一家“政治類團(tuán)體”。

3從數(shù)量分析到制度分析

單純討論活動(dòng)類型不同的社團(tuán)規(guī)模及其增速，實(shí)際上只是在描述常態(tài)，更要看到?jīng)Q定不同類型社團(tuán)數(shù)量及其增速背后的原因。在社會(huì)生活中較為活躍的社團(tuán)往往也是活動(dòng)范圍較廣、涉及面較大的組織，類似教育類、衛(wèi)生類社團(tuán)，其規(guī)模龐大并不奇怪，但具有同樣特征的環(huán)保類、法律類和國際及其他涉外組織類社團(tuán)的發(fā)育狀況則遠(yuǎn)非如此。正如康曉光[6]所言，“民政部門登記注冊(cè)這類社會(huì)組織數(shù)量之所以偏少，是因?yàn)檫@類組織相對(duì)較為敏感。生態(tài)環(huán)境組織因?yàn)榇蠖嘤谐珜?dǎo)功能，很多組織甚至公開抨擊政府、干預(yù)國家政策，多采用一些另類、激烈的行為方式，政府對(duì)他們的管理相對(duì)也更為嚴(yán)格。國際及涉外組織因?yàn)樯婕皣颐孛?、外交安全等問題，能夠登記注冊(cè)的組織也較少”。也就是說，社團(tuán)的不平衡發(fā)展從側(cè)面折射出的是國家在維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定與發(fā)揮社團(tuán)公共服務(wù)功能二者間做出的選擇。

20世紀(jì)90年代以來，隨著市場和社會(huì)改革攻堅(jiān)階段的到來，政府為了保障市場化改革的深入，對(duì)社團(tuán)采取了一系列管理措施，這其中既包括常規(guī)化的行政管理?xiàng)l例和法律的頒布，又包括非常規(guī)化的清理整頓運(yùn)動(dòng)，而在上述層面進(jìn)行的管制與規(guī)范活動(dòng)，其直接影響是社團(tuán)在這一時(shí)間段內(nèi)數(shù)量驟減。

三、社團(tuán)的制度分析

如果說對(duì)社團(tuán)數(shù)量的考察及分析屬于一種客觀方面的研究，那么，對(duì)社團(tuán)的制度考察則有助于把握國家對(duì)社團(tuán)的主觀態(tài)度及變化。本文以時(shí)間順序?yàn)橹鬏S，將自1978年以來，當(dāng)代中國社團(tuán)管理政策分為三個(gè)時(shí)期，并梳理為三種不同的社團(tuán)管理模式[7]。

1“放任模式”

這種模式盛行于20世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)國家改革開放的大幕剛剛拉下，暫時(shí)沒有對(duì)社團(tuán)加以全面管制，亦缺乏相關(guān)的管理經(jīng)驗(yàn)。于是，在1978年到1988年這10年的時(shí)間里，國家管理社會(huì)團(tuán)體的主要法律依據(jù)仍然是20世紀(jì)50年代初期由政務(wù)院和內(nèi)務(wù)部先后通過的《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》（下文簡稱《暫行辦法》）和《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》（下文簡稱《實(shí)施細(xì)則》）。

由于在《暫行辦法》和《實(shí)施細(xì)則》中，既沒有規(guī)定社會(huì)團(tuán)體需要相關(guān)的業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，也沒有禁止在同一行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立相同或類似的社會(huì)團(tuán)體，更沒有禁止社會(huì)團(tuán)體的分支機(jī)構(gòu)再行設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，或否定社會(huì)團(tuán)體可以設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu)，這就導(dǎo)致在20世紀(jì)80年代出現(xiàn)了一種獨(dú)特的“分頭審批、多頭管理”的實(shí)踐模式，即“政府各部門根據(jù)自己的需要和部門利益，批準(zhǔn)成立了一些社會(huì)團(tuán)體，政出多門，比較混亂，社會(huì)團(tuán)體也往往成了政府機(jī)關(guān)的延伸和‘后院。同時(shí)，社會(huì)團(tuán)體沒有法人資格，掛靠在各個(gè)部門，社團(tuán)出了問題要由部門承擔(dān)責(zé)任”[8]。

憑借《暫行辦法》和《實(shí)施細(xì)則》的庇護(hù)，在這種“分頭審批、多頭管理”實(shí)踐模式的作用下，“從1978年到1988年，中國的社團(tuán)度過了自由自在、迅猛發(fā)展的10年”[9]。盡管在此期間，國家曾經(jīng)不止一次下文要求各級(jí)地方政府嚴(yán)格控制社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展數(shù)量，在1984年，中共中央和國務(wù)院就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格控制成立全國性組織的通知》，但由于這種類型的措施都是臨時(shí)性政策，不具有很強(qiáng)的約束力，因而很難達(dá)到徹底控制的目的。

本文把20世紀(jì)80年代的社團(tuán)管理模式稱之為“放任模式”。言其“放任”，是因?yàn)樵谶@個(gè)時(shí)期內(nèi)，國家對(duì)社團(tuán)的發(fā)展實(shí)際上是持一種“睜一只眼，閉一只眼”的態(tài)度，既不公開表態(tài)支持，也不在具體的運(yùn)行中加以反對(duì)。這是因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)，國家剛剛經(jīng)歷了文革浩劫，百廢待興，農(nóng)村和城市經(jīng)濟(jì)體制改革相繼鋪開，沒有時(shí)間和精力去關(guān)注和研究社團(tuán)本身的作用與功能，于是，與其一開始就加以控制和防護(hù)，不如放任其發(fā)展，以便于詳細(xì)觀察，積累相應(yīng)的管理經(jīng)驗(yàn)。因此，在幾乎整個(gè)20世紀(jì)80年代，國家的社團(tuán)立法呈現(xiàn)出了近乎空白的狀態(tài)，不但管理手段貧乏，而且管理邏輯也比較模糊，相應(yīng)地，社團(tuán)就在這樣一種混沌的制度背景下得到了迅速的發(fā)展，其背后的動(dòng)力來源是社團(tuán)本身而非國家意志。

2“監(jiān)控模式”

1989年國家對(duì)社團(tuán)的態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的社團(tuán)立法開始出現(xiàn)，其管理模式亦由“放任模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)控模式”。

1989年10月，國務(wù)院頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（下文簡稱《舊條例》），在這個(gè)改革開放以來的首個(gè)社團(tuán)立法中，“雙重管理體制”（第8、9條）、“法人資格”（第12條）、“禁止重復(fù)設(shè)立”（第16條）等規(guī)定均已出現(xiàn)，確立起以監(jiān)控為主的管理思路，試圖將社團(tuán)約束在不威脅政治穩(wěn)定的范圍內(nèi)開展活動(dòng)。

20世紀(jì)90年代的改革實(shí)際上是20世紀(jì)80年代未完成的城市經(jīng)濟(jì)體制改革的繼續(xù)，屬于一種典型的強(qiáng)制性制度變遷。在1990—1991年、1996—1997年和1999—2000年間，發(fā)生了在全國范圍內(nèi)的三次大規(guī)模社團(tuán)清理整頓運(yùn)動(dòng)，在整頓期間，諸如《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于清理整頓社會(huì)團(tuán)體請(qǐng)示的通知》（國辦發(fā)[1990]32號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部門關(guān)于清理整頓社會(huì)團(tuán)體意見的通知》（國辦發(fā)[1997]11號(hào)）和《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》（中辦發(fā)[1999]34號(hào)）這樣的政策性文件取代了《舊條例》成為了國家管理和取締社團(tuán)的主要法律依據(jù)。并且，由于這類運(yùn)動(dòng)旨在追求短期內(nèi)某一特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或任務(wù)的達(dá)標(biāo)，而非遵循既定的規(guī)則、程序，具有極大的專斷性和任意性傾向，因此，此類社團(tuán)清理整頓運(yùn)動(dòng)被認(rèn)為是一種典型的運(yùn)動(dòng)式治理現(xiàn)象[10]。

而在多次的運(yùn)動(dòng)式治理之后，1998年，修訂后的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》正式出臺(tái)（下文簡稱《新條例》）。相比于《舊條例》，《新條例》的最大特點(diǎn)莫過于將《舊條例》中以登記管理機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的舊二元模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘怯浌芾頇C(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)主管部門共同負(fù)責(zé)、監(jiān)管的新二元模式。在新模式下，不但包括全國性社團(tuán)在內(nèi)的所有社會(huì)團(tuán)體都必須具備法人資格，而且成員數(shù)量必須達(dá)到法定條件，即個(gè)人會(huì)員必須50人以上、單位會(huì)員必須30人以上，同時(shí)設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)的權(quán)利也被明確禁止。通過經(jīng)濟(jì)原則、擴(kuò)散原則、滲透原則和過濾原則等治理技術(shù)的運(yùn)用，國家試圖完全將社團(tuán)置于自己的監(jiān)視和控制之下。

在“監(jiān)控模式”中，常規(guī)化的科層制管理與非常規(guī)化的運(yùn)動(dòng)式治理之間存在著巨大的張力，而這種張力運(yùn)作的一個(gè)直接結(jié)果便是《新條例》的出臺(tái)，并由此正式形成了著名的“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”監(jiān)管體制，其影響直至今日。受國家管理手段的單一性和管理邏輯的簡單性（即單純的嚴(yán)控和防范）影響，社團(tuán)根本不可能在這個(gè)階段得到有效的發(fā)展。

3“試驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

步入21世紀(jì)以后，國家對(duì)社團(tuán)的態(tài)度又發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，從而形成了一種新的管理模式，本文稱之為“試驗(yàn)?zāi)Ｊ健薄?/p>

引起這種轉(zhuǎn)變的主要原因可以從中國加入世界貿(mào)易組織之后的政府職能改革中去尋找。加入世界貿(mào)易組織之后，中國已經(jīng)日益成為世界經(jīng)濟(jì)的深入?yún)⑴c者，需要按照統(tǒng)一的游戲規(guī)則來從事相應(yīng)的活動(dòng)。對(duì)于政府而言，在新形勢(shì)下必須轉(zhuǎn)變政府職能，力圖從原來無所不包的經(jīng)營型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣?、廉潔、高效的公共服?wù)型政府，從那些不必要管的社會(huì)領(lǐng)域中主動(dòng)退出就成為了政府職能轉(zhuǎn)變的應(yīng)有之義。然而，如何在退出之后還能夠保證公共物品得到有效供給，就成為國家必須要面對(duì)的問題。面對(duì)新的時(shí)代背景和挑戰(zhàn)，國家主動(dòng)轉(zhuǎn)變了對(duì)社團(tuán)的管理模式，更為重視發(fā)揮社團(tuán)在政府退位之后的公共服務(wù)功能，2004年以后，一種通過中央政府與地方政府互動(dòng)的社團(tuán)管理新模式，“試驗(yàn)?zāi)Ｊ健钡靡詰?yīng)運(yùn)而生。

在這種新模式中，社團(tuán)發(fā)展的動(dòng)力之源主要來自于地方政府。由于在《新條例》中對(duì)社團(tuán)的成立設(shè)置了極高的準(zhǔn)入門檻，這就使得那些意圖提供公共服務(wù)的社團(tuán)面臨著諸如尋找業(yè)務(wù)主管部門困難、注冊(cè)門檻過高、運(yùn)行資金匱乏、行政干預(yù)過大、管理程序繁瑣和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)缺位等諸多難題，不同于中央政府，由于地方政府處于行政管理的第一線，既受到上級(jí)政府自上而下的政績要求壓力，又受到周邊地區(qū)水平方向上的發(fā)展速度競爭壓力，還會(huì)受到當(dāng)?shù)孛癖娮韵露系男枨鬂M足壓力[11]，地方政府為提高公共服務(wù)水平，自然有動(dòng)力和愿望來改進(jìn)現(xiàn)有的二元管理體制，實(shí)現(xiàn)社團(tuán)管理方面的制度創(chuàng)新。

21世紀(jì)以后，一些地方政府在社團(tuán)管理體制方面的改革主要可以分為兩個(gè)方面，即“社會(huì)組織的登記注冊(cè)體制改革（部分組織無主管單位登記改革、社區(qū)社會(huì)組織備案制、商會(huì)組織異地登記）和社會(huì)組織的運(yùn)行過程改革（ 政社合作、購買服務(wù)、扶持）”[12]。而在具體的實(shí)踐中，無論是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的廣東省、深圳市、上海市和溫州市，還是內(nèi)陸地區(qū)的北京市、南京市和云南省等地，均結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)需要，對(duì)諸如針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、異地商會(huì)、公益性組織、草根環(huán)保組織和境外非政府組織等的管理事項(xiàng)進(jìn)行了制度上的局部改革，極大地促進(jìn)了社團(tuán)的有序發(fā)展。其中，典型的例子莫過于廣東省和云南?。?005年12月，廣東省人民代表大會(huì)通過的《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》中，明確規(guī)定了行業(yè)協(xié)會(huì)的籌備成立可以直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)，而在廣東省民政廳于2011年下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》中，更是將《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》中的適用范圍擴(kuò)大，規(guī)定從2012年7月1日起，除特別規(guī)定、特殊領(lǐng)域外，社會(huì)組織可以直接向民政部門申請(qǐng)成立；云南省于2009年底頒布了《規(guī)范境外非政府組織活動(dòng)暫行規(guī)定》，規(guī)定了“組織身份備案”和“項(xiàng)目合作備案”制度，試圖通過這種方式正式將境外非政府組織納入政府的日常管理中，相比之下，在國家層面，有關(guān)境外非政府組織的相關(guān)立法卻是長期缺位的。

與此同時(shí)，中央政府在社團(tuán)管理的制度創(chuàng)新過程中也發(fā)揮了積極作用。實(shí)際上，“沒有中央政府的默許，地方政府的那些改革是不可能付諸實(shí)踐的”[7]。而中央政府之所以敢于讓地方政府放手大膽地試驗(yàn)和創(chuàng)新，實(shí)際反映出中國轉(zhuǎn)型時(shí)代的一個(gè)典型特征，即在一些事關(guān)改革穩(wěn)定大局的事項(xiàng)上，由中央政府直接啟動(dòng)改革具有極大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，一旦釀成惡果往往無法彌補(bǔ)和挽回。因此，在社團(tuán)管理這樣的重大事項(xiàng)上，通過地方政府試點(diǎn)、試驗(yàn)和試錯(cuò)就具有了無與倫比的制度合理性與實(shí)踐優(yōu)越性[13]。21世紀(jì)以來所形成的社團(tuán)管理模式就可以稱之為“試驗(yàn)?zāi)Ｊ健薄Ｒ环矫?，在這種模式中，中央政府與地方政府之間存在著復(fù)雜的“授權(quán)—委托”關(guān)系，換言之，地方政府的行動(dòng)權(quán)限是由中央政府授予的，自然需要在全國性社團(tuán)管理體制的制度框架內(nèi)進(jìn)行邊際調(diào)整與改革，而中央政府可以視情形隨時(shí)中止地方政府的試驗(yàn)活動(dòng)；另一方面，地方政府的政策試驗(yàn)和制度創(chuàng)新又可以為全國性社團(tuán)管理體制的未來改革提供寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，部分地方政府的試驗(yàn)成果有可能為中央政府決策提供借鑒。

四、社團(tuán)管理向何處去——基于國家治理新常態(tài)的未來展望

通過上述有關(guān)社團(tuán)的數(shù)量分析和制度分析可以發(fā)現(xiàn)，國家經(jīng)過多年的社團(tuán)管理，已經(jīng)取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，同時(shí)亦是在遵循著某些看不見的原則和技術(shù)來進(jìn)行治理。教育類、衛(wèi)生類和行業(yè)協(xié)會(huì)類的社團(tuán)發(fā)展比較順利，而那些具有對(duì)抗國家傾向，影響國家安全的環(huán)保類、維權(quán)類、法律類和涉外類的社團(tuán)發(fā)展起來就顯得舉步維艱。就此而論，不難發(fā)現(xiàn)，國家在社團(tuán)管理問題上，實(shí)際上會(huì)根據(jù)不同類型社團(tuán)組織的資源掌控情況和潛在的挑戰(zhàn)能力而采取不同的態(tài)度及相應(yīng)的治理手段，從而顯示出了一種分類控制意義上的管理模式。與此同時(shí)，從制度分析中可以發(fā)現(xiàn)，國家對(duì)社團(tuán)的態(tài)度其實(shí)是不斷變化的，會(huì)隨著不同時(shí)期國內(nèi)外形勢(shì)的變化和改革重心的轉(zhuǎn)移來相應(yīng)地調(diào)整對(duì)社團(tuán)的管理政策，力圖保證國家治理能夠在一個(gè)可承受且可控制的幅度內(nèi)展開?？傮w而言，可以將這種隱藏在管理政策背后的價(jià)值取向稱為“監(jiān)護(hù)型控制下的有效治理”。一方面，之所以稱為“監(jiān)護(hù)型控制”，是由特定的“政黨—國家”政治結(jié)構(gòu)所決定，國家不能對(duì)社團(tuán)抱有完全信任的態(tài)度，任其自由發(fā)展，而是要在保證有利于或至少不會(huì)影響到合法性生產(chǎn)的前提下，允許其適當(dāng)發(fā)展；另一方面，之所以稱為“有效治理”，是因?yàn)閲視?huì)根據(jù)國內(nèi)外形勢(shì)和改革重心的變化，靈活地處理控制與發(fā)展、制度與實(shí)踐、中央與地方間的關(guān)系，及時(shí)化解社團(tuán)管理中的諸多難題，從而巧妙地回應(yīng)了改革的需要，同時(shí)也將改革中所可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)降低到了最小限度。

在未來的發(fā)展中，一個(gè)值得深思的問題是，在強(qiáng)調(diào)國家治理現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的今天，國家應(yīng)該如何管理社團(tuán)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在這個(gè)意義上，本文相應(yīng)地提出了國家治理新常態(tài)中的社團(tuán)管理主張。

所謂的國家治理新常態(tài)是指，國家在治理社會(huì)的過程中，需要及時(shí)地、不斷地總結(jié)之前在治理中所獲得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)而將實(shí)踐中行之有效的措施、做法及模式固定化、穩(wěn)定化和制度化，從而保證國家治理能夠在常態(tài)中有效地運(yùn)行下去。

1地方試驗(yàn)常態(tài)化

在社團(tuán)管理問題上，沒有一個(gè)世界通行的標(biāo)準(zhǔn)，在任何國家，結(jié)社權(quán)利的行使均不能威脅到公共秩序與國家安全，中國也不例外。因此，中國一步到位地直接移植“西方法治發(fā)達(dá)國家”，比如美、英、德、法、日的社團(tuán)管理體制，不僅是不可能的，也是不現(xiàn)實(shí)的。當(dāng)代中國的社團(tuán)管理體制并不是固定不變的，而是隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷變化，尤其到了21世紀(jì)以后，在國家愈加重視通過社團(tuán)發(fā)揮公共服務(wù)功能的現(xiàn)實(shí)情況下，通過地方政府多種多樣的政策試驗(yàn)與制度創(chuàng)新，中國的結(jié)社圖景呈現(xiàn)出了一幅新的畫卷，即在依然抑制社團(tuán)的“外部效應(yīng)”（比如參與政治生活、平衡國家權(quán)力、表達(dá)政治不滿等）的同時(shí)，中國政府開始日益重視社團(tuán)的“內(nèi)部效應(yīng)”，試圖通過社團(tuán)提供多種多樣的公共物品，用以保證國家權(quán)力在有限退出之后，社會(huì)能夠形成基本的自治能力，并通過結(jié)社所形成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，來培育社會(huì)成員間共同生活所必不可少的社會(huì)資本[14]。

就當(dāng)前情況來看，通過地方政府的試驗(yàn)來實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理體制的“改革闖關(guān)”似乎僅僅是國家一時(shí)的應(yīng)對(duì)之舉，既沒有對(duì)地方政府試驗(yàn)的具體范圍、權(quán)限和幅度提出過明確的規(guī)定，也沒有對(duì)試驗(yàn)結(jié)果的選取標(biāo)準(zhǔn)予以清晰的界定，從而使得很多領(lǐng)域內(nèi)的地方試驗(yàn)在不同程度上都存在著不充分性、難以推廣、同質(zhì)化甚至偽創(chuàng)新多、真創(chuàng)新少的窘境[15]。因此，強(qiáng)調(diào)國家治理的新常態(tài)，就是要求國家在未來必須對(duì)社團(tuán)管理體制改革的地方性試驗(yàn)加以制度化、常態(tài)化，既能使公民的結(jié)社權(quán)利在此過程中得到充分行使，又不至于破壞地方政府在試驗(yàn)中的積極性和創(chuàng)造性，從而使得中央政府與地方政府間的互動(dòng)實(shí)踐能夠真正得以穩(wěn)定下來，為改革和創(chuàng)新發(fā)揮出最大程度的貢獻(xiàn)。

2社團(tuán)立法常態(tài)化

由于地方政府試驗(yàn)基本上是在中央政府的默許下展開的，因而在目前的試驗(yàn)中，絕大多數(shù)的改革都是政策層面的變動(dòng)，而不是正式的地方性立法。由于政策本身就具有臨時(shí)性、應(yīng)對(duì)性、策略性等特點(diǎn)，這就導(dǎo)致即便那些起初得到地方政府扶持的社團(tuán)，尤其是草根類組織、公益性組織、環(huán)保類組織，也根本沒有穩(wěn)定的預(yù)期和長久的規(guī)劃，從而使得目前很多社團(tuán)的行為具有明顯的短視性特征，既不注重社團(tuán)自身的自律化運(yùn)行和規(guī)范化運(yùn)作，又往往在日常活動(dòng)中動(dòng)用私人關(guān)系來與政府建立起各種各樣的非正式渠道和聯(lián)系，進(jìn)而試圖通過這些方式來化解發(fā)展中的種種難題[16]。

雖然地方性的政策試驗(yàn)已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，但如果從國家治理新常態(tài)的視角來看，目前的成績還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)槿魏胃母锍晒夹枰M(jìn)一步制度化，然后方能實(shí)現(xiàn)徹底鞏固。地方政府的試驗(yàn)亟需通過立法的形式體現(xiàn)出來，而不能僅僅停留在政策層面。在這方面，廣東省、云南省和南京市等地已經(jīng)走在了前面，由于目前作為行政法規(guī)而存在的《新條例》的法律位階明顯高于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，因而在強(qiáng)調(diào)地方政府試驗(yàn)成果需要立法鞏固的同時(shí)，如何保證地方政府立法不與中央政府立法相抵觸或沖突，就成為在實(shí)現(xiàn)社團(tuán)立法常態(tài)化的改革過程中需要著重考慮的問題。

3制度化監(jiān)管常態(tài)化

從數(shù)量分析和制度分析中可以發(fā)現(xiàn)，由于社團(tuán)發(fā)展較為迅速，國家在社團(tuán)管理過程中往往愿意使用運(yùn)動(dòng)式治理這一典型的非常規(guī)化、反科層制的治理手段來予以應(yīng)對(duì)，其具體表現(xiàn)就是各種大小不一（既有全國性的又有地方性的）、持續(xù)時(shí)間不同（長則兩年，短則幾個(gè)月）的社團(tuán)清理整頓運(yùn)動(dòng)，在整頓期間，原有的專業(yè)分工被打破，臨時(shí)性的協(xié)調(diào)工作小組成為了指揮中心，除了民政部門以外，諸如公安、國安、監(jiān)察、財(cái)政、衛(wèi)生、城管，甚至文體、科技、廣播、人民銀行等部門都被卷入其中，“統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、通力合作、整體推進(jìn)”，此類治理手段的政治動(dòng)員痕跡極為明顯。

社團(tuán)清理整頓的實(shí)際效果卻并不明顯，現(xiàn)實(shí)情況是，各級(jí)政府這種“費(fèi)時(shí)、費(fèi)力、費(fèi)錢”的清理整頓往往只能帶來短時(shí)間內(nèi)的成效，風(fēng)聲一過，大量社團(tuán)（尤其是“草根組織”）又會(huì)涌現(xiàn)出來，往往使得政府疲于應(yīng)付。21世紀(jì)以后，隨著地方政府社團(tuán)管理體制改革的政策試驗(yàn)和制度創(chuàng)新活動(dòng)的展開，全國性的社團(tuán)清理整頓運(yùn)動(dòng)已經(jīng)銷聲匿跡，而在地方層面，這種清理整頓運(yùn)動(dòng)仍然不時(shí)發(fā)生。

強(qiáng)調(diào)國家治理新常態(tài)就是要求各級(jí)政府在具體的社團(tuán)管理過程中，能夠?qū)⒅贫然O(jiān)管放在首位，通過多種多樣的政策試驗(yàn)和制度創(chuàng)新，逐步降低各類社團(tuán)的準(zhǔn)入門檻（比如統(tǒng)一甚至取消業(yè)務(wù)主管單位限制，對(duì)部分社團(tuán)實(shí)行備案制）、對(duì)公益性社團(tuán)加以日常扶持（政府購買服務(wù)、提供專項(xiàng)資金）、完善社團(tuán)的行業(yè)自律與自我評(píng)估、加強(qiáng)社團(tuán)在相關(guān)政策乃至在國家立法中的發(fā)言權(quán)等等。而在這一過程中，國家的合法化吸納能力就會(huì)得到加強(qiáng)，不但能夠?qū)Σ煌纳鐖F(tuán)加以重點(diǎn)識(shí)別和區(qū)分，而且在管理手段上也會(huì)趨于多元化，自然就會(huì)淘汰“出力不討好”的運(yùn)動(dòng)式治理方式。

五、結(jié)論

在社團(tuán)管理問題上，歷經(jīng)改革開放三十多年的積累與摸索，中國的國家治理已經(jīng)取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)和豐碩的成果，形成了一套行之有效的社團(tuán)管理體制和實(shí)踐模式。這套制度與實(shí)踐既非完全照搬西方國家的立法框架與管理模式，亦非完全隔絕于國際主流模式之外“閉門造車”。相反，隨著改革力度的不斷加深和國內(nèi)外環(huán)境的不斷變化，國家能夠及時(shí)、靈活地調(diào)整相應(yīng)的管理手段和治理技術(shù)，從而在保證社團(tuán)能夠漸進(jìn)發(fā)展的同時(shí)，又不至于對(duì)國家主導(dǎo)的市場化改革和合法性生產(chǎn)形成威脅。

尤其是在21世紀(jì)以后所形成的“試驗(yàn)?zāi)Ｊ健敝?，社團(tuán)管理領(lǐng)域內(nèi)的國家治理實(shí)踐有形成新常態(tài)的趨勢(shì)，即在放手讓地方政府試點(diǎn)、試錯(cuò)、改革的同時(shí)，國家會(huì)不斷地吸收試驗(yàn)中的有利成果，力圖全面反映在中央政府未來的政策出臺(tái)和正式立法中，從而在“放任模式”、“監(jiān)控模式”和“試驗(yàn)?zāi)Ｊ健敝?，有望形成一種新的管理模式，即與“監(jiān)管型國家”[17]建設(shè)同步的“監(jiān)管模式”。在這種新模式中，國家與社團(tuán)之間遠(yuǎn)非是原來單行度的行政命令和支配的關(guān)系，而是一種建立在互通有無、信任協(xié)商基礎(chǔ)上的互利合作關(guān)系，直接的行政干預(yù)將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的政策調(diào)控，從而在國家與市民社會(huì)之間形成一種有機(jī)的融合與互嵌。在這個(gè)意義上，邁向國家治理新常態(tài)的中國社團(tuán)管理，就其可能的發(fā)展前景而言，無疑更值得給出樂觀的期待。

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（責(zé)任編輯：鄧菁）