完善行政權(quán)力清單制度的思考

司琳（中共蕪湖市委黨校 安徽蕪湖 241000）

完善行政權(quán)力清單制度的思考

司琳（中共蕪湖市委黨校 安徽蕪湖 241000）

在中央政策精神的指引下，權(quán)力清單日益成為各地規(guī)范行政權(quán)力的重要依據(jù)。但由于權(quán)力清單在我國存在的時間較短，目前在制度層面還存在一些問題。為此，本文以理論研究為支撐，認為要使行政權(quán)力得到更規(guī)范和更有效率地行使，就必須適應現(xiàn)實需求，在法律的框架內(nèi)厘定權(quán)力的行使邊界，并在此基礎上依法完善好清單的編制制度和相關(guān)的配套制度。

完善；權(quán)力清單；制度

【DOI】10．19312/j．cnki．61-1499/c．2016．09．009

隨著法治政府建設的推進，行政權(quán)力清單制度日益受到各級政府的高度關(guān)注。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次明確提出，“要推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。2014年10月,黨的十八屆四中全通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力尋租設租空間是建設法治政府的重要措施。”2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《 關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，指出“省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作?！?015年12月，中共中央 國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》中再次強調(diào)“大力推行權(quán)力清單、責任清單、負面清單制度并實行動態(tài)管理。”在中央政策精神指引下，各級地方政府及其工作部門紛紛制定并公布各自的權(quán)力清單。這些權(quán)力清單在強化行政權(quán)力的制約與監(jiān)督、規(guī)范政府權(quán)力行使方面發(fā)揮了重要的作用。與此同時，由于缺乏深入、系統(tǒng)的理論指引和對實踐動態(tài)、全面的把握，清單的制定與實施中都或多或少地存在著一些問題。這就需要在對權(quán)力清單基礎性問題把握的基礎上，進一步結(jié)合實際情況進行更深層次的理論研究與制度完善。

一、依法厘定權(quán)力的行使邊界

黨中央在十八屆四中全會上指出2020年基本建成的法治政府首先應當是職能科學的政府。為此，在考慮行政權(quán)力清單制度完善問題時，首先應結(jié)合當下政府職能轉(zhuǎn)化的具體要求，科學界定行政權(quán)力的行使邊界，使權(quán)力內(nèi)容的設置更符合時代發(fā)展的客觀要求。

1.厘清政府與市場的權(quán)力邊界

在市場對資源配置起決定性作用的前提下，行政權(quán)力在經(jīng)濟領域的作用主要表現(xiàn)為保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序。當下為進一步激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，行政權(quán)的行使更加強調(diào)要依法簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務。為此，清單中的權(quán)力要本著為市場提供良好環(huán)境的目的依法進行必要的精簡和整合，切不可利用制定清單的機會任意擴張權(quán)力，甚至干預市場經(jīng)濟的正常發(fā)展。

2.厘清政府與社會的權(quán)力邊界

從政府與社會的關(guān)系角度來看，當下的社會治理越來越注重社會公眾的參與。在公共服務領域，政府應當搞好公共服務，不干預或盡可能地少干預民眾的私人事務。但需要注意的是，政府搞好公共服務并不意味著政府壟斷公共服務。基于社會組織在提供公共服務方面的獨特優(yōu)勢，只有民間做不了或不愿做的公共服務才由政府去做。所以，在梳理行政權(quán)力、制定權(quán)力清單的過程中，政府對社會的服務只能停留在“有限服務”的邊界內(nèi)。此外，在公共決策領域，權(quán)力清單也要針對具體的決策類型為公眾參與預留一定的制度空間。

3.厘清政府內(nèi)部的權(quán)力邊界

隨著行政體制改革的推進和大部門制的穩(wěn)妥實施，政府機構(gòu)設置、職能配置、工作流程，部門職責關(guān)系必將進一步理順。在政府內(nèi)部，不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)將得到明確劃分。改革中，將進一步強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權(quán)，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責。而在同級政府的部門之間也將本著精簡機構(gòu)、提高效能的原則設定權(quán)限和職責。權(quán)力清單既然要根據(jù)現(xiàn)實情況進行必要地調(diào)整，那行政體制改革的精神與內(nèi)容都應當在清單中得到適時的體現(xiàn)。

二、依法完善清單的編制制度

權(quán)力清單是對法定權(quán)力的梳理與規(guī)范，是依法行政精神的具體體現(xiàn)。因此，清單本身的編制工作也應當有章可循。但從我國當前的實際情況來看，清單的編制中還存在一些混亂的情況，需要進一步加以完善。

1.完善清單的制定依據(jù)

行政權(quán)力的行使強調(diào)的是“法無授權(quán)不可為”，這里的“法”一般指的是相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章。但實踐中，有些省市出臺的權(quán)力清單除了以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)之外，還以規(guī)范性文件為依據(jù)。從行政權(quán)力的特性來看，它的正當行使需要法律的嚴格規(guī)制，以規(guī)范性文件為依據(jù)制定清單，容易為權(quán)力濫用留下制度上的隱患。然而，現(xiàn)階段如果將這些依規(guī)范性文件而獲得的權(quán)力一概排除，那實際工作又會面臨重重困難。權(quán)衡利弊，建議目前可以根據(jù)行政權(quán)力對行政相對人的影響后果，合理確定權(quán)力清單制度的制定依據(jù)。具體而言，對可能侵害行政相對人權(quán)益的侵益性干涉行政，要嚴格依法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定取得；而授益性的給付行政則可以依法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定取得。

2.完善清單的目錄結(jié)構(gòu)

權(quán)力清單指導行政權(quán)力的具體行使，它的操作性和權(quán)威性應通過嚴謹、充實的制度規(guī)定加以體現(xiàn)。但到目前為止，尚無具有法律性質(zhì)的文件來具體規(guī)定清單的目錄結(jié)構(gòu)，各地權(quán)力清單的結(jié)構(gòu)內(nèi)容差別甚大。在《安徽省人民政府關(guān)于推行省級行政權(quán)力清單制度的通知》中，也只是對清單的總體要求、主要任務、實施步驟等大的方面做了一些原則性的規(guī)定。為此，需要盡快制定專門的行政法規(guī)將權(quán)力主體、權(quán)限范圍、運行程序、監(jiān)督機制、清單的性質(zhì)和效力、違反權(quán)力清單需承擔的責任等問題給予權(quán)威性的規(guī)定。當然，由于各地的具體情況不同，規(guī)定中除了必要的強制性條款外，也要保留一些任意性條款，以便各地根據(jù)實際情況選擇適用。

3.完善清單的更新制度

隨著改革的深入推進，我國的法律制度會不斷經(jīng)歷立改廢的過程。法律的變動、體制的改革都會使清單需要定期的更新。同時，實踐的反饋與創(chuàng)新也會要求清單在權(quán)力的具體運行方面做適時的改動。為保證清單的嚴肅性、權(quán)威性，即便是清單的動態(tài)調(diào)整也應當事先制定出相應的制度，規(guī)定好啟動的主體、條件，調(diào)整的范圍、程序，調(diào)整的效力、公示等一系列具體問題，以便為清單的長期良性運行提供制度支持。

三、依法完善清單的配套制度

為保障權(quán)力清單的高效實施，在本身的清單制度之外還應有較為完善的配套制度。

1.完善公眾參與制度

在行政事務紛繁復雜的今天，立法機關(guān)不可能對行政主體進行精確地授權(quán)。雖然權(quán)力清單起到了一定的控權(quán)作用，但作為行政主體自我約束的內(nèi)部規(guī)則，權(quán)力清單還是難以單獨承擔控權(quán)的重任。而公眾的參與為權(quán)力清單增添了來自外部的抗衡力量，有效牽制了行政權(quán)力的獨斷專行。同時，公眾的參與也為權(quán)力清單提供了來自社會實踐最全面的信息與經(jīng)驗，讓清單能夠充分地匯聚“民智”，提高其內(nèi)容的科學性。此外，公眾的參與還有利于行政主體與相對人間的利益磋商與均衡，提高清單的可接受性。而以上這些目的的實現(xiàn)都有賴于制度對公眾參與進一步做出切實可行的規(guī)定。

2.完善獎懲考評制度

為避免權(quán)力清單的形式化，有必要完善其后續(xù)的考評制度。結(jié)合操作實際來看，這種考評應既有清單制定方面的考評，也有清單實施方面的考評，而且考評結(jié)果還應與明確的獎懲想掛鉤，這樣才能起到實質(zhì)性的效果。同時，在權(quán)責一致的情況下，配套的責任清單制度也有利于從懲戒的角度幫助權(quán)力主體建立責任意識，自覺規(guī)制權(quán)力的運行。

3.完善糾紛解決機制

權(quán)力清單制度的運行涉及多方利益主體，因此也容易引起各種利益糾紛。這些糾紛解決不好，勢必會影響權(quán)力清單制度的實施效果。為此，權(quán)力清單制度應設立內(nèi)外銜接的糾紛解決機制。當行政的內(nèi)部解決機制不能奏效時，還要借住司法的外力作用，以司法裁判的方式來最終解決利益糾紛。但要啟動內(nèi)外機制都有個繞不開的前提，那就是要準確界定行政權(quán)力清單的效力。在目前沒有明確法律規(guī)定的情況下，行政權(quán)力清單的效力問題還有待于行政法規(guī)的專門規(guī)定或《行政復議法》、《行政訴訟法》的完善。

[1]尹少成． 權(quán)力清單制度的行政法解構(gòu)．[J]．行政論壇． 2016 （1）．

[2]閻桂芳，張立峰． 論行政權(quán)力清單的編制．[J]．山西省政法管理干部學院學報． 2016（1）．

[3]羅一平． 市場經(jīng)濟條件下我國政府職能法定化探析．[J]．法制與社會． 2016（8）．

[4]董陳麗． 政府權(quán)力邊界與政府清單制度研究．[J]．統(tǒng)計與管理．2016（3）．

[5]杜敏． 推行權(quán)力清單制度的法理反思與制度完善．[J]．江西社會科學． 2016（5）．

[6]史莉莉． 準確認識權(quán)力清單制度．[J]．探索與爭鳴． 2016（7）

司琳（1975-）女，法學碩士，法學副教授，主要從事行政法學研究。