完善農(nóng)民工欠薪保障制度的法律對(duì)策與思考

竇玉玫

摘要：2005年農(nóng)民工王斌余在討薪未果的情形下連殺四人，震驚了整個(gè)社會(huì)。自此，因拖欠農(nóng)民工工資引起的暴力事件逐漸進(jìn)入人們的視野，拖欠工資尤其是拖欠農(nóng)民工工資已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。本文將從欠薪保障基金制度與農(nóng)民工法律援助機(jī)制兩方面，探討如何完善農(nóng)民工欠薪保障制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；欠薪保障基金；法律援助

引言

農(nóng)民工處于我國(guó)社會(huì)的底層，是典型的弱勢(shì)群體，他們大多沒有接受過(guò)良好的教育，法律意識(shí)淡薄，維權(quán)能力較差，所以工資被克扣、被拖欠等問題一直未能得到有效解決。完善農(nóng)民工欠薪保障制度，一方面可以有效地緩解拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)狀，為農(nóng)民工討薪提供法律上的支持與幫助，維護(hù)其合法勞動(dòng)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)傾斜性保護(hù)弱勢(shì)群體的目的；另一方面，農(nóng)民工在討薪未果的情況下，易引發(fā)群訪上訪、攔路討薪等惡性事件，而完善農(nóng)民工欠薪保障制度，在一定程度上能夠減少社會(huì)沖突的發(fā)生，有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

一、我國(guó)農(nóng)民工工資拖欠現(xiàn)狀

總體來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工工資的拖欠現(xiàn)狀，呈現(xiàn)出普遍性、集中性、時(shí)間性的特點(diǎn)。首先，全國(guó)各地都不同程度地存在拖欠農(nóng)民工工資這一現(xiàn)象，即普遍性。其次，集中性特點(diǎn)體現(xiàn)在，一是地域上，即經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)欠薪比較嚴(yán)重，這是因?yàn)闁|部地區(qū)是農(nóng)民工流向的主要地區(qū)；二是在行業(yè)上，主要集中于建筑行業(yè)，該行業(yè)需要大量勞動(dòng)力，建筑行業(yè)已成為欠薪案件的重發(fā)區(qū)。[1]最后，由于行業(yè)的潛規(guī)則，尤其是在建筑領(lǐng)域，拖欠工資集中爆發(fā)的時(shí)間多為工程竣工驗(yàn)收之后或者歲末年初。

二、我國(guó)農(nóng)民工欠薪保障制度的立法不足

雖然我國(guó)在維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益、整治拖欠工資方面，實(shí)施了許多法律法規(guī)，但還是存在著一些問題，例如：刑法規(guī)定的拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪原則性較強(qiáng)，在實(shí)踐中難以得到有效地實(shí)施；欠薪保障基金覆蓋范圍狹窄，僅局限于部分地區(qū)，且不同省市的企業(yè)覆蓋范圍不一致，所以只保護(hù)了部分勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)，而沒有覆蓋到全國(guó)地區(qū)所有的勞動(dòng)者，尤其是大多數(shù)的農(nóng)民工；缺少專門的勞動(dòng)法庭，我國(guó)所有的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件均在民事審判庭進(jìn)行審理，而民事審判程序冗長(zhǎng)，不利于及時(shí)保護(hù)農(nóng)民工的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)；訴訟成本偏高，可以說(shuō)，在漫長(zhǎng)的討薪過(guò)程中，各種費(fèi)用產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民工要取回的工資收入。有人做過(guò)相關(guān)調(diào)查，顯示農(nóng)民工討薪的法律維權(quán)成本至少是其收益的三倍，面對(duì)高昂的經(jīng)濟(jì)成本，難怪很多農(nóng)民工放棄法律維權(quán)的方式，而采取爬吊塔自殺等極端手段討要工資，甚至是喪失理智殺害欠薪者，不但使自己由受害者變成害人者，[2]而且也嚴(yán)重影響了正常的社會(huì)秩序。

三、完善農(nóng)民工欠薪保障制度的法律對(duì)策

（一）建立統(tǒng)一的欠薪保障基金制度

在農(nóng)民工工資被拖欠的情形下，我國(guó)部分省市對(duì)預(yù)防企業(yè)拖欠工資的長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行了積極探索，建立起欠薪保障基金制度。該制度是指當(dāng)用人單位出現(xiàn)不支付或不能支付工資的情況時(shí)，勞動(dòng)者可以從基金中及時(shí)獲得墊付，緩解生活急需。但由于該制度還處于起步階段，局限于極少部分地區(qū)，覆蓋范圍狹窄。因此須建立全國(guó)統(tǒng)一的欠薪保障基金制度，使之受益于全國(guó)所有的勞動(dòng)者，尤其是農(nóng)民工。

1、《工資支付暫行規(guī)定》是勞動(dòng)部根據(jù)《勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定制定的，旨在維護(hù)勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)，規(guī)范用人單位的工資支付行為。將欠薪保障基金制度納入《工資支付暫行規(guī)定》，不僅可以起到應(yīng)急救濟(jì)勞動(dòng)者的作用，幫助勞動(dòng)者度過(guò)生活的艱難期，而且也能夠規(guī)范用人單位的行為，緩和勞資關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

2、欠薪保障基金制度的適用范圍可以結(jié)合深圳、上海的經(jīng)驗(yàn)，將其限定在我國(guó)境內(nèi)的所有企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位，以及前述用人單位設(shè)立的依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者登記證書的分支機(jī)構(gòu)。申請(qǐng)欠薪墊付的主體應(yīng)規(guī)定為與上述用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者。

3、在全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立欠薪保障基金委員會(huì)，并建立專門的欠薪保障基金賬戶，實(shí)行專戶管理。該委員會(huì)可以由政府部門、企業(yè)代表和勞動(dòng)者代表共同組成，并明確規(guī)定基金委員會(huì)的構(gòu)成人數(shù)及各方代表所占的比例。其職責(zé)包括：基金的統(tǒng)籌和日常管理工作；監(jiān)督檢查用人單位繳納欠薪保障費(fèi)的情況；對(duì)基金墊付中申請(qǐng)人的審核和基金的發(fā)放，以及基金墊付后的追償?shù)取?/p>

4、欠薪保障基金制度在繳費(fèi)主體方面，應(yīng)確定為企業(yè)繳費(fèi)為主、政府財(cái)政支出為輔，勞動(dòng)者作為純收益人，不承擔(dān)或不變相承擔(dān)任何繳費(fèi)義務(wù)。欠薪保障基金的來(lái)源應(yīng)包括：用人單位按一定比例繳納的欠薪保障費(fèi)用；地方政府的財(cái)政補(bǔ)助；欠薪保障基金的利息收入；墊付欠薪款項(xiàng)的追償所得；工資支付監(jiān)督檢查中的罰沒款項(xiàng)；社會(huì)公益性的捐贈(zèng)以及其他收入來(lái)源。其中，對(duì)沒有不良支付工資記錄的用人單位，可以降低征繳比例并進(jìn)行表?yè)P(yáng)，而對(duì)經(jīng)常拖欠工資的企業(yè)則應(yīng)適當(dāng)提高征繳比例，并將其違規(guī)行為記入企業(yè)信用檔案，在媒體上曝光。[3]

5、申請(qǐng)墊付欠薪的情形包括：企業(yè)因宣告破產(chǎn)、解散或者被撤銷進(jìn)入清算程序，且欠薪事實(shí)已由企業(yè)、企業(yè)清算組織確認(rèn)；或企業(yè)主要負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)移、隱匿財(cái)產(chǎn)、逃逸，且欠薪事實(shí)已查證屬實(shí)的。勞動(dòng)者應(yīng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道前述事件發(fā)生之日起60日內(nèi)提出書面申請(qǐng)。欠薪保障基金委員會(huì)在收到欠薪墊付申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出是否受理的決定。經(jīng)查證屬實(shí)、條件具備后，由基金直接支付。欠薪墊付以后，委員會(huì)當(dāng)然地取得墊付部分的代位追償權(quán)，可依法向欠薪企業(yè)進(jìn)行追討。

（二）完善農(nóng)民工法律援助機(jī)制

自我國(guó)實(shí)行《法律援助條例》以來(lái)，該條例在提供法律咨詢、受理投訴等方面為維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益提供了很多幫助。但是，由于農(nóng)民工文化水平不高以及我國(guó)先裁后審的繁冗程序、高昂的維權(quán)成本等因素，使得大部分農(nóng)民工在勞動(dòng)權(quán)益受損時(shí)仍得不到有效的法律救助。故須完善我國(guó)的法律援助機(jī)制。

1、在現(xiàn)有的法律援助制度中，可以嘗試建立農(nóng)民工法律援助中心。該中心由司法部門和勞動(dòng)部門來(lái)設(shè)立，為農(nóng)民工提供專門、及時(shí)的法律服務(wù)，將農(nóng)民工討薪案件作為法律援助的一項(xiàng)重要內(nèi)容。其主要職能應(yīng)包括，為農(nóng)民工提供訴訟代理、法律咨詢、代擬法律文書、非訴訟調(diào)解等。

針對(duì)農(nóng)民工異地維權(quán)的特點(diǎn)，可以加強(qiáng)農(nóng)民工法律援助中心的異地合作，積極探索建立法律援助中心全權(quán)代理農(nóng)民工進(jìn)行勞動(dòng)爭(zhēng)議或訴訟的法律制度，充分保護(hù)農(nóng)民工的合法利益。

2、提高法律援助的便民化程度，設(shè)立并公開農(nóng)民工法律咨詢熱線電話，指定專門的工作人員負(fù)責(zé)接待農(nóng)民工維權(quán)求助事項(xiàng)。對(duì)于農(nóng)民工申請(qǐng)法律援助的，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化程序，一次性辦結(jié)相關(guān)手續(xù)，降低維權(quán)成本。鼓勵(lì)、支持律師和相關(guān)法律從業(yè)人員接受農(nóng)民工的委托，并對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難而又達(dá)不到法律援助條件的農(nóng)民工適當(dāng)減免律師費(fèi)。[4]

3、法律援助與普法相結(jié)合，農(nóng)民工法律援助中心應(yīng)認(rèn)真組織并參加法律咨詢活動(dòng)，加強(qiáng)法律宣傳，幫助農(nóng)民工學(xué)法、懂法、用法，引導(dǎo)他們通過(guò)法律途徑維護(hù)自身的合法權(quán)益?？梢蚤_展普法宣傳活動(dòng)，舉辦普法講座，也可以通過(guò)新聞媒體、戶外廣告等形式宣傳法律常識(shí)，從而增強(qiáng)農(nóng)民工的法制觀念。（作者單位：西北政法大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]黃艷梅.廣西去年追發(fā)農(nóng)民工工資6.25億[EB/OL].http：//www.bh.chinanews.com

[2]鄭功成.中國(guó)農(nóng)民工問題與社會(huì)保護(hù)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.

[3]李萌.解決拖欠農(nóng)民工工資問題的制度構(gòu)建與完善[J].法制與社會(huì)，2008，（6）：195一197.

[4]李莉.新生代農(nóng)民工工資權(quán)益的法律保障問題探討[J].理論觀察，2011，（3）：65一67.