完善我國財政投資評審管理的意義和基本依據(jù)

龔志斌　楊碩飛

一、對財政投資評審內(nèi)涵的重新把握

根據(jù)財政部的最新要求，財政投資評審工作是財政預算管理的必經(jīng)環(huán)節(jié)，在公共財政體制下強化財政支出管理，提供預算決策的參考依據(jù)，監(jiān)督財政資金的使用績效和項目完成進度。它具有較強的技術(shù)性和政策性，重在規(guī)范財政投資行為和項目投資管理。因此，較為科學的財政投資評審定義應(yīng)為：財政投資評審是預算管理的重要組成部分，是由財政部門專職評審機構(gòu)，組織專業(yè)技術(shù)力量，根據(jù)國家法律、法規(guī)和部門規(guī)章，對財政性投資和專項支出的必要性、可行性、合理性、績效性等進行統(tǒng)一評價與審查的技術(shù)性管理活動。

二、完善我國財政投資評審管理的理論與實踐意義

（一）完善財政投資評審管理是現(xiàn)代公共財政管理的必然要求

從公共財政管理和公共財政投資的特點看，公共財政領(lǐng)域存在“信息不對稱”現(xiàn)象，容易誘發(fā)“道德風險”和“逆向選擇”。公共財政資金是稀缺資源，不可能滿足所有部門的資金需求，存在強烈的競爭性。在這種情況下，財政部門和財政資金的需求方會形成博弈，雙方會盡可能實現(xiàn)自己的利益最大化。財政部門要實現(xiàn)公共財政資金分配的公平、合理和資金使用的透明、合規(guī)、有效，而財政資金的需求方有更多的信息優(yōu)勢，更加熟悉項目的造價和實際資金需求，其基于自身利益會申請超過實際需求的財政資金。在信息不對稱的博弈中，結(jié)果極有可能有利于資金需求方。財政投資評審環(huán)節(jié)中的事前評審就是要在財政投資項目動工前，借助專業(yè)技術(shù)手段，全方位多視角地了解財政投資項目的實際情況，幫助財政部門掌握更多一手信息資料，減少信息不對稱，防范“逆向選擇”的出現(xiàn)，提高決策的科學化水平。通過事中和事后評審，監(jiān)控項目資金的使用情況和實際進展狀況，并對支出績效做出評價，則可以抑制“道德風險”的發(fā)生。最終，財政投資評審機構(gòu)可以通過積累的經(jīng)驗和數(shù)據(jù)，獲得大量反映投資需求和投資供給的基礎(chǔ)性信息，通過專家的研究分析，提供可靠的決策依據(jù)和政策性建議。

在公共財政體制進一步深化改革的歷史背景下，公共財政由原來的基本建設(shè)投資型逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)的投資型，財政投資評審工作也面臨新的財政形勢和社會需求，且重要性與日俱增。因此，其職能定位和工作重心亦應(yīng)做適當轉(zhuǎn)變，并大力改進和完善管理機制，使其真正成為建立現(xiàn)代財政制度的有效保障。

（二）完善財政投資評審管理是改善公共服務(wù)供給體系的必然要求

自我國建立現(xiàn)代公共財政制度以來，政府投資正逐步退出競爭性領(lǐng)域，向三農(nóng)、醫(yī)療、社會保障、教育、衛(wèi)生、科研、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，財政支出和投資結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。社會公共事業(yè)支出的快速增長，既意味著公共服務(wù)水平的提高，也對公共服務(wù)供給體系的改善提出了更高的要求。只有擺脫過去財政投資評審主要針對和側(cè)重于基本建設(shè)投資項目的習慣的影響，適應(yīng)評審項目向非競爭、非盈利的公共服務(wù)型投資項目擴展和公共服務(wù)型投資項目種類多元、特點各異的現(xiàn)實情況，大力豐富和創(chuàng)新投資評審方式，并相應(yīng)改進和完善投資評審管理，才能切實據(jù)以提高公共財政資金的保障水平，促進財政資金的合理配置，優(yōu)化財政支出和公共服務(wù)投入結(jié)構(gòu)，保證資金的節(jié)約和高效使用，使有限的財政投資在增進城鄉(xiāng)居民的公共福利水平方面發(fā)揮最大限度的作用。

（三）完善財政投資評審管理是推進財政科學化精細化管理的必然要求

財政管理工作在實際執(zhí)行中常常遇到預算編制高估冒算、預算約束不力、項目資金被挪用、截留、“三超”浪費嚴重等現(xiàn)象。對此，不少地方財政部門往往習慣于依據(jù)工作經(jīng)驗和往年該單位申報預算額度，采取“攔腰一刀切”的辦法，這種粗放式管理方式直接影響著財政職能的發(fā)揮和財政資金的使用效率。因此，完善財政投資評審，更可靠地藉此發(fā)現(xiàn)問題，找準癥結(jié)，對提高財政管理的科學化、精細化水平意義重大。同時，推進財政科學化、精細化管理也是在當前全國在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟新常態(tài)的經(jīng)濟形勢下解決好財政收入下降與支出剛性增長的矛盾的著力點和建立現(xiàn)代預算管理制度的突破口。完善財政投資評審管理，能夠為財政投資項目提供可靠的參考意見，保證準確無誤地核減或核增財政資金投入額，倒逼各財政資金使用方合理編制預算，合規(guī)使用資金，減少資金分配的偏差，杜絕“權(quán)力尋租”和“道德風險”的發(fā)生。

三、完善財政投資評審管理的基本依據(jù)

財政投資評審職能是財政投資評審運作的核心和基本指向。2014年9月，財政部黨組在將投資評審中心更名為財政部預算評審中心的同時，明確提出了當前和今后一段時期，充分發(fā)揮預算評審職能的總體思路：一是建立項目預算審核機制；二是建立規(guī)范統(tǒng)一的項目支出標準；三是建立政府預算項目績效評價制度。這一思路，指出了財政投資評審職能轉(zhuǎn)型的方向，也為完善財政投資評審管理提供了基本依據(jù)。

（一）財政投資評審要為建立項目預算審核機制服務(wù)

公共財政投資規(guī)模龐大，項目主管單位和建設(shè)單位出于自身利益，經(jīng)常發(fā)生“三超”浪費、先申報預算再設(shè)計方案、高估項目資金、預算編制不合理的現(xiàn)象，不利于國家宏觀調(diào)控戰(zhàn)略的實施和經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。能不能管好政府的“錢袋子”，把好項目投資關(guān)，根本在預算。只有通過對項目預算評審，及時發(fā)現(xiàn)和剔除項目預算中不合理因素，糾正項目設(shè)計和資金安排方面的存在的缺陷和漏洞，才能有效保證財政資金的合理科學配置。之前的財政投資評審工作雖強調(diào)事前評審、事中評審和事后評審全過程跟進，但受到經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌前工作慣性的影響，各地都把事后評審當做重點，發(fā)現(xiàn)問題時項目已建成或資金已被使用浪費。唯有從源頭上嚴格控制部門預算的真實性、合理性和準確性，使預算評審實質(zhì)性嵌入預算編制環(huán)節(jié)，才能提高預算編制的質(zhì)量和效率，避免財政資金的浪費，才能為預算執(zhí)行奠定良好的基礎(chǔ)。

（二）財政投資評審要為建立項目支出標準體系服務(wù)

因為基本建設(shè)項目缺少投資支出標準，有的建設(shè)單位申請財政資金時漫天要價，財政部門由于沒有可供參考的支出定額標準，要么根據(jù)經(jīng)驗判斷是否合理，要么在建設(shè)資金上“一刀切”，且基本建設(shè)項目往往投資規(guī)模龐大，有效的財政監(jiān)管長期以來嚴重“缺位”。當前和今后的焦點工作就是要利用財政預算基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，征求各行業(yè)專家意見作為確定定額標準的參照依據(jù)。同時，通過云計算、大數(shù)據(jù)的技術(shù)手段充分發(fā)揮信息整理、數(shù)據(jù)分析的技術(shù)優(yōu)勢，收集整理各地項目支出標準體系建設(shè)的先進經(jīng)驗，據(jù)此建立全國項目支出定額標準，為預算評審提供定量基礎(chǔ)。

（三）財政投資評審要為建立政府預算項目績效評價制度服務(wù)

當前部分使用財政資金部門在預算編制時，產(chǎn)出和效益目標不明確；預算執(zhí)行拖沓，效率低下；對預算執(zhí)行結(jié)束后未到達目標的項目缺乏追責問效。出現(xiàn)這些問題，歸根到底是因為財政資金分配出去后脫離了財政部門的監(jiān)控視野，使其無法了解資金的實際產(chǎn)出和使用效益，而只重視資金使用的安全性和規(guī)范性，沒有關(guān)注資金的有效性，沒有調(diào)查財政資金使用后是否讓公眾滿意，是否達到預期目標。面對公共財政改革中日益強烈的公眾對公開預算信息的呼聲和社會各界對財政資金流向、用途的質(zhì)疑，唯有將預算績效評價作為財政投資評審工作的重點內(nèi)容，才能確切考核衡量部門預算執(zhí)行情況，才能為今后建立績效問責制度打下根基，才能為今后年度財政資金的合理分配提供參考標準，才能形成預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督和預算績效評價相互制約的預算管理機制，才能應(yīng)對日益上升的社會各界對財政預算的監(jiān)督壓力，才能有力推動公共財政管理體系的完善。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學財政稅務(wù)學院）