對(duì)重大疑難案件公安機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)意見和建議制度的思考

萬詩雄 熊玉橋

內(nèi)容摘要：重大疑難案件公安機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)意見和建議制度是十八屆四中全會(huì)召開之后，最高檢確立的一項(xiàng)重要訴訟制度，是檢察引導(dǎo)偵查的有效方式，在提升案件查辦質(zhì)量、防止冤假錯(cuò)案方面將起到重要作用。然而，司法現(xiàn)實(shí)與該制度的建立與實(shí)施還存在一定差距，還不能適應(yīng)“以審判為中心”的訴訟制度改革的新要求。本文首先分析該制度產(chǎn)生的背景，以武漢市硚口區(qū)人民檢察院審查逮捕環(huán)節(jié)偵訴關(guān)系及檢察引導(dǎo)偵查的現(xiàn)實(shí)狀況為樣本，分析檢察引導(dǎo)偵查活動(dòng)中存在的問題，從而對(duì)該制度的構(gòu)建與完善提出思路，力促在“以審判為中心”的訴訟制度改革背景下，不斷強(qiáng)化檢察對(duì)偵查的引導(dǎo)和規(guī)制以及檢警關(guān)系的完善。

關(guān)鍵詞：重大疑難案件偵查機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)意見和建議制度 審查逮捕 檢察引導(dǎo)偵查 提前介入

一、重大疑難案件公安機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)意見和建議制度在審查批捕環(huán)節(jié)的實(shí)踐體現(xiàn)

（一）從案件數(shù)量看，檢察引導(dǎo)偵查的重大疑難案件比例普遍不高

2015年，硚口區(qū)院共審查批捕各類刑事案件640件，不批準(zhǔn)逮捕92件，其中提前介入、引導(dǎo)偵查142件，占比22.2%，重大、疑難、復(fù)雜案件48件，占比7.5%。從各月份看，除部分刑事案件高發(fā)月份1月15件、6至8月共72件、12月19件以外，其余月份引導(dǎo)偵查的案件數(shù)都在個(gè)位數(shù)，有的月份甚至數(shù)據(jù)為零。

（二）從案件罪名看，檢察引導(dǎo)偵查的案件類型比較集中

罪名主要集中在詐騙類（非涉眾，包括金融詐騙等特殊詐騙罪名）、涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪、命案（過失致人死亡、故意殺人、故意傷害致人死亡等）、毒品犯罪（販賣毒品、運(yùn)輸毒品等）、聚眾斗毆、尋釁滋事、“兩搶一盜”等案件上。142件引導(dǎo)偵查的案件中，詐騙類犯罪25 件，占引導(dǎo)偵查案件總數(shù)17.6%；涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪案件9件，占比6.3%；命案8件，占比5.6%；毒品犯罪案件42件，占比29.6%；聚眾斗毆、尋釁滋事犯罪案件19件，占比13.4%；“兩搶一盜”案件40件，占比28.2%。

（三）從處理結(jié)果看，檢察引導(dǎo)偵查后案件的批捕率、起訴率和有罪判決率較高

全年142件引導(dǎo)偵查的案件中，公安機(jī)關(guān)共報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕139件，其中審查批準(zhǔn)逮捕121件，分別占總數(shù)的97.9%、85.2%，審查批捕率高達(dá)87.1%；移送審查起訴案件128件，其中檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后向法院提起公訴122件，分別占總數(shù)的90.1%、85.9%，起訴率達(dá)95.3%；122件向法院提起公訴的案件，全部做出有罪判決，有罪判決率達(dá)100%。

（四）從審理期限看，檢察引導(dǎo)偵查后案件的訴訟期更短

根據(jù)刑訴法，刑事案件審查批捕之后的偵查期一般是兩個(gè)月，案情復(fù)雜、期限屆滿不能終結(jié)的案件，可以經(jīng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延長一個(gè)月。在121件作出批準(zhǔn)逮捕決定的引導(dǎo)偵查案件中，兩個(gè)月內(nèi)移送審查起訴的案件有113件，占93.4%，其中一個(gè)月內(nèi)就移送審查起訴的有78件，占批捕案件總數(shù)的64.5%，有小部分案件15件案件20天內(nèi)就移送審查起訴。

二、審查逮捕環(huán)節(jié)檢察引導(dǎo)偵查存在的問題

（一）審查逮捕之前存在的問題

審查逮捕前公安機(jī)關(guān)聽取意見和建議的方式主要是提前介入，存在的問題有：

1.介入不規(guī)范。一是參與引導(dǎo)的時(shí)間沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中立案前、立案后、批捕后、退回補(bǔ)充偵查后等都存在提前介入。二是介入方式比較隨意，有時(shí)由偵查人員“上門”邀請(qǐng)，有時(shí)由檢察人員審查書面卷宗后主動(dòng)“上門”，而往往一些案件正是在“上門”之前就定錯(cuò)了偵查方向、遺漏了重要證據(jù)的收集，導(dǎo)致可能放任了犯罪。

2.公安機(jī)關(guān)對(duì)提前介入存在依賴心理。一是單刀直入型，帶著卷宗前往審查批捕部門，匯報(bào)案情后問是否達(dá)到批捕條件；二是法規(guī)查詢型，將審查批捕檢察官當(dāng)做法律查詢機(jī)，當(dāng)存在法律適用困難的情形時(shí)請(qǐng)求指導(dǎo)；三是熱線匯報(bào)型，偵查中大小問題均電話咨詢、匯報(bào)，檢察官要求怎么辦就怎么辦。

3.介入的權(quán)責(zé)不清?；鶎訉?shí)踐中，偵查人員只要認(rèn)為偵查或者適用法律有難度的案件基本上都會(huì)通知批捕檢察官提前介入，而現(xiàn)行法律并未明確，檢察機(jī)關(guān)是否可以拒絕公安機(jī)關(guān)的通知介入和邀請(qǐng)引導(dǎo)。因此，實(shí)踐中凡是公安機(jī)關(guān)要求提前介入的，不論采取哪種形式，涉及哪類案件，檢察機(jī)關(guān)一律都要接納配合。

（二）審查逮捕過程中存在的問題

1.引導(dǎo)偵查缺乏明確的法律依據(jù)?！缎淌略V訟法》明確規(guī)定，對(duì)于提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的案件，審查批捕部門應(yīng)審查后在七日內(nèi)作出批捕或者不批捕的決定，不能對(duì)案件自行開展偵查。但是，一方面，有些案件證據(jù)所證明的事實(shí)已經(jīng)基本構(gòu)成犯罪，但證據(jù)仍存在補(bǔ)查空間，直接批捕存在風(fēng)險(xiǎn)；而另一方面，直接做出不批準(zhǔn)逮捕決定再引導(dǎo)偵查，可能使取證更為困難。雖然，最高檢出臺(tái)了附條件逮捕制度，但該制度僅對(duì)六種特定類型犯罪適用，無法解決上述問題。此時(shí)，檢察官不得不要求偵查人員同步補(bǔ)證，才能對(duì)作出的批準(zhǔn)逮捕決定具有相當(dāng)自信。

2.引導(dǎo)偵查的效果受檢警關(guān)系影響。當(dāng)檢警關(guān)系融洽，引導(dǎo)效果明顯，反之效果不如意。前者一般能在有限時(shí)間內(nèi)按要求補(bǔ)齊證據(jù)，而在人員更迭頻繁、分管空缺、聯(lián)絡(luò)較少的辦案單位，補(bǔ)證難以落實(shí)，甚至一口拒絕，當(dāng)證據(jù)離逮捕程度相差不遠(yuǎn)但又無法補(bǔ)證時(shí)，只好作出不批捕決定。

3.要求補(bǔ)證變相延長了羈押期限。有些可在兩三天內(nèi)作出事實(shí)不清、證據(jù)不足不批捕決定的案件，由于具備及時(shí)補(bǔ)充證據(jù)的條件，待補(bǔ)證后作出決定時(shí)，大多數(shù)情況已用盡了七日的審查期限。并且，那些補(bǔ)證后依然作出了不批捕的案件，實(shí)質(zhì)上犯罪嫌疑人被變相延長了羈押期限。

（三）審查逮捕程序后存在的問題

1.引導(dǎo)個(gè)案多類案少。審查逮捕過程中的個(gè)案引導(dǎo)一般是發(fā)出《逮捕案件繼續(xù)偵查取證意見書》和《不批準(zhǔn)逮捕案件補(bǔ)充偵查提綱》兩份文書，2015年硚口區(qū)院審查批捕部共發(fā)出以上兩類文書共144件，分別是52份、92份。類案引導(dǎo)是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)地區(qū)刑事治安狀況和發(fā)案特點(diǎn)，對(duì)案件性質(zhì)相同或者在具體偵查過程中出現(xiàn)的普遍性問題進(jìn)行總結(jié)引導(dǎo)，其相對(duì)更具有普遍性、宏觀性，能夠發(fā)揮個(gè)案引導(dǎo)不能發(fā)揮的示范作用，2015年硚口區(qū)院審查批捕部開展類案引導(dǎo)僅3次。

2.檢察機(jī)關(guān)部門內(nèi)部銜接不暢。在提請(qǐng)批捕前，引導(dǎo)偵查一般由審查批捕部門承擔(dān)，在審查批捕后、起訴前由公訴部門承擔(dān)。兩個(gè)部門案件偵查的側(cè)重點(diǎn)不同必然帶來一些矛盾結(jié)果：例如，由于起訴條件高于逮捕條件，有時(shí)經(jīng)批捕部門引導(dǎo)的案件移送審查起訴后，公訴部門認(rèn)為證據(jù)不足或取證方向錯(cuò)誤，要求重新取證而造成偵查機(jī)關(guān)負(fù)累。再如，公訴部門審理案件時(shí)認(rèn)為有漏犯，要求公安機(jī)關(guān)查清報(bào)捕，但訴后批捕部門認(rèn)為證據(jù)不足，作出了不批準(zhǔn)逮捕的決定。

三、制度設(shè)想與構(gòu)架

（一）明確檢察引導(dǎo)偵查的相關(guān)立法

1.在《刑事訴訟法》中對(duì)該項(xiàng)制度作出原則性規(guī)定，即“對(duì)于重大疑難案件，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取檢察機(jī)關(guān)意見和建議，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的意見和建議，偵查機(jī)關(guān)具有配合義務(wù)”。同時(shí)，最高檢應(yīng)盡快制定出臺(tái)《重大疑難案件偵查機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)意見和意見制度》這一專門性規(guī)定，細(xì)化、明確制度的執(zhí)行方式，制度的架構(gòu)和內(nèi)容在下文進(jìn)行探討論述。

2.建議在《重大疑難案件偵查機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)意見和意見制度》中明確“建議”和“意見”各自的權(quán)能效應(yīng)，即對(duì)于“建議”，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)辦案實(shí)際參考借鑒，自行斟酌是否采納；對(duì)于“意見”，公安機(jī)關(guān)必須遵照?qǐng)?zhí)行。

（二）案件范圍的設(shè)定和引導(dǎo)程序的啟動(dòng)

1.案件類型。疑難案件的類型建議為：（1）涉嫌黑、惡性質(zhì)的組織犯罪案件。這類案件案情復(fù)雜、涉及面廣、群眾反映強(qiáng)烈，容易產(chǎn)生上訪事件。（2）嚴(yán)重破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序的刑事案件。這類案件經(jīng)濟(jì)專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)證據(jù)的收集和固定要求較高。（3）集團(tuán)案件。這類犯罪一般涉案人數(shù)眾多、分工復(fù)雜、作案時(shí)間久、次數(shù)多，是刑法打擊的重點(diǎn)。（4）故意殺人等八類14周歲負(fù)刑事責(zé)任的重大刑事案件。這八類犯罪之所以將犯罪主體做擴(kuò)大化適用，就是因?yàn)槠渖鐣?huì)危害性較之一般犯罪更重。（5）在省、市社會(huì)影響大、關(guān)注度高的刑事案件。這類案被辦理中若存在程序瑕疵或違法行為，極易引起社會(huì)輿論過分放大炒作，將對(duì)司法的權(quán)威性造成負(fù)面影響。（6）立案監(jiān)督案件、退回補(bǔ)充偵查案件。

疑難案件的類型建議為：（1）新罪名案件。這類案件在理解和適用上往往沒有司法實(shí)踐，對(duì)事實(shí)的認(rèn)定和證據(jù)的把握可能存在偵查與起訴的不一致性。（2）司法解釋不明確、定性或者法律適用上爭議較大的案件。（3）邊緣性案件、介于罪與非罪之間、可捕與可不捕之間的案件，這類案件存在侵犯人權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。（4）檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)都認(rèn)為有必要進(jìn)行指導(dǎo)的案件。這類案件作為兜底條件，針對(duì)法律運(yùn)用中出現(xiàn)的新情況、新問題，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況的變化來靈活處理和運(yùn)用。

2.程序啟動(dòng)。第一，對(duì)于公安機(jī)關(guān)主動(dòng)邀請(qǐng)的，可以口頭或者書面提出，手續(xù)上應(yīng)由偵查人員提出經(jīng)部門負(fù)責(zé)人或者主管領(lǐng)導(dǎo)同意批準(zhǔn)，時(shí)間上可以自刑事案件立案時(shí)，也可以自發(fā)案時(shí)，但最遲不得晚于報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕前10日，以便為審查逮捕及后續(xù)程序留下足夠的引導(dǎo)取證空間。第二，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要提出意見、建議的，應(yīng)當(dāng)向部門負(fù)責(zé)人報(bào)備后以口頭或書面形式提出，公安機(jī)關(guān)予以配合。

（三）制度的主體和實(shí)施方式

1.主體。目前，檢察機(jī)關(guān)的引導(dǎo)偵查部門一般是批捕部門和公訴部門，對(duì)于部門內(nèi)部不暢可能造成的引導(dǎo)結(jié)果不一致，可以采取以下措施加以解決：一是發(fā)揮整體優(yōu)勢，兩部門由同一檢察長分管；二是加強(qiáng)兩部門聯(lián)系，審查批捕部門為后道環(huán)節(jié)把關(guān)，將《逮捕案件繼續(xù)偵查取證意見書》、《不批準(zhǔn)逮捕案件補(bǔ)充偵查提綱》及時(shí)交送公訴部門備案；三是建立定期聯(lián)席會(huì)議，兩部門對(duì)重點(diǎn)個(gè)案、典型類案集中交流通報(bào)監(jiān)督情況和引導(dǎo)偵查情況。

2.實(shí)施方式。一種是建議權(quán)的體現(xiàn)：

（1）參加偵查機(jī)關(guān)對(duì)重大案件的討論。檢察機(jī)關(guān)在參與討論時(shí)可以從案件初步定性、證據(jù)合法性、逮捕或起訴的條件、對(duì)證據(jù)的審查、犯罪構(gòu)成要件等方面發(fā)表觀點(diǎn)。

（2）通過聯(lián)席會(huì)議，開展抽象引導(dǎo)。一是針對(duì)案件的普遍問題，開展溝通交流，提高依法偵查取證意識(shí)。二是針對(duì)類案指導(dǎo)，總結(jié)規(guī)律，制定證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

（3）引導(dǎo)詢問及訊問。一方面防止不規(guī)范詢問、訊問、誘供甚至逼供而導(dǎo)致事后翻供，另一方面防止對(duì)細(xì)節(jié)和案件關(guān)鍵點(diǎn)的忽略而導(dǎo)致案件質(zhì)量不高。

另一種是檢察機(jī)關(guān)意見權(quán)的體現(xiàn)：

（1）參與公安機(jī)關(guān)勘驗(yàn)、檢查、搜查、技術(shù)偵查等偵查行為。刑訴法第132條規(guī)定了人民檢察院審查案件時(shí)，對(duì)公安機(jī)關(guān)的勘驗(yàn)、檢查，認(rèn)為需要復(fù)驗(yàn)、復(fù)查時(shí)，可以要求公安機(jī)關(guān)復(fù)驗(yàn)、復(fù)查，并且可以派檢察人員參見，筆者認(rèn)為參與偵查的范疇?wèi)?yīng)當(dāng)不以勘驗(yàn)、檢查為限。

（2）充分發(fā)揮兩份法律文書的效力作用。對(duì)于《逮捕案件繼續(xù)偵查取證意見書》、《不批準(zhǔn)逮捕案件補(bǔ)充偵查提綱》，一方面及時(shí)跟蹤要求反饋；另一方面，向公安機(jī)關(guān)法制大隊(duì)負(fù)責(zé)人及本院訴訟監(jiān)督部門各發(fā)一份備案，內(nèi)外同步監(jiān)督文書的執(zhí)行。

（3）通過立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、追訴、追捕引導(dǎo)偵查。以上權(quán)能是立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督的內(nèi)容，其當(dāng)然屬于重大疑難案件公安機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)意見和建議制度的措施。

（四）制度實(shí)施的保障性措施

1.設(shè)立專門引導(dǎo)派出機(jī)構(gòu)。筆者建議，可參照駐監(jiān)檢察室的做法，設(shè)立駐所檢察室。在駐所檢察室人員選派上以批捕、訴訟監(jiān)督、公訴部門人員為主，采取輪換制，專門負(fù)責(zé)引導(dǎo)偵查的協(xié)調(diào)工作，目前，硚口區(qū)院正在開展實(shí)施并在轄區(qū)兩個(gè)派出所設(shè)點(diǎn)執(zhí)行。

2.建立檢察引導(dǎo)偵查的考核機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制。目前，我國的訴訟中嚴(yán)重缺乏程序性制裁機(jī)制，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在以刑拘率、起訴率等指標(biāo)為指揮棒時(shí)，難免進(jìn)入到相互合作、強(qiáng)化偵查的利益趨同體中。因此，筆者建議在績效考核中提升立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督等程序性執(zhí)法的指標(biāo)比重，同時(shí)，在偵查機(jī)關(guān)也同樣設(shè)置檢察引導(dǎo)偵查的執(zhí)行考核目標(biāo)，從而雙管齊下共促制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.將偵查行為納入庭審評(píng)價(jià)體系。在現(xiàn)行的訴訟模式下，偵查機(jī)關(guān)將案件移送給檢察機(jī)關(guān)審查起訴后，隨后案件敗訴的風(fēng)險(xiǎn)完全由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)，對(duì)于違規(guī)偵查或者偵查中因證據(jù)收集不完善、不及時(shí)而導(dǎo)致庭審敗訴的，對(duì)偵查行為沒有合理的評(píng)價(jià)體系。筆者認(rèn)為，偵查行為也應(yīng)該納入庭審評(píng)價(jià)體系中，由檢警雙方共同承擔(dān)案件敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，將責(zé)任倒追至偵查工作中，如此倒逼偵查機(jī)關(guān)接受引導(dǎo)的主動(dòng)性和積極性。