淺談我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建

趙姝婉

摘 要：從上世紀(jì)末的第一起公益維權(quán)案發(fā)生至今，我國在行政公益訴訟制度領(lǐng)域取得了長足的進(jìn)步，然而未在立法上對該制度作出具體規(guī)定仍然是不可忽視的問題。本文力圖在總結(jié)我國與國外行政公益訴訟制度現(xiàn)狀概況的基礎(chǔ)上，大膽對我國未來的行政公益訴訟制度構(gòu)建提出合理設(shè)想，并希望我國行政公益訴訟制度早日建立起來。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；立法；原告；檢察機(jī)關(guān)

一、我國行政公益訴訟制度的現(xiàn)狀概述

我國第一部行政訴訟法于1989年頒布，次年開始實(shí)行，而現(xiàn)行的行政訴訟法是于2015年開始實(shí)行的，這也是1989年后的首次修改。可見我國行政訴訟制度的發(fā)展是較為緩慢的，而行政公益訴訟在我國起步就更晚了。1998年的“王某忠狀告稅務(wù)局不履行法定職責(zé)案”是我國首例個稅舉報(bào)人向行政部門舉報(bào)偷稅案未果的情況下向法院提起行政訴訟的案件，其中原告要求被告繼續(xù)履行其義務(wù)的訴訟請求，開創(chuàng)了公益維權(quán)的先河。時(shí)至今日，將近二十個年頭過去了，我國依然沒有在立法上確認(rèn)該類型的訴訟，即我國在行政公益訴訟制度的立法上仍然處于空白狀態(tài)。當(dāng)然，隨著我國法治建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，我國在行政公益訴訟領(lǐng)域也有了可喜的進(jìn)步。2015年下半年，全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在13個地區(qū)開展檢察院提起公益訴訟的試點(diǎn)工作，這是我國在建立行政公益訴訟制度過程中前所未有的實(shí)踐，具有歷史性的意義。中國行政法學(xué)研究會會長馬懷德教授針對該試點(diǎn)工作的開展也特地發(fā)表文章《行政公益訴訟制度 ：從理論走向現(xiàn)實(shí)》，從理論上對我國行政公益訴訟制度的趨勢進(jìn)行了概括。

二、國外行政公益訴訟制度的現(xiàn)狀概述

與我國比較而言，國外行政公益訴訟制度的起步較早，在20世紀(jì)中葉以后，國外的許多國家就開始嘗試建立該制度。美國是現(xiàn)代行政公益訴訟的母國，在1940年的桑德斯兄弟無線電廣播站訴聯(lián)邦電訊委員一案中，法院首先承認(rèn)了除了權(quán)利所有者外，作為利益相關(guān)方的競爭者也享有原告資格。此后行政公益訴訟在美國不斷發(fā)展，并為其他國家所借鑒。隨后，英國、意大利、日本、法國等國家的行政公益訴訟制度也相繼發(fā)展起來，而且其中的大部分國家都有了成文的法律規(guī)定。

大陸法系以法國、德國和日本為代表。行政公益訴訟制度在法國被稱為“越權(quán)之訴”。該訴訟不僅可以由利益受到侵害的公民和社會團(tuán)體提起，就連行政機(jī)關(guān)也可以作為起訴人。該訴訟保護(hù)的不僅僅是物質(zhì)利益，也保護(hù)集體榮譽(yù)、宗教精神等精神性利益。在德國，行政公益訴訟被稱為“公益代表人制度”，可以由公益代表人和檢察機(jī)關(guān)分別提起，但是所代表的利益群體存在差異。而日本的行政公益訴訟則是以“民眾訴訟”的形式存在的，筆者個人認(rèn)為，該制度是類似于我國民事訴訟中的選民資格案件和行政公益訴訟案件的結(jié)合。

而在英美法系中，“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”是英國對行政公益訴訟的定位，它只能由檢察總長代表英國國王的名義提起。在起訴權(quán)的行使上，既可以依職權(quán)主動對行政決定進(jìn)行審查，也可以依申請而提起。美國的行政公益訴訟分為兩種類型，一種是由公民提起的，針對的是特定公權(quán)機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體的違法用款行為及違法財(cái)產(chǎn)管理行為；另一種必須由國會授權(quán)的私人檢察總長為公共利益而提起，且該私人檢察總長必須產(chǎn)生于檢察機(jī)關(guān)以外。

總之，雖然名稱有所不同，所有域外的公益訴訟維護(hù)公共利益的實(shí)質(zhì)是相同的，也都為我國在未來構(gòu)建此制度提供了一定的啟示。

三、我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建

首先，明確規(guī)定原告資格。從行政公益訴訟制度成為行政法學(xué)界及訴訟法學(xué)界的關(guān)注焦點(diǎn)以來，原告資格問題一直備受矚目。民事訴訟法對民事公益訴訟制度原告資格的嚴(yán)格限定，使得普通公民以及檢察機(jī)關(guān)都被排除在外，而且受案的范圍也極其狹窄。然而，如果反其道行之，把原告資格規(guī)定得過于寬泛，又容易浪費(fèi)司法資源，造成“訴訟爆炸”的混亂局面。所以，如果要在我國建立行政公益訴訟制度，首先要明確原告的資格問題，把握好尺度，既不能過于嚴(yán)格，使“公益”的性質(zhì)得不得體現(xiàn)，又不能概括的泛泛而談，超過訴訟制度的負(fù)荷。

其次，受訴法院的級別應(yīng)當(dāng)相應(yīng)提高。筆者認(rèn)為，一審法院應(yīng)為有管轄權(quán)的中級人民法院。因?yàn)椋c其它訴訟相比，公益訴訟涉及的范圍更加廣泛，而涉及的利益多為公共利益，受到的阻力也會隨之增大，而行政公益訴訟更是如此。行政公益訴訟的被告為代表國家權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，無論原告資格在將來做出怎樣的規(guī)定，起訴人都或多或少顯示出力不從心，更有甚者受到行政機(jī)關(guān)的權(quán)力的壓制，使得起訴、舉證受到阻撓。因此，為了保護(hù)行政公益訴訟起訴人的權(quán)利和正常的訴訟秩序，立法時(shí)有必要提高一審法院的級別，以保證行政公益訴訟的順利進(jìn)行。

最后，原告勝訴后可以給予一定獎勵。公益訴訟提起之初，起訴人多數(shù)都是出于對國家和社會事務(wù)的關(guān)心，表現(xiàn)出的是極強(qiáng)的社會責(zé)任感與使命感。因?yàn)樗麄儾粌H要為訴訟花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，還承擔(dān)著部分的舉證責(zé)任，而這一切都非出于對個人利益的追求，而是基于對公共利益的關(guān)心。也就是說，如果不規(guī)定任何的獎勵辦法，行政公益訴訟將成為依賴責(zé)任意識的制度，這不免會降低行政公益訴訟制度存在的價(jià)值。因此，只有在原告勝訴后給予一定的獎勵，方能激發(fā)公民參與公益訴訟的熱情，也使公民懲惡揚(yáng)善的行為沒有后顧之憂，從而形成有力的社會外部監(jiān)督，提高行政工作的質(zhì)量與效率。

四、結(jié)論

如上文所述，針對我國與國外行政公益訴訟的現(xiàn)狀，筆者對我國行政公益訴訟制度的部分內(nèi)容提出了大膽的預(yù)測。誠然，這對于整個行政公益訴訟制度而言可能只是鳳毛菱角，該制度的構(gòu)建也不可能僅僅只有這些內(nèi)容。因此，筆者希望行政公益訴訟制度能早日在立法上得到確認(rèn)，“遲到的正義非正義”，切不要等到行政訴訟公益制度缺失帶來的弊端逐一顯現(xiàn)之時(shí)再去彌補(bǔ)，從而影響了法治社會的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]李湘剛.和諧社會語境下中國行政公益訴訟制度構(gòu)建[M].中國書籍出版社，2013.

[2] 陳瑞華.看得見的正義[M].北京大學(xué)出版社，2013.

指導(dǎo)教師：劉玲

（作者單位：沈陽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院）