扶貧減困的挑戰(zhàn)與出路：來自中國農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)

林娜 張治江

截至2015年底，以2010年不變價來計算，按照年收入不足2300元的標(biāo)準(zhǔn)，中國貧困人口共7017萬人。從區(qū)域來講，有14個集中連片特困地區(qū)，有592個國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。黨的十八屆五中全會提出，到2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽。這個任務(wù)是非常艱巨的。貧困人口問題是我國全面建成小康社會的一個短板，需高度重視。

1.貧困地區(qū)尤其是14個連片貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足情況仍較嚴(yán)重。自20世紀(jì)80年代初以來，中國的扶貧計劃一直采取地區(qū)瞄準(zhǔn)戰(zhàn)略，但西部地區(qū)貧困減少的速度依然遲緩。在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村貧困人口中，大約有2/3的人分布在西部地區(qū)。目前這些地區(qū)用水、交通、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然不足，農(nóng)村醫(yī)療、教育等最基本的公共服務(wù)缺失情況仍較嚴(yán)重。全國貧困人口大多集中在中西部14個連片貧困地區(qū)，按照《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，這些地區(qū)普遍自然條件差，生態(tài)脆弱，財政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱，人口受教育程度較低，因此扶貧工作難度大。此外，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)更是嚴(yán)重不足，交通出行受阻，資源開發(fā)困難，金融扶持不力等都成為制約這些地區(qū)脫貧的重要因素。

2.極端貧困群體難以從扶貧項目中直接受益，扶貧項目參與程度低。在極端貧困群體當(dāng)中，即使是具有勞動能力的人，也難獲得扶貧計劃中的項目投資。例如，2009年的貧困戶中只有23.6%的戶在2010年參加了扶貧項目，并且在參加項目的農(nóng)戶中，貧困戶的戶均資金1167元，其他農(nóng)戶為1100元。項目瞄準(zhǔn)雖有改善，但貧困戶覆蓋率不高。學(xué)者朱玲分析認(rèn)為其原因主要有：一是現(xiàn)存的社會排斥。在扶貧資源分配過程中，非貧困群體比貧困群體有更大的發(fā)言權(quán)。二是出于扶貧機(jī)構(gòu)對項目成功的預(yù)期。貧困程度深重的群體由于在居住區(qū)位、信息獲得、觀念開放、健康狀況、受教育程度、勞動技巧和經(jīng)營能力等方面均處于不利地位，即便獲得市場取向的生產(chǎn)投資項目，失敗的風(fēng)險也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他群體。當(dāng)然，在貧困地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)都出現(xiàn)的新增貧困人口居住分散，也難以被扶貧項目完全覆蓋。

3.扶貧與生態(tài)建設(shè)的困境。14個連片貧困地區(qū)主要集中于中西部，貧困地區(qū)往往就是生態(tài)脆弱地區(qū)，就是生態(tài)保護(hù)地區(qū)。在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、扶貧減困與生態(tài)建設(shè)的博弈中如何取舍，這對本身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、生態(tài)脆弱的貧困地區(qū)來說，是一個極大的難題。比如，處于有“生態(tài)癌癥”之稱的西南滇黔桂石漠化地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，交通基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。該地區(qū)在14個片區(qū)中的貧困發(fā)生率排第四位。毋庸諱言，開發(fā)扶貧與生態(tài)建設(shè)之間始終存在矛盾。我國一直都致力于開發(fā)式扶貧，也取得了良好的成效。但是，開發(fā)式扶貧主要是依靠項目推動，在項目推動過程中，能源、化工等工業(yè)項目必然帶來新的環(huán)境隱患，城集鎮(zhèn)擴(kuò)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展使污水、垃圾排放量持續(xù)增加，資源持續(xù)消耗。如何顧及兼顧保護(hù)生態(tài)建設(shè)與扶貧減困，如何在經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益、局部利益與全局利益之間尋求較好的結(jié)合點(diǎn)，這不僅始終困擾著生態(tài)脆弱地區(qū)的扶貧減困，也始終困擾我國的扶貧減困大計。

4.扶貧開發(fā)機(jī)制中的深層次問題一直都是困擾扶貧減困的痼疾。比如，扶貧項目選擇機(jī)制不盡合理，扶貧項目效益不穩(wěn)，對貧困人口的輻射帶動效應(yīng)有限，扶貧資源投入不足，部門分割、多頭管理、整合乏術(shù)等。一般而言，扶貧開發(fā)工作由各級扶貧辦負(fù)責(zé)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)或者由各級政府所屬專門的項目辦公室負(fù)責(zé)，或者由各級農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門負(fù)責(zé)。這種封閉的部門分割的管理體制，使得區(qū)域的扶貧開發(fā)工作和生態(tài)建設(shè)工作不能統(tǒng)籌考慮，眾多政策措施擰不成“一股繩”。

5.因貧困引發(fā)的矛盾日趨明顯。雖然扶貧工作取得了良好成效，但是社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并沒有使不同地區(qū)和不同收入階層的群眾平等地分享經(jīng)濟(jì)增長的成果。城鄉(xiāng)居民收入差距、農(nóng)村居民內(nèi)部收入差距及貧困人口之間的收入差距逐步加大。以“環(huán)京津貧困帶”為例，據(jù)河北省政府的一項統(tǒng)計，近些年首都周邊25個貧困縣的農(nóng)民人均純收入、人均GDP和人均地方財政收入，不足北京周邊縣（區(qū)）的1/3、1/4和1/10。這種巨大的差距，引起了當(dāng)?shù)馗扇旱男睦聿黄胶狻?/p>

1.從宏觀層面將扶貧減困納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的整體布局之中。盡管主導(dǎo)收入分配格局的仍然是經(jīng)濟(jì)制度因素，如初次分配和再分配涉及到的勞動力市場、產(chǎn)品市場、要素市場制度、財稅體制、公共服務(wù)體系等，但是對貧困地區(qū)和貧困人群，扶貧政策卻發(fā)揮了更直接并且越來越重要的作用。扶貧政策和項目的復(fù)雜性使研究其對收入分配格局的影響非常困難。對扶貧政策進(jìn)行簡單劃分，可以分為補(bǔ)貼性政策和開發(fā)式政策，前者直接增加特定貧困人群的收入，因而對收入分配產(chǎn)生影響;后者則通過實(shí)施發(fā)展項目提高貧困人群分享發(fā)展成果的機(jī)會和能力，間接對貧困人群的收入產(chǎn)生影響。因此，未來的農(nóng)村扶貧政策需要在加強(qiáng)扶貧資金投入的同時改善扶貧資金的瞄準(zhǔn)。一方面，繼續(xù)加強(qiáng)對貧困地區(qū)的扶持力度，加大對貧困地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付。全面改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)發(fā)展條件，加強(qiáng)農(nóng)村低保、醫(yī)療保險、大病救助等社會安全網(wǎng)建設(shè)的公共服務(wù)支出，以使貧困人群在生產(chǎn)能力、市場參與和脆弱性緩解等方面都有機(jī)會和能力分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，進(jìn)一步縮小區(qū)域差距。另一方面，改善扶貧資金和項目瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確程度，在縣級和村級都已經(jīng)建立好發(fā)展的環(huán)境后，未來扶貧政策的瞄準(zhǔn)層次應(yīng)該集中在農(nóng)戶層次，有必要開發(fā)更多的瞄準(zhǔn)農(nóng)戶的扶貧項目，尤其是處于深度貧困的農(nóng)戶。只有如此，農(nóng)村扶貧政策才能在發(fā)揮縮小貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)差距的同時，縮小貧困地區(qū)內(nèi)部的收入差距，使更多的貧困農(nóng)戶分享經(jīng)濟(jì)增長的成果。（張偉賓、汪三貴，2013）

2.加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。雖然我國扶貧開發(fā)了30多年，但是對于扶貧開發(fā)的性質(zhì)、地位、權(quán)力、責(zé)任和作用都沒有明確的規(guī)定，這給扶貧開發(fā)健康發(fā)展帶來困難。扶貧開發(fā)從中央、地方到社區(qū)都在抓，到底該誰具體負(fù)責(zé)，誰負(fù)責(zé)哪項，都沒有明確規(guī)定，不知道哪個是責(zé)任主體，導(dǎo)致誰都在管理和實(shí)施，但是誰都沒有管理好和落實(shí)好。更為重要的是，當(dāng)前扶貧資金存在多頭管理、使用隨意性大、社會力量參與扶貧工作積極性不高等問題，這些問題的根源都在于扶貧工作處于無法可依的尷尬境地。國外扶貧立法工作已有幾百年的歷史。早在1601年，英國就頒布了歷史上有名的《伊麗莎白濟(jì)貧法》，正式確立了政府對于救濟(jì)窮人的責(zé)任。1948年英國制定了《國民救助法》用以取代歷史上的“濟(jì)貧法”，使扶貧立法進(jìn)入了現(xiàn)代化時代。法國1950年代開始實(shí)施“領(lǐng)土整治”計劃，投入了占其GDP3%的財力，發(fā)展相對落后的西部和南部地區(qū)。美國于1950年代制定了《地區(qū)再開發(fā)法》《沙漠土地法》等法律，用于扶持落后地區(qū)的發(fā)展。黨的十八大以來，中央提出了一系列扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》明確提出地方立法先行，全國先后有11個?。ㄊ校┙Y(jié)合本地實(shí)際，制定出臺了地方扶貧開發(fā)法規(guī)，但從國家層面看，扶貧開發(fā)工作依然處于無法可依的境地，制約了全國扶貧攻堅事業(yè)的健康發(fā)展。因此，扶貧開發(fā)要抓住這難得的歷史機(jī)遇，以國家立法為主，以地方立法為輔，以法律法規(guī)的形式將扶貧開發(fā)納入法制化軌道。

3.建立健全國家和社會多元化的扶貧投入機(jī)制。一是確保財政扶貧投入的合理增長。財政扶貧資金的增加要與政府職能、國家財力增長、貧困發(fā)生率及扶貧開發(fā)需要相適應(yīng)，中央財政和地方各級行政都有責(zé)任增加扶貧投入，提高扶貧資金在預(yù)算支出中的比重。二是中央的轉(zhuǎn)移支付要向貧困地區(qū)傾斜。要按照地方人均財力作為均等化轉(zhuǎn)移支付的核心因素，各項專項轉(zhuǎn)移支付也要提高對貧困地區(qū)的分配份額，省一級的各類轉(zhuǎn)移支付也要向貧困地區(qū)傾斜。三是構(gòu)建惠及所有窮人共享式的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式和公共政策體系，著力改變連片特困地區(qū)的落后面貌，將極端貧困作為連接各類公共項目的“軸心”。要避免城市化進(jìn)程中所普遍存在的貧富差距拉大、貧富群體隔閡以及緊張關(guān)系的通病。連片特困地區(qū)大多處于山區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施仍較滯后，要集中財力率先解決飲用水安全、道路、通電、通信、小型水利設(shè)施等貧困地區(qū)迫切需要解決的問題。

4.精細(xì)化管理扶貧資金與項目。一是建立信息分享制度。在發(fā)達(dá)省份，民政系統(tǒng)的貧困家庭和個人數(shù)據(jù)庫，為所有的政府部門和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了信息平臺。在此基礎(chǔ)上，各機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行數(shù)據(jù)互換和信息交流。這樣做明顯地有利于節(jié)約組織成本，強(qiáng)化扶貧力度。在貧困地區(qū)，已有的貧困戶數(shù)據(jù)庫即可作為信息平臺的建設(shè)基礎(chǔ)。二是將現(xiàn)有的扶貧項目延伸到戶。極端貧困家庭和個人在獲得道路、電力、電信、飲水、住房、衛(wèi)生設(shè)備、教育、醫(yī)療、技術(shù)推廣、金融和信息服務(wù)等方面遭遇的困難，使他們?nèi)鄙賲⑴c社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。以往在上述所有領(lǐng)域都設(shè)有扶貧項目，但卻極少瞄準(zhǔn)到住戶和個人。三是增加項目管理經(jīng)費(fèi)。近年來，中央政府推行了一系列新增的社會救助、社會保險、公共服務(wù)和扶貧項目，為此對貧困縣下?lián)芰讼鄳?yīng)的項目經(jīng)費(fèi)。可是，這些專項財政轉(zhuǎn)移資金中多半不包括管理費(fèi)用，例如數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的建設(shè)和維護(hù)。貧困縣的財政入不敷出，為了維持項目運(yùn)轉(zhuǎn)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)或是挪用其他用途的資金，或是將免費(fèi)項目轉(zhuǎn)為收費(fèi)服務(wù)。此外，采用粗放管理方式以降低項目成本，也是常見的做法。發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)顯示，針對極端貧困家庭和個人特有的困難實(shí)施援助，恰恰需要精細(xì)管理。因此，為了提高援助效率，由上級政府向貧困縣撥付項目管理經(jīng)費(fèi)，已是勢在必行。

5.生態(tài)建設(shè)與扶貧減困必須統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)推進(jìn)。推進(jìn)生態(tài)建設(shè)與扶貧減困協(xié)調(diào)推進(jìn)需要多方面綜合推進(jìn)，不能單靠一個方面發(fā)展。就中央政府而言，必須高度協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃，盡快制定長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，從全局角度考慮如何推動貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。就較發(fā)達(dá)地區(qū)而言，更應(yīng)該考慮加大對貧困地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償力度，加大幫扶力度。比如，對于環(huán)京津貧困地區(qū)，國家應(yīng)該依據(jù)京津冀都市圈功能分區(qū)和戰(zhàn)略定位，充分考慮區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度、資源環(huán)境承載力和開發(fā)潛力，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，建立一套長期穩(wěn)定、科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

6.創(chuàng)新方式。目前我國農(nóng)村扶貧開發(fā)以整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)以及異地安置、外資扶貧和對口幫扶為主要模式。同時，還有許多行之有效的扶貧開發(fā)新模式，如社區(qū)主導(dǎo)型（CDD）、非政府組織（NGO）主導(dǎo)型、中農(nóng)合創(chuàng)模式、社區(qū)基金模式、業(yè)主帶動模式、退人還山模式、無土安置模式、電視信息模式，等等，以及“通過建立‘政府+公司+農(nóng)戶‘公司+基地+農(nóng)戶‘公司+農(nóng)戶‘合作經(jīng)濟(jì)組織+公司+農(nóng)戶等利益聯(lián)結(jié)機(jī)制”的扶貧模式;也有學(xué)者將主流扶貧模式歸納成，如參與式整村推進(jìn)、特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)、以工代賑、小額信貸、移民搬遷和對口幫扶等扶貧模式。在現(xiàn)實(shí)生活中，政府主管部門始終認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)調(diào)開發(fā)式扶貧模式;中介機(jī)構(gòu)、非農(nóng)部門習(xí)慣于對口扶貧;科技部門則強(qiáng)調(diào)智力（精神文化）扶貧;企業(yè)當(dāng)然強(qiáng)調(diào)企業(yè)扶貧;生態(tài)及環(huán)保人士更傾向于異地扶貧;等等。但是，在互聯(lián)網(wǎng)時代背景下，我國農(nóng)村扶貧主流工作模式中存在著滯后于時代、落后于國外的一個重要缺陷，即輕視電子商務(wù)在農(nóng)村扶貧減困中的重要作用。扶貧減困思路需要借鑒國際主流模式，高度重視和大力促進(jìn)電子商務(wù)在我國農(nóng)村減貧扶貧中的應(yīng)用。

貧困農(nóng)民更需要信息通信技術(shù)和電子商務(wù)的幫助，而他們也的確能夠靠自己內(nèi)生的動力，借助于信息化的力量在家創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。江蘇省睢寧縣沙集鎮(zhèn)的“沙集模式”，是一種農(nóng)村電子商務(wù)模式：農(nóng)戶在家中自發(fā)地使用市場化的電子商務(wù)交易平臺，他們變身為網(wǎng)商，直接對接市場。網(wǎng)銷細(xì)胞裂變式復(fù)制擴(kuò)張，帶動制造業(yè)及其他配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各種市場元素不斷跟進(jìn)，生成以公司為主體、多物種并存共生的新商業(yè)生態(tài)，這個新生態(tài)又促進(jìn)了農(nóng)戶網(wǎng)商的進(jìn)一步創(chuàng)新乃至農(nóng)民本身的全面發(fā)展?！稗r(nóng)戶+網(wǎng)絡(luò)+公司”相互作用、滾動發(fā)展，形成信息網(wǎng)絡(luò)時代農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)致富新路?！吧臣Ｊ健眲?chuàng)造了貧困農(nóng)民通過互聯(lián)網(wǎng)和電子商務(wù)擺脫信息弱勢，通過直接對接市場掌握訂單權(quán)和定價權(quán)，從而提升自身經(jīng)濟(jì)和社會地位的成功經(jīng)驗(yàn)。沙集農(nóng)民網(wǎng)商利用電子商務(wù)創(chuàng)業(yè)致富，不僅在經(jīng)濟(jì)上脫貧，而且不容易返貧，同時更提升了自身的能力，收獲了應(yīng)有的尊嚴(yán)，體味到實(shí)現(xiàn)人生價值帶來的滿足和幸福?！吧臣Ｊ健钡某晒榛ヂ?lián)網(wǎng)時代我國農(nóng)村的開發(fā)式減貧扶貧提供了新鮮生動且富于說服力的經(jīng)驗(yàn)。（汪向東、張才明，2011）

作者單位：中共中央黨校報刊社

責(zé)任編輯：雙艷珍