派出所如何破解110非警務(wù)活動迷局

陶遵臣 張偉

長期以來，110接處警服務(wù)在打擊各類違法犯罪活動和處置各類案件、事件中發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政府職能的改變，110報警服務(wù)的職能范圍也在不斷拓展，然而110接處警這個改變公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制的新生事物在履行職責(zé)和行使權(quán)力方面卻存在和暴露出來一些問題，特別是非警務(wù)活動的困擾讓基層派出所接警民警深陷迷局，急需改變。

一、基層110報警服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特點

（一）基層派出所110警情現(xiàn)狀。以山東省威海市公安局城里派出所為例， 2015年該所年接警總數(shù)5434起，有效警情4754起。其中，警務(wù)類警情1854起，占110警情的34%;糾紛類警情1726起，占110警情的32%;求助類警情1174起，占110警情的21.6%，其中包括走失求助101起，失物求助241起，水電氣求助17起，危急病人求助4起，墜樓求助1起，自殺求助2起，招領(lǐng)求助33起，其他求助773起;無效警情670起，占110警情的12%;惡意報警10起。

（二）基層派出所滿意度回訪現(xiàn)狀。以威海市公安局城里派出所為例，根據(jù)山東警務(wù)評議系統(tǒng)結(jié)果查詢，2016年1至4月，該所不滿意警情38起，其中對警務(wù)類不滿意5起，對非警務(wù)類不滿意33起。

（三）社會投訴類反饋單反映110接警現(xiàn)狀。2016年1至4月，威海市公安局城里派出所接市長熱線、區(qū)長熱線及社會信息反映單共計16份，對派出所警務(wù)類業(yè)務(wù)不滿意而投訴的僅1起，其他全部為非警務(wù)類的求助與情況反映。

綜上分析，從報警內(nèi)容來看，一類是與公安業(yè)務(wù)工作緊密聯(lián)系的警務(wù)類報警，另一類則是與公安業(yè)務(wù)聯(lián)系不大甚至毫無聯(lián)系的非警務(wù)類報警，其中非警務(wù)類報警占60%以上。

二、110接處警中存在的問題及危害

公安部發(fā)布的《地級以上公安機(jī)關(guān)指揮中心工作規(guī)范》中規(guī)定，110報警服務(wù)臺的主要職責(zé)是“報警”與“服務(wù)”。“報警”受理的范圍包括各類與違法犯罪有關(guān)的案件，“服務(wù)”即是對一些緊急求助的受理。但是定位的根本特征是：第一，公民報警的事項必須具備危及社會治安秩序的內(nèi)容，如果是社會正常工作秩序受到影響，但沒有出現(xiàn)直接危及社會治安秩序的情況，則不屬于110報警求助職責(zé)的范圍。第二，公民求助的事項必須是出現(xiàn)險情的緊急事項，而在涉及水、電、氣、熱等公共設(shè)施的問題中，如果沒有出現(xiàn)險情及危及社會治安秩序的，則不屬于110報警求助服務(wù)的范圍。110正確定位其職責(zé)有利于提高公安機(jī)關(guān)打擊現(xiàn)行違法犯罪活動，同時也有利于為群眾提供快捷、有效的“急、難、險”綜合服務(wù)。但由于多方面原因，在實際工作中，群眾和社會其他部門常常錯誤理解110的職能范圍，使得公安機(jī)關(guān)對于110工作應(yīng)接不暇甚至焦頭爛額。究其原因，大致可總結(jié)如下：

（一）過多的非警務(wù)活動影響派出所正常的處警程序及質(zhì)量。威海市公安局城里派出所年接警量在7000起左右，平均日接警量19起，該所正式民警18人，其中女警5人，實際接處警只有13人，3人一個班，4天就要值一個班，如果遇到民警培訓(xùn)、受傷、出差等情況，更是警力嚴(yán)重不足，在這種警力配備的條件下民警既要完成日常的理論學(xué)習(xí)、執(zhí)勤保衛(wèi)及社區(qū)基礎(chǔ)工作，又要應(yīng)付日益繁重的接處警工作，而其中非警務(wù)警情的處理往往比案件的偵辦更加耗時費(fèi)心，還不一定得到好的處理結(jié)果，造成民警疲于應(yīng)付、身心疲憊。非警務(wù)警情耗占的大量精力擠占了對案件的偵破的時間，使公安主業(yè)頗受影響，也迫使公安職能從打擊主業(yè)轉(zhuǎn)向更多的服務(wù)職能。

（二）過多的非警務(wù)活動嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)的公信力。大量的超越警察職責(zé)的非警務(wù)報警，將公安機(jī)關(guān)置于兩難境地。如果兌現(xiàn)承諾，因為涉及的事情超出了警察的職責(zé)和能力所限，對許多求助難以解決;如果不兌現(xiàn)，群眾則會以“警察不作為”的說辭表示不滿，嚴(yán)重影響公民對公安機(jī)關(guān)的公信力。長此以往，不僅削弱了民警自身的法定職責(zé)的履行，而且還會誤導(dǎo)公眾對警察超限度的依賴和奢望，產(chǎn)生新的矛盾，使警察成為社會矛盾的焦點，結(jié)果往往是警察為非警務(wù)警情疲于奔命，卻天天投訴不斷。

（三）過多的非警務(wù)活動實際影響了群眾訴求的實效性?！坝惺抡揖臁钡乃枷朐诶习傩盏男闹懈畹俟?。群眾往往不分事情緊急與否、歸屬管理部門是哪兒，都會全部求助110?？晒矙C(jī)關(guān)不是全能的職能部門，只能再聯(lián)系其他部門接手，一方面耽誤了群眾的辦事時間，另一方面也放縱了某些部門的消極不作為。公安機(jī)關(guān)在對事件進(jìn)行暫時處置的狀態(tài)也是不穩(wěn)定狀態(tài)，轉(zhuǎn)接過程中也很容易衍生出其他矛盾。

三、破解110非警務(wù)活動迷局的對策

解決非警務(wù)活動影響正常警務(wù)活動的問題，解放和解脫警力，既需要外部保障，也需要內(nèi)部規(guī)范，這依賴于依法治國的深入推進(jìn)、公安體制改革的不斷深入和警務(wù)改革的創(chuàng)新和探索。

（一）完善法律法規(guī)，正確定位公安110職能范圍。準(zhǔn)確定位110的職責(zé)，有法可依是前提。要細(xì)化明確110的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限以及程序，對《人民警察法》第21條做出詳細(xì)解釋，明確界定“糾紛”的內(nèi)涵和外延。依法行政的要義在于政府職權(quán)法定，法無明確許可的，即為禁止。行政機(jī)關(guān)樹立好形象的關(guān)鍵要靠做好自身職責(zé)范圍內(nèi)的事情。對非警務(wù)活動如何處置應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定，應(yīng)堅決維護(hù)民警的執(zhí)法權(quán)益，不能讓基層公安機(jī)關(guān)和民警獨自面對，執(zhí)法不規(guī)范只會導(dǎo)致惡性循環(huán)。同時，110角色回歸后，需加強(qiáng)內(nèi)部管理，規(guī)范接處警流程，加強(qiáng)法律監(jiān)督，避免出現(xiàn)對應(yīng)該受理的警情以不屬于管轄范圍為由拒絕出警的走極端的現(xiàn)象。

（二）強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，爭取社會各界對110處警職責(zé)的了解與支持。宣傳是從源頭減少非警務(wù)警情的有效舉措。其實早在2003年，公安部制定的《110接處警工作規(guī)則》中就對110接處警工作客觀存在的問題做了原則性規(guī)定，明確不提“四有四必“。而社會其他部門和廣大群眾卻知之甚少，因此當(dāng)務(wù)之急是在完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上在宣傳上狠下功夫，充分借助媒體、網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)宣傳等多種形式告知社會各界及群眾在撥打110報警求助電話時的基本要求，引導(dǎo)群眾正確區(qū)分事件性質(zhì)及管轄部門，同時對撥打110騷擾電話或惡意報警等反面事例一并予以曝光。

（三）補(bǔ)齊部門短板，建立完善統(tǒng)一、高效、功能完備的社會聯(lián)動體系。解決110非警務(wù)難題，除自身努力外，還必須建立與完善以政府為主導(dǎo)的、與部門真正聯(lián)動的社會體系。群眾分不清政府職能管轄劃分范圍，這就需要有專業(yè)人員分類轉(zhuǎn)接求助電話。就解決群眾非警務(wù)求助而言，各地大都建立了城市應(yīng)急中心與公安110指揮中心一套班子運(yùn)作，統(tǒng)籌調(diào)度各部門行政資源進(jìn)行服務(wù)聯(lián)動，確保各個行政部門履行職責(zé)到位、服務(wù)于民到位。但現(xiàn)實情況是應(yīng)急中心的聯(lián)動機(jī)制有名無實，“聯(lián)而不動”。建議在政府對各部門的績效考核如依法行政考核中設(shè)立相應(yīng)指標(biāo)以增加公安話語權(quán)，同時政府應(yīng)完善應(yīng)急聯(lián)動方面的立法工作，對應(yīng)急聯(lián)動中心的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限及各單位在應(yīng)急處置工作中的相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)定，真正實現(xiàn)各個部門的應(yīng)急聯(lián)動。

（四）夯實社區(qū)警務(wù)，提高預(yù)警防范能力，有效減少非警務(wù)警情的發(fā)生。近年來，隨著社區(qū)警務(wù)機(jī)制改革的推進(jìn)及網(wǎng)格化網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行模式的推廣，基層社區(qū)警務(wù)室發(fā)揮著越來越重要的作用。去年，威海市公安局環(huán)翠分局推行了警務(wù)中隊改革試點工作，最大限度地將警力放在社區(qū)，使社區(qū)警務(wù)職能全面化，既抓基礎(chǔ)工作又要負(fù)責(zé)案件偵辦。警力的下沉大大提升了社區(qū)見警率，有效地降低了可防性案件的發(fā)生，同時民警真正深入社區(qū)，能夠及時發(fā)現(xiàn)、處置社區(qū)隱患及矛盾糾紛，大大降低了110的警情量，也由此降低了非警務(wù)警情的發(fā)生。