輔助警察執(zhí)法權問題的思考

孫越洋

摘 要：隨著社會的發(fā)展以及公共安全的需要對警力資源的需求也日益增大，這便賦予了輔助警察存在的客觀條件。對輔助警察執(zhí)法權的質疑不在于是否存在明確的法理解釋與法律依據，而在于輔助警察是否能在現實工作中有效且合理的運用執(zhí)法權。輔助警察參與執(zhí)法活動雖明顯違反法律規(guī)范，但也是為了公共安全與社會穩(wěn)定權衡過后的擇優(yōu)選取。輔助警察屬于市場化管理的全日制公安從業(yè)人員 ，這使得濫權風險相對較高。在輔助警察行使執(zhí)法權的警務實際中公安機關也制定了一系列具有約束力的行政規(guī)則。

關鍵詞：輔助警察；執(zhí)法權；行政規(guī)則；職權濫用

輔助警察是公安機關為解決警力不足的需要通過筆試、面試、政審、體檢招錄并與其建立勞動關系，在公安機關及其人民警察的指揮和監(jiān)督下從事警務輔助工作的人員。在當今社會的社會狀況下 ，聘用輔助警察成為了保護國家安全，維護社會穩(wěn)定，預防和懲治違法犯罪的不可或缺的重要手段。但輔助警察的執(zhí)法權限既沒有法律的明確授予又沒有得到社會大眾的廣泛認同，再加上輔助警察執(zhí)法與執(zhí)法規(guī)范化的宗旨相矛盾，這使得其在警務實踐中造成了許多困惑。本文意在闡釋上述問題產生的原因及造成的后果。

一、輔助警察存在的原因及其執(zhí)法權的困惑

（一）輔助警察存在的原因

我國輔助警察制度，自其誕生之日起，便成為備受爭議的法律盲區(qū)。輔助警察彌補了在編警力不足的缺點，為社會治安管理貢獻了重要力量。同時，協(xié)警隊伍中人員素質不高、缺乏法律規(guī)制的現狀，又為社會治安增添了新的問題。2004年9月公安部曾發(fā)出通知，要求各地公安機關對聘用的協(xié)警、聯防隊員、治安員隊伍進行專項清理，并要求在3年內全部清退。但這道命令似乎并沒有徹底解決輔助問題。2008年4月30日，公安部又下發(fā)《關于加強交通協(xié)管員隊伍建設的指導意見》，要求各地合理確定交通協(xié)管員的工資福利和醫(yī)療保險，并由地方財政予以保障。2015公安部協(xié)警新政策公布，要求統(tǒng)一協(xié)警服裝。而在現實中，協(xié)警的工作性質、執(zhí)法權限、福利待遇與維權途徑一直飽受爭議。時至今日，我們不但沒有看到協(xié)警的退出，在實踐中看到的反而是對協(xié)警需求的擴大。

以承德市雙橋區(qū)為例，僅在 2014年和7月就招了30名輔助警察 ，承德其他區(qū)縣也有類似動作。作為一個經濟欠發(fā)達的城市對輔助警察的需求尚是如此，那么像北京，重慶等城市對輔助警察的需求一定會大得多。其實只要到互聯網上搜尋，類似的信息在全國很多地區(qū)都存在，輔助警察清而不退是既存的事實。

輔助警察存在的主要原因在于正式警察不能夠滿足社會對安全的需求。改革開放后，隨著軍隊從社會日常生活淡出，警察成為維持社會秩序的主要力量。我國對民眾持有暴力工具進行了嚴格的控制，這使得民眾私力救濟能力相對較弱，但我們卻可以看到警察人員承擔了幾乎社會方方面面的安全問題。伴隨著社會發(fā)展和城市化建設的不斷深入，社會治安問題日益凸顯，再加上近年來邪教尤其是暴恐分子的活動，使得社會對警力的需求也達到了歷史的頂點，尤其以亞太經合會議與“抗戰(zhàn)勝利70周年暨世界反法西斯勝利”閱兵安保為最。作為掌握國家公共權力警察隊伍，國家對其投入與期望也愈來愈高。

近幾年招警人數也呈上升趨勢，以天津市為例，2014年就招錄警務人員1000多名。警察人員的擴招在一定程度上緩解了警力需求 ，但離社會對警力的需要還有一定距離 ，不然我們也就看不到那些招聘輔助警的公告。輔助警察在警務實踐活動中 ，特別是在公安基層警務活動中，占有重要地位。據不完全統(tǒng)計我國人民警察約有200萬人，每萬人擁有的警察數不到其政權性質為富人服務的資本主義國家的三分之一，有的專業(yè)警察數只有民主派、權利派、憲政派們艷羨的歐、美、日、韓等其他國家的四之一，而我國的百萬協(xié)警大大彌補了警力的不足 ，他們在警務工作尤其是在基層警務工作中起到了不可替代的作用 ，試想輔助警察真的不復存在了，那么對社會公共安全的影響將是不可估量的。以上事實說明了了輔助警察在我國的重要地位，也闡釋了輔助警察長期存在的合理原因。

（二）輔助警執(zhí)法權的法律困境

首先輔助警察必須在在編民警的帶領下開展各項工作，在涉及需依法定職權才能完成的任務時，只能由在編民警完成，輔助警察僅起輔助作用。其次，在《人民警察法》明確規(guī)定，輔助警察是作為公安機關授權其輔助警察參與執(zhí)法活動的警務人員，它的定位是輔助警力，屬于專業(yè)的群防群治隊伍，不具有行使執(zhí)法權的權力。從法理上講也就是輔助警察擁有的只是“執(zhí)法權利”而非“執(zhí)法權力”。前者是政治概念，是指公安機關和在編警察在執(zhí)法過程中的國家賦予的強制力量；后者是法律概念，指輔助警察由公安機關賦予的要求他人作出相應行為的權力。

可是在現實工作中，權利與權力的界定很難區(qū)分。如果說輔助警察具有執(zhí)法權，可這種說法顯然與國家法律有沖突；如果說輔助警察沒有執(zhí)法權，可在實際的警務工作中輔助警察常常行使了在編警察才擁有的執(zhí)法權；如果說其只在在編民警的代理下擁有執(zhí)法權，那也沒有很好的解決問題，因為執(zhí)法權的有無必須是確定準確的，不能說有時有有時沒有。以上結論顯然都是不理性的，因此輔助警察是否擁有執(zhí)法權還存在許多疑問。

二、多角度看輔助警察執(zhí)法權的合理性

（一）從機構性質上看輔助警察執(zhí)法權

執(zhí)法權是在行政職權的基礎上展開的衍生權利。而行政職權的來源有兩個方面，一方面是國家的法律，法規(guī)的明確授權，公安機關就是由《憲法》和《人民政府組織法》明確授權能行使行政職權的行政主體。一方面來源于行政機關的委托。但無論是授權還是委托其行政主體必須是組織而非個人。

行政機關中行政人員的執(zhí)法行為來源于行政主體的安排與指揮，其本質是在所屬組織的管理下行使權力。也就是說，警察所擁有的執(zhí)法權并不是由法律，法規(guī)直接授權的，而是在法律，法規(guī)對公安機關授權的基礎上，從公安機關的指揮與管控中獲得的。因此從執(zhí)法權的發(fā)生機制來看，法律法規(guī)的授權的一般是行政機關組織而非個人。也就是說，當公安機關的行政職權產生于法律法規(guī)的確定，且輔助警察在警務工作中的行動是由公安機關指揮的，那么輔助警察在機構性質上看就應該擁有執(zhí)法權。

（二）從法理角度看輔助警察執(zhí)法權

我們在討論執(zhí)法權時還需要明確一個概念，那就是上文所提到的“執(zhí)法主體”。在這里我們先說什么是主體?！爸黧w”概念來源于法律關系，能以自己的名義行使權力并承擔因此產生的相應責任的組織。警務活動中職務行為的后果都歸公安機關承擔， 而非個人。警務活動中執(zhí)法主體也一般指的也是公安機關，而不涉及到執(zhí)法個人。所以，輔助警察不具有執(zhí)法主體的資格，也間接的說明了輔助警察在法理上沒有執(zhí)法權。

（三）從社會參與角度看輔助警察執(zhí)法權

輔助警察同在編警察一樣承擔著維護社會穩(wěn)定，人民安全的重要責任。雖然輔助警察也是通過面試，筆試，體檢等一系列環(huán)節(jié)找賂篩選的，但相較于正式警察，其素質能力是否能真正的適應執(zhí)法工作，我么們就不得而知了。由于輔助警察從事的警務工作是在公安機關的指揮下進行的，那么輔助警察是否擁有執(zhí)法權的問題也可以轉化為公安機關是否是有權力安排輔助警察從事警務工作，及公安機關指揮非職業(yè)警察從事執(zhí)法活動是否合理的問題。對于這個問題我們應從質和量兩方面來看，一是錄用輔助警察是否符合公安機關的職責要求，二是公安機關履行職責的質量是否因此而提高。首先警力的不充足是社會發(fā)展造成的，而國家財政又限制了的無限發(fā)展，我們在完成行政目標時往往選擇成本最小，收益最高的方案，低成本的輔助警察隊伍成了緩解財政壓力和滿足警力需求的最優(yōu)選擇。其次執(zhí)法，亦稱法律執(zhí)行，是指國家行政機關依照法定職權和法定程序，行使行政管理職權、履行職責、貫徹和實施法律的活動。在執(zhí)法活動中即包括對專業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法知識要求較高的行為，也包括像宣傳，巡邏一樣的不需要特定執(zhí)法技能的行為。我們大可以在執(zhí)法活動中權衡輕重，讓在編警察處理要就較高的警務事項，讓輔助警察處理要求較低的警務事項。這樣不僅保證了執(zhí)法的進行，也保證了執(zhí)法的質量。因此在社會參與的教的輔助警察應該擁有執(zhí)法權。

（四）從法律的角度看輔助警察的執(zhí)法權

公安機關組織管理條例第22條指出公安機關根據工作需要，經中央公務員主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市公務員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。但是，對公安執(zhí)法職位或者涉及國家秘密的職位，不實行聘任制。公安機關對輔助警察的錄用實行的是聘任制，可輔助警察在公安機關的指揮下進行警務活動，處理違法犯罪活動也可以看做其身處公安執(zhí)法職位，那么這便意味著我國的百萬輔助警察都在違法參與執(zhí)法。

另外我國《人民警察法》第36條規(guī)定，人民警察的警用標志、制式服裝、警械、證件為人民警察專用，其他個人和組織不得持有和使用。人民警察的警用標志、制式服裝等是國家賦予警察人員行使國家權力的標志之一，在現如今的輔助警察隊伍中卻還沒有區(qū)分與在編警察的警用標志和制服，其著裝與正式警察并無二意。這也明反違反了法律的規(guī)定。

三、輔助警察執(zhí)法的現狀

（一）輔助警察與在編警察差異

隨著國家在輔助警察和社會保障方面的法律的不斷完善，察輔助警察有了社保，五險等保障。但相較于有職業(yè)編制，屬于國家公務員，受國家公務員法保障的正式警察，還有一定的差距，這一差距主要體現在收入的水平和工作的穩(wěn)定性上。

首先從收入水平上看，輔助警察絕大多數是實行勞動合同制的臨時工，他們的收入取決也當地市場勞動力的定價，而屬于公務員的在編警察，工資的起點相對較高且工資是在全國公務員系統(tǒng)的考量下制定標準的，高低差距不會太大。另外從工作穩(wěn)定性來看，在編警察的工資受市場因素的影響較小，穩(wěn)定性較強，而輔助警察卻面臨著物價上漲，就業(yè)前景不樂觀等多方面的壓力。拿河北省承德市舉例來說，輔助警察的月基本工資在1500元左右，而一個正式警察的工資是其工資的三到四倍。雖然退休金雙軌制在不久之前已經得已廢除，但由于雙方收入的懸殊差距，其繳納養(yǎng)老保險的檔次也會受影響，這也意味著在退休之后兩者之間也會存在著收入差距。

由于輔助警察和在編警察在收入水平和工作穩(wěn)定性上的較大差異，這也必然導致不良的社會影響。

（二）輔助警察的職權濫用

警察機關是國家機器中，運用暴力強制手段和其他特殊手段，維護國家安全和社會秩序，具有武裝性質的國家治安行政機關，具有很強的社會影響力和輿論關注度，警察機關警務人員的職權濫用會造成不良的社會影響。輔助警察作為非專業(yè)的警務人員在一定程度上提高了警察隊伍濫用職權的風險，具體有以下三個原因。一是輔助警察隊伍的素質問題。由于其不像正式警察在警校學習或在其他警事崗位上接受訓練導致輔助警察基本素質和執(zhí)法水平普遍偏低。二是輔助警察隊伍的不穩(wěn)定性。輔助警察與警察機關之間的關系是由同勞動合同建立的，雙方本著自愿，協(xié)商一致的原則，明確權利與義務。輔助警察可以在一定情況下脫離警察隊伍，找尋更好的就業(yè)崗位，這使得他們在執(zhí)法過程中缺少了應有的責任感。三是輔助警察的投機心理。由于在收入水平上輔助警察與正式警察的較大差異，且進行執(zhí)法行為的壟斷性和自由處置性，再加上違法成本與風險較低，為獲取私人利益，輔助警察更有可能運用手中的公權力?，F如今許多地方的警民糾紛往往是輔助警察濫用職權造成的，這嚴重影響了警民關系，敗壞了公安機的形象。這也是輔助警察執(zhí)法權的一個重要問題。

（三）輔助警察的權益保障問題

輔助警察作為從事警務輔助工作的人員同在編警察一樣為維護國家安全和社會穩(wěn)定做出了自身的貢獻，我們在對其濫用職權行為譴責的同時也應該對輔助警察權益保障問題予以重視。警察機關通過聘任制度和輔助警察建立勞動工作關系，通過勞動合同規(guī)范雙方的權利與義務，但輔助警察的權益并命有得到很好的保障。首先就工作時間上來說，輔助警察的工作時限往往多余正式警察，在百度協(xié)警吧里常常看到他們抱怨自己工作的起早貪黑。其次從獎金制度上來看，正式警察擁有規(guī)范合理的獎金制度，而輔助警察的獎金往往較少貨沒有。另外從責任角度來看，我們也可以看到這樣一個亂象，那就是公安機關在警事工作中出現的過錯常常推脫到輔助警察的身上。隨之輔助警察在社會中的作用越來越明顯，其去以保障的問題也應該被國家提上日程。

四、我國輔助警察執(zhí)法權問題的前景與出路

（一）建立順暢靈活的機制體制

借鑒英國的警察承包制、法國私法合同雇傭制度建立符合本國國情的輔助警察管理制度，確定編制人數，但不確定編制人員，建立類似于公安警察機關的協(xié)警組織，由國家財政提供財務支持。在管理體制上，同警察組織相同，實行“點塊結合，以塊為主”的方式，繼受上級警察機關管理，又歸同級黨委，政府管轄。在地方設立，大隊、中隊、支隊三層管理結構，這種制度是輔助警察隊伍成為了一支合法、有序、統(tǒng)一的治安力量，改變了原來個聯防隊伍各自為政的格局。為加強公安機關對輔助警察工作的指導，充分調動警力資源，最大限度的將輔助警察隊伍投入到維護社會穩(wěn)定第一線都大有益處。

（二）創(chuàng)新錄用機制，注重錄用素質

建立公開、平等、擇優(yōu)錄取的輔助警察選錄制度，通過增設考試科目，加大輔助警察隊伍的競爭機制等方式保障人員的素質和執(zhí)法水平。增強警察隊伍內部職能的教育訓練的職能，在每季度設置輔助警察專業(yè)技能的培訓。同時，為了保證輔助警察隊伍不斷有新鮮血液注入，順利完成我那個新老交替，在同等條件下優(yōu)先錄用原來聯防隊員中的骨干、下崗職工、部隊轉業(yè)復員退伍軍人和有從事治安管理工作專長的人員。

（三）明確職責范圍和權利分配

輔助警察屬于專業(yè)的群防群治隊伍，不具有行政執(zhí)法權。在機構性質上，雖然協(xié)警隊伍屬于財政補助性事業(yè)單位，但它不是一級授權執(zhí)法組織。協(xié)警必須在在編民警的帶領下開展各項工作。在涉及需依法定職權才能完成的任務時，只能由在編民警完成，協(xié)警僅起輔助作用。為了改變輔助警察是否擁有執(zhí)法權的問題，要明確輔助警察的職責，以利于協(xié)警開展各項工作。第一，明確輔助警察的協(xié)助作用，在民警帶領下，開展治安巡邏、“四防”工作檢查與宣傳、預防違法犯罪等。第二，協(xié)助民警參與公共治安秩序管理。比如協(xié)助民警進行危險物品管理，制止黃、賭、毒、娼等違法行為。第三，通過對法律規(guī)章的修改與完善，明確輔助警察在執(zhí)法過程中可以行使的權限和不能行使的權限。通過制定具體的規(guī)章制度規(guī)范輔助警察的行為。

五、結語

輔助警察的定位是警察隊伍警力不足的補充，他們執(zhí)法權限的問題不僅關系關系到國家法律體系的完善，也關系到社會的穩(wěn)定與和諧。面對社會安全問題 ，當前對輔助強化管理比一刀切清退的選擇或許更具理性。所以，輔助執(zhí)法權問題不僅僅是一個法理邏輯推理的問題，更關乎公安隊伍建設方向性的選擇 。輔助執(zhí)法權問題的討論對于公安隊伍多元化、規(guī)范化建設等問題都是大有益處的。

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指導老師：王怡然

小組成員：翟曉敏 橋揚州 張潤晗 朱萬隆