從產(chǎn)權(quán)角度淺析國有企業(yè)分類改革

孟晨

摘 要：自進(jìn)入21世紀(jì)以來，沿著放權(quán)讓利、制度創(chuàng)新和戰(zhàn)略重組的思路，國企改革成果顯著。但是國有產(chǎn)權(quán)的模糊性和多層次的委托代理關(guān)系屬性使得國有企業(yè)不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，需要在改革中尋找新的根本突破口。國有企業(yè)有公共服務(wù)性、壟斷性、一般競爭性三類之分，應(yīng)針對國有企業(yè)不同的性質(zhì)提出產(chǎn)權(quán)改革設(shè)想。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；分類改革；產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

中圖分類號：F421.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）17-0031-03

國有企業(yè)經(jīng)過37年的漸進(jìn)式改革，已取得顯著成就，基本建立起較規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，治理結(jié)構(gòu)也能與市場經(jīng)濟(jì)接軌，國有資本的利用率也顯著提高。從近10年來看，2005—2014年，國有工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入從2.82萬億元增長到4.96萬億元，年均增長5.8%；實(shí)現(xiàn)營業(yè)利潤從1 622.18億元增長到2 557.92億元，年均增長4.66%。

但是，在經(jīng)濟(jì)全球化和我國市場經(jīng)濟(jì)體制不健全的背景下，國有企業(yè)也面臨諸多挑戰(zhàn)。加入WTO后，中國經(jīng)濟(jì)逐步與國際市場接軌，實(shí)力相對較強(qiáng)的國有企業(yè)身負(fù)“走出去”的戰(zhàn)略使命，直面國際市場競爭壓力的沖擊。從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境看，我們已經(jīng)步入工業(yè)化后期，原有的依靠廉價勞動力和豐富資源的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式亟須轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要同步升級，國有企業(yè)同樣面臨轉(zhuǎn)型的陣痛。

改革的實(shí)踐證明，原有的一元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能支撐國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中取得發(fā)展。國有產(chǎn)權(quán)中產(chǎn)權(quán)歸全民所有造成的結(jié)果就是產(chǎn)權(quán)界定的模糊性，沒有一個具體的法人能對國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營直接負(fù)責(zé)。在多數(shù)國有企業(yè)中，產(chǎn)權(quán)主體單一化導(dǎo)致企業(yè)治理結(jié)構(gòu)混亂、效率低下，“內(nèi)部人控制”嚴(yán)重。產(chǎn)權(quán)國有的另一大弊病是多層次委托代理關(guān)系。國有產(chǎn)權(quán)使得企業(yè)具體法人缺位，政府只得作為委托人將經(jīng)營權(quán)委托給代理人（企業(yè)經(jīng)理）行使，這種帶有行政色彩的委托代理關(guān)系的直接后果就是責(zé)任與收益不對稱，造成企業(yè)利益的損失。因此，國有產(chǎn)權(quán)企業(yè)比其他所有制企業(yè)有更高的代理成本，常常陷入行政干預(yù)和“內(nèi)部人控制”的困境。但是，我們國家國有企業(yè)數(shù)量眾多，涉及到各行各業(yè)，眾多的國有企業(yè)有各自不同的屬性，因此改革不能一概而論。

（一）公共服務(wù)性國有企業(yè)

公共服務(wù)性國有企業(yè)是指國家出于保障公民利益、國家安全的目的而設(shè)立的企業(yè)。這類企業(yè)的評判標(biāo)準(zhǔn)是國家政策目標(biāo)的完成程度，作為普通企業(yè)首要目標(biāo)的盈利必須要放在承擔(dān)政府公益性、政策性特殊職能之后。公共服務(wù)性國有企業(yè)涉及公共交通、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、國防建設(shè)等領(lǐng)域。

身負(fù)特殊職責(zé)的公共服務(wù)性企業(yè)的數(shù)量有限，僅占全部國有企業(yè)的10%，但社會作用無可替代。對于這類企業(yè)，為保持其公益性，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)任其直接控制人，保持其國有獨(dú)資的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，阻止其他資本的進(jìn)入。同時，這類企業(yè)的改革目的是建立有效監(jiān)管體系，使得國有資本可以更有效率地創(chuàng)造社會福利。應(yīng)通過單獨(dú)立法的手段，基本實(shí)現(xiàn)“一企一法”、“一行業(yè)一法規(guī)”，以法律和行政政策手段來治理和調(diào)節(jié)企業(yè)經(jīng)營活動的具體細(xì)節(jié)。從本質(zhì)上看，這類企業(yè)是國家機(jī)器的一種零件，其存在的意義是幫助國家實(shí)現(xiàn)某一特定公共目標(biāo)。

（二）壟斷性國有企業(yè)

壟斷性國有企業(yè)是指兼有公共服務(wù)性和一般競爭性混合特征的國有企業(yè)，處于這兩者之間。這類企業(yè)往往因?yàn)閾?dān)負(fù)一定國家使命而形成壟斷地位，既要為鞏固社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度、維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展貢獻(xiàn)力量，也保持了一般企業(yè)的本質(zhì)，努力實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧。壟斷性國有企業(yè)大致可以分為兩類，一類是資源壟斷型企業(yè)，如石油、天然氣、礦產(chǎn)等，這類企業(yè)掌握稀缺性資源而形成壟斷；一類是提供特殊產(chǎn)品的國有企業(yè)，包括郵政、電信、城市基礎(chǔ)設(shè)施等，這類企業(yè)因其自身特殊性質(zhì)形成壟斷。

壟斷性國有企業(yè)的改革方向應(yīng)當(dāng)由市場來指引，發(fā)揮市場的導(dǎo)向性作用，通過改革使企業(yè)融入社會主義市場經(jīng)濟(jì)的體系。從產(chǎn)權(quán)角度來看，這類企業(yè)應(yīng)當(dāng)在保持國有資本控股地位的前提下，在競爭性環(huán)節(jié)引入其他資本參與改革進(jìn)程，形成相對多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)在政府監(jiān)管下的有序競爭，企業(yè)自負(fù)盈虧。這樣就能既保持國家的控制地位，又能提高企業(yè)的經(jīng)營效率，同時也降低國有完全控股所帶來的高昂的監(jiān)管成本，實(shí)現(xiàn)國有資本的有效利用。

分開來看，對于資源壟斷型國企，當(dāng)由市場決定商品價格，以此來限制企業(yè)憑借壟斷地位獲得高額的壟斷利潤；另一方面，應(yīng)積極制定與資源保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)范，保持資源的可持續(xù)性開采，實(shí)現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。對于企業(yè)經(jīng)營獲得的利潤，扣除企業(yè)發(fā)展所需后應(yīng)當(dāng)先按國家所占股份上繳中央財政，再通過合理的財政支出惠及全民，使得人民能夠真正享受到作為國有資產(chǎn)所有者應(yīng)有的福利。

對于涉及提供公共服務(wù)產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)，因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營的目的是以社會公共性作用為主，經(jīng)濟(jì)性作用次之，力求以最大限度保證公共福利最大化，經(jīng)營成本具有遞減性，所提供產(chǎn)品的價格一般在平均成本水平上，保持盈虧平衡、不賠不賺。

（三）一般競爭性國有企業(yè)

一般競爭性國有企業(yè)是指不承擔(dān)任何特定“國家職能”，以追求利潤最大化為首要目標(biāo)。這類企業(yè)實(shí)際就是國家利用國有資本投資設(shè)立的在市場競爭中謀求利潤的企業(yè)，涉及食品、機(jī)械、建筑、汽車等領(lǐng)域。

這類性質(zhì)的國有企業(yè)約占全部國有企業(yè)的60%—70%，所占比重最大，數(shù)量多、覆蓋范圍廣的國有中小企業(yè)和產(chǎn)業(yè)競爭度高的國有大中型企業(yè)都屬于這類企業(yè)。國家應(yīng)不再為維護(hù)這類企業(yè)的行政性壟斷地位而制定特殊的法律或政策，減少行政保護(hù)，讓其在市場中與其他性質(zhì)的企業(yè)公平競爭，嚴(yán)格按照《公司法》的統(tǒng)一要求規(guī)范企業(yè)行為。

混合所有制經(jīng)濟(jì)是指在同一經(jīng)濟(jì)組織中，由不同所有制的產(chǎn)權(quán)主體（包括國有、集體、非公有和外資）多元投資，通過資本聯(lián)合或經(jīng)營聯(lián)合，相互滲透、相互融合而形成的新的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和企業(yè)財產(chǎn)組織形式。①對于一般競爭性國有企業(yè)實(shí)行混合所有制改革目的就是要使企業(yè)的投資主體多元化，增加自身內(nèi)在驅(qū)動力。

首先，混合所有制企業(yè)中由于投資主體的多元化可以在較短時間內(nèi)聚集大量資本和資源，突破單一投資者資金不足的限制，就可以擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營規(guī)模，獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。其次，混合所有制改革可以使企業(yè)獲得獨(dú)立法人地位，以市場競爭主體的身份參與市場經(jīng)濟(jì)，企業(yè)脫離國家行政隸屬，國家也從企業(yè)控制者的身份轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|一員，不能再使用行政手段直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營管理，將所有權(quán)與企業(yè)控制權(quán)分離，有效實(shí)現(xiàn)不同性質(zhì)產(chǎn)權(quán)的順利融合，使企業(yè)本身的自主競爭力充分發(fā)揮。再次，混合所有制企業(yè)內(nèi)部各種產(chǎn)權(quán)主體為維護(hù)自身利益會相互制約，可以避免單一產(chǎn)權(quán)企業(yè)中“一股獨(dú)大”、“內(nèi)部人控制”等弊病，從而建立起科學(xué)的決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，企業(yè)決策對股東和產(chǎn)權(quán)所有者直接負(fù)責(zé)。最后，混合所有制實(shí)現(xiàn)的組織形式是現(xiàn)代企業(yè)制度，國有企業(yè)真正成為市場競爭的主體，自主決策參與競爭，最終建立市場化的企業(yè)經(jīng)營機(jī)制。

一般競爭性國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革可以從不同方面同時進(jìn)行。第一，繼續(xù)深化股份制改造，通過相互參股、兼并收購、拍賣、轉(zhuǎn)讓、中外合資、規(guī)范上市等多種途徑調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。②第二，通過健全我國現(xiàn)有的法律制度，廢除、修改限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律規(guī)范，為其他資本進(jìn)入國有企業(yè)開辟通道，其他資本的引入可以優(yōu)化國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以獲得更多資本回報為目的的投資，會激勵企業(yè)提高效率，做出科學(xué)決策。第三，我國要在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中取得發(fā)展，國有企業(yè)是進(jìn)入國際市場的先鋒，但由于我們發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)時間尚短，缺乏經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)，引入實(shí)力強(qiáng)大的境外戰(zhàn)略投資者成為一般競爭性國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革的參與者，在為企業(yè)帶來豐厚資本的同時可以學(xué)習(xí)外資企業(yè)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)技術(shù)，幫助我國企業(yè)迅速成長，在國際市場占據(jù)一席之地。第四，產(chǎn)權(quán)多元化發(fā)展的同時也要保證相對穩(wěn)定性，因此要嚴(yán)格審核投資者的資質(zhì)，避免可能會給企業(yè)帶來道德風(fēng)險的投資隱患。經(jīng)審查資質(zhì)優(yōu)越且能帶來長期投資的機(jī)構(gòu)投資者也可以成為混合所有制改革的參與者。第五，多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不能是一沉不變的，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵中產(chǎn)權(quán)是可以流動、可以交易的，各方投資者可根據(jù)市場實(shí)際情況交易和置換產(chǎn)權(quán)，建立一個可以實(shí)現(xiàn)公平、公開、公正的產(chǎn)權(quán)交易的全國性的產(chǎn)權(quán)交易市場，是保證多元化產(chǎn)權(quán)改革發(fā)展的基礎(chǔ)，國有產(chǎn)權(quán)得以自由流動、重組。第六，推進(jìn)員工持股計劃。對于國企來說，實(shí)行員工持股既是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的一種模式，同時也是重要的激勵措施，這也是改變國企的痼疾之一——陶然教授所提的“工作激勵低效率”的很好的方式。③可以實(shí)現(xiàn)兩方面目標(biāo)：一是可以減少高層管理人員的道德風(fēng)險，保證企業(yè)行為是長期性的、可持續(xù)經(jīng)營的；二是員工作為企業(yè)股東能夠從自身為企業(yè)發(fā)展做出更多努力，為企業(yè)帶來活力的同時增加職工個人收入，在一定程度上解決收入差距過大的社會問題，實(shí)現(xiàn)社會公平。

將以上三種類型的國有企業(yè)改革途徑總結(jié)如表1。

國有企業(yè)在社會主義國家經(jīng)濟(jì)體系中占主體地位，國有企業(yè)改革的根本目的在于能夠使企業(yè)以高效率、高競爭力完成企業(yè)使命，使國有企業(yè)既能支撐起國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，又能帶動社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？偨Y(jié)三種類型的國有企業(yè)改革前景來看，公共服務(wù)性企業(yè)應(yīng)堅持國有獨(dú)資的單一產(chǎn)權(quán)，政府以嚴(yán)格的預(yù)算管理和單獨(dú)立法監(jiān)督企業(yè)；壟斷性國有企業(yè)應(yīng)根據(jù)其獲得壟斷利潤的方式和企業(yè)自身性質(zhì)出發(fā)將壟斷利潤惠及全民；一般競爭性國有企業(yè)應(yīng)通過產(chǎn)權(quán)多元化改革借助各方力量更好融入市場經(jīng)濟(jì)，提高國有資產(chǎn)的盈利能力跟競爭力。

由此路線進(jìn)行改革會使國有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化，公共服務(wù)性國有企業(yè)的比重會逐步提高，壟斷性和一般競爭性國有企業(yè)的比重會有所下降；國有經(jīng)濟(jì)更多地通過質(zhì)量和可持續(xù)性來保持控制力和影響力。要達(dá)成這一目標(biāo)，公共服務(wù)性國有企業(yè)可能要用15—20年甚至更長的時間來構(gòu)建適合它們的從上至下的管理體制；壟斷性國有企業(yè)由于針對不同企業(yè)需要不同的改革方案，所以改革所需要的時間是不統(tǒng)一、不確定的；由于我國的市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)初具規(guī)模，為一般競爭性國有企業(yè)的改革奠定了良好的基礎(chǔ)，因此，它們大概需要10—15年的時間完成混合所有制改革，成為產(chǎn)權(quán)多元化的市場經(jīng)濟(jì)的競爭主體。

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