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      區(qū)縣涉農(nóng)資金監(jiān)管體系及機(jī)制問題探研

      2016-05-30 10:48:04鄧永忠
      關(guān)鍵詞:財(cái)政

      鄧永忠

      摘要:在我國的涉農(nóng)資金管理和使用過程中,區(qū)縣級監(jiān)管是一個重要環(huán)節(jié),區(qū)縣政府負(fù)有主體監(jiān)管責(zé)任。本文根據(jù)2015年全國開展的涉農(nóng)資金專項(xiàng)整治行動中區(qū)縣反映出來的普遍問題,結(jié)合區(qū)縣管理工作實(shí)際,對區(qū)縣涉農(nóng)資金的監(jiān)管模式、監(jiān)管機(jī)制以及監(jiān)管體系進(jìn)行了分析,針對較為突出的監(jiān)管問題,提出了完善涉農(nóng)資金區(qū)縣監(jiān)管體系的建議。

      關(guān)鍵詞:財(cái)政;涉農(nóng)資金;區(qū)縣監(jiān)管

      近年來,中央不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度,涉農(nóng)政策不斷增多,項(xiàng)目類別不斷拓寬,資金規(guī)模不斷增長,投資增速不斷加快。由于涉農(nóng)資金來源渠道多、覆蓋面廣、單項(xiàng)規(guī)模小、資金監(jiān)管部門多,導(dǎo)致區(qū)縣涉農(nóng)資金管理和使用“碎片化”,區(qū)縣涉農(nóng)資金監(jiān)管難度加大,多數(shù)區(qū)縣至今沒有找到適合的涉農(nóng)資金監(jiān)管模式及體制機(jī)制。

      一、區(qū)縣涉農(nóng)資金監(jiān)管存在的主要問題

      2015年,我國開展了涉農(nóng)資金專項(xiàng)整治行動。從區(qū)縣檢查發(fā)現(xiàn)的問題看,主要存在以下幾個方面。

      (一)領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠,區(qū)縣監(jiān)管意見不統(tǒng)一。一些區(qū)縣黨委政府、涉農(nóng)主管部門、區(qū)縣財(cái)政部門以及街鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo),普遍重視涉農(nóng)項(xiàng)目補(bǔ)助資金和涉農(nóng)項(xiàng)目基建資金的管理,對涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)資金監(jiān)管工作則重視不夠。加之我國農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程滯后,個別涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)政策激勵種糧的針對性不強(qiáng),導(dǎo)致區(qū)縣無法嚴(yán)格按照中央政策執(zhí)行,增加了區(qū)縣農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)成本,阻滯了農(nóng)民土地的正常流轉(zhuǎn)。這使得部分區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)對涉農(nóng)資金監(jiān)管產(chǎn)生了不同意見,對個別涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)政策的重要性、正確性、長期性產(chǎn)生了懷疑,認(rèn)為沒必要建立相關(guān)的管理體制機(jī)制。在政策執(zhí)行過程中,存在利用中央資金為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民辦好事的想法,怕嚴(yán)格監(jiān)管引發(fā)其他新的矛盾,主張一般監(jiān)管就行了。由此帶來涉農(nóng)主管部門、區(qū)縣財(cái)政部門和街鎮(zhèn)政府的工作人員對監(jiān)管工作認(rèn)識不統(tǒng)一,不愿做具體審核監(jiān)督工作,怕審核得罪多數(shù)農(nóng)民及同事,不敢大膽開展監(jiān)管工作等問題。

      (二)涉農(nóng)部門監(jiān)管責(zé)任邊界不清,資金管理“重分配輕監(jiān)管輕效益”。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則,涉農(nóng)主管部門是涉農(nóng)資金的管理部門,對本行業(yè)涉農(nóng)資金的申請、分配、使用、監(jiān)管、考核等環(huán)節(jié)負(fù)有行業(yè)監(jiān)管責(zé)任。區(qū)縣街鎮(zhèn)部門在涉農(nóng)資金的管理和使用過程中,主要存在區(qū)縣涉農(nóng)資金種類劃分不科學(xué),涉農(nóng)主管部門與同級財(cái)政部門、涉農(nóng)主管部門與街鎮(zhèn)人民政府之間平行和垂直兩個方向上的監(jiān)管職責(zé)不清的問題。

      涉農(nóng)主管部門與同級財(cái)政部門在涉農(nóng)資金的申請、分配、撥付、監(jiān)管、考核等環(huán)節(jié),工作主次不分明,責(zé)任主次不明確,權(quán)利責(zé)任不對等,都愿意做資金分配、撥付環(huán)節(jié)的工作,不愿意做資金申請、監(jiān)管、考核等環(huán)節(jié)的工作。在涉農(nóng)資金管理工作過程中,涉農(nóng)主管部門與同級財(cái)政部門之間沒有形成權(quán)責(zé)相對平衡的部門工作機(jī)制,普遍存在重分配重?fù)芨?,輕監(jiān)管輕考核的現(xiàn)象。涉農(nóng)主管部門與街鎮(zhèn)人民政府在涉農(nóng)資金的監(jiān)管工作中主要存在管理工作界線不清、監(jiān)管責(zé)任邊界不明、問責(zé)鏈條未延伸到村社等突出問題,特別表現(xiàn)在涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)資金的管理上,街鎮(zhèn)部門配合不協(xié)調(diào),監(jiān)管工作相互推諉,財(cái)政部門監(jiān)管乏力。

      (三)街鎮(zhèn)監(jiān)管責(zé)任壓力傳導(dǎo)不夠,村社干部初審敷衍應(yīng)付。涉農(nóng)主管部門在涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)資金的管理工作中,必須獲得街鎮(zhèn)政府和村社干部的支持與配合,才能真正將強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行到最基層。在實(shí)際操作中,有的街鎮(zhèn)政府只重視涉農(nóng)項(xiàng)目補(bǔ)助資金和涉農(nóng)項(xiàng)目基建資金的管理及使用,而不重視涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)資金的管理,將執(zhí)行監(jiān)管主要責(zé)任推給各涉農(nóng)主管部門,而未將責(zé)任壓力傳導(dǎo)給村社干部,部分街鎮(zhèn)政府默許或暗地支持村社干部套取中央財(cái)政資金,用于解決村社管理經(jīng)費(fèi)不足問題。對村社干部而言,由于農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”審核工作量大、無辦公經(jīng)費(fèi)或工作經(jīng)費(fèi)較少,怕認(rèn)真審核會得罪多數(shù)農(nóng)民和同事,因而不愿承擔(dān)補(bǔ)貼初審任務(wù)。有些村社初審存在利用集體預(yù)留地、政府已征用地、死亡農(nóng)民土地申報補(bǔ)貼,種糧小戶和大戶同塊土地重復(fù)申報補(bǔ)貼等問題;有的區(qū)縣財(cái)政直補(bǔ)資金管理存在集體資金打入村社干部私人賬戶代交入賬,街鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)直補(bǔ)賬號監(jiān)管缺位等兌付問題,為村社干部套取財(cái)政資金提供了便利;有的村社干部利用部門無法嚴(yán)格審核、兌付管理存在漏洞、街鎮(zhèn)部門工作機(jī)制不順的機(jī)會,采取弄虛作假、冒領(lǐng)、騙取、私分等手段,套取中央財(cái)政資金彌補(bǔ)村社辦公經(jīng)費(fèi)不足;有的村社干部甚至采取弄虛作假的手段,套取中央財(cái)政資金占為己有,侵占本村社農(nóng)民的利益。

      (四)涉農(nóng)資金公示流于形式,農(nóng)民群眾監(jiān)督作用難以發(fā)揮。根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定,凡是涉農(nóng)資金補(bǔ)貼兌付必須公開公示,嚴(yán)格履行公示程序。但有的街鎮(zhèn)不重視公示程序,公示工作怕麻煩,公示欄設(shè)置偏僻,公示內(nèi)容不齊全,公示事項(xiàng)不及時,公示級次不統(tǒng)一,公示格式不規(guī)范,農(nóng)民秘密舉報多、實(shí)名舉報少現(xiàn)象時有發(fā)生,增加了部門案件查處的難度,浪費(fèi)了政府的行政資源。大多數(shù)街鎮(zhèn)涉農(nóng)資金公示流于形式,主要用于應(yīng)付上級部門的檢查,農(nóng)民監(jiān)督的作用難以發(fā)揮,涉農(nóng)公示沒有真正起到監(jiān)督作用。

      (五)涉農(nóng)項(xiàng)目評審流于形式,項(xiàng)目申報制度不夠健全。大多數(shù)涉農(nóng)部門都建立了行業(yè)項(xiàng)目庫,但仍有少數(shù)涉農(nóng)部門未建立行業(yè)項(xiàng)目庫。涉農(nóng)部門各自為政,政府沒有建設(shè)行業(yè)項(xiàng)目庫綜合管理平臺,從而導(dǎo)致各村民委員會、合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)重復(fù)申報項(xiàng)目現(xiàn)象的發(fā)生。項(xiàng)目申報流程不透明,項(xiàng)目申報制度不健全,項(xiàng)目日常管理不規(guī)范。不論是競爭項(xiàng)目還是備案項(xiàng)目的申報,極易受到涉農(nóng)主管部門領(lǐng)導(dǎo)的主觀影響,不能完全做到公開、公平、公正,涉農(nóng)項(xiàng)目資金很難發(fā)揮較大的經(jīng)濟(jì)效益。

      二、強(qiáng)化區(qū)縣涉農(nóng)資金監(jiān)管的建議

      (一)加強(qiáng)涉農(nóng)資金監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo),完善涉農(nóng)資金的地方監(jiān)管體系。隨著黨中央、國務(wù)院和各級政府繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入,區(qū)縣黨委應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對涉農(nóng)資金監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)。建議將區(qū)縣涉農(nóng)資金整合和區(qū)縣涉農(nóng)資金監(jiān)管的兩項(xiàng)任務(wù)同時下達(dá)給區(qū)縣政府承擔(dān),增強(qiáng)區(qū)縣政府作為監(jiān)管主體的責(zé)任壓力。主要領(lǐng)導(dǎo)要重視涉農(nóng)資金監(jiān)管工作,理順黨政部門的監(jiān)管職能職責(zé),區(qū)縣統(tǒng)一嚴(yán)格監(jiān)管的意見,補(bǔ)齊直補(bǔ)資金監(jiān)管工作的短板,維護(hù)區(qū)縣農(nóng)村基層社會的穩(wěn)定。建議區(qū)縣按照資金監(jiān)管方式劃分涉農(nóng)資金的種類,將農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會發(fā)展、林業(yè)改革發(fā)展、水利發(fā)展、扶貧開發(fā)等六類項(xiàng)目資金,進(jìn)一步歸并為涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)資金、涉農(nóng)項(xiàng)目補(bǔ)助資金和涉農(nóng)項(xiàng)目基建資金三類財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行管理。

      (二)厘清涉農(nóng)主管部門監(jiān)管職責(zé),建立街鎮(zhèn)部門監(jiān)管工作機(jī)制。涉農(nóng)資金涵蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民保障、農(nóng)村公益、農(nóng)村生態(tài)、扶貧開發(fā)等七個方面工作,資金管理?xiàng)l塊分割,涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)兌付次數(shù)多,兌付面廣且每戶量小,項(xiàng)目申報環(huán)節(jié)多,區(qū)縣監(jiān)管工作難度較大。建議區(qū)縣政府進(jìn)一步理順涉農(nóng)主管部門與街鎮(zhèn)政府、同級財(cái)政部門涉農(nóng)資金的分類監(jiān)管職責(zé),強(qiáng)化涉農(nóng)主管部門的行業(yè)監(jiān)管責(zé)任,加大街鎮(zhèn)政府的基層監(jiān)管責(zé)任,建立有效的街鎮(zhèn)部門監(jiān)管工作機(jī)制;區(qū)縣財(cái)政部門要加強(qiáng)涉農(nóng)資金兌付環(huán)節(jié)的監(jiān)管,紀(jì)監(jiān)部門要延長問責(zé)鏈至村社,防止中央財(cái)政資金被套行為的發(fā)生。

      (三)街鎮(zhèn)調(diào)整責(zé)任壓力傳導(dǎo)方向,增大村社干部初審把關(guān)責(zé)任。涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)工作涉及農(nóng)村千家萬戶,受益面較寬,監(jiān)管難度大,工作的好壞不僅關(guān)系到每戶農(nóng)民的切身利益,而且關(guān)系到農(nóng)村基層社會的穩(wěn)定。建議區(qū)縣政府加大街鎮(zhèn)政府的基層監(jiān)管責(zé)任,迫使街鎮(zhèn)調(diào)整責(zé)任壓力的傳導(dǎo)方向,將責(zé)任壓力傳導(dǎo)給村社干部,增強(qiáng)村社干部初審責(zé)任意識。區(qū)縣涉農(nóng)部門主動與街鎮(zhèn)政府溝通協(xié)調(diào),進(jìn)一步明確各自的管理職責(zé),財(cái)政增加工作經(jīng)費(fèi)調(diào)動村社干部的積極性,提高涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性,減少因受益不公帶來的農(nóng)民分配矛盾,維護(hù)農(nóng)村基層社會的穩(wěn)定。

      (四)嚴(yán)格涉農(nóng)資金公示制度,發(fā)揮農(nóng)民群眾監(jiān)督作用。按照“誰申報、誰公開”的原則,涉農(nóng)主管部門必須嚴(yán)格資金公示制度,加強(qiáng)街鎮(zhèn)公示現(xiàn)場督促檢查。進(jìn)一步規(guī)范公示流程,統(tǒng)一公示級次,統(tǒng)一公示格式,規(guī)范公開內(nèi)容。涉農(nóng)補(bǔ)貼直補(bǔ)資金除按上級規(guī)定進(jìn)行三級公示外,還應(yīng)適時通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等形式進(jìn)行公示;涉農(nóng)項(xiàng)目補(bǔ)助資金要公示政策依據(jù)、資金名稱、對象條件、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助金額、舉報電話等;涉農(nóng)項(xiàng)目基建資金要公示立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施范圍、項(xiàng)目名稱、資金來源、建設(shè)單位、工程預(yù)決算等,充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的監(jiān)督作用,讓公示真正起到監(jiān)督作用。

      (五)財(cái)政完善指標(biāo)資金管理方式,調(diào)動涉農(nóng)部門監(jiān)管的積極性。建議區(qū)縣政府進(jìn)一步理順涉農(nóng)主管部門與同級財(cái)政部門的監(jiān)管職責(zé),明細(xì)監(jiān)管工作責(zé)任邊界,區(qū)縣財(cái)政完善指標(biāo)資金撥付管理方式,調(diào)整直補(bǔ)資金的賬務(wù)管理方式,增強(qiáng)涉農(nóng)主管部門對街鎮(zhèn)行業(yè)監(jiān)管控制力,調(diào)動涉農(nóng)主管部門的監(jiān)管積極性,提高涉農(nóng)資金的使用效益。

      (六)加強(qiáng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的宣傳,壓縮村社干部權(quán)力尋租空間。建議各涉農(nóng)主管部門在加強(qiáng)優(yōu)惠政策宣傳的同時,清理本行業(yè)的涉農(nóng)優(yōu)惠政策,區(qū)縣統(tǒng)一印制《農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策手冊》,發(fā)放到每個街鎮(zhèn)村社農(nóng)民的手中,讓每個農(nóng)民都明白每項(xiàng)涉農(nóng)優(yōu)惠政策的受益對象及享受條件,便于農(nóng)民記憶和長期保存。政府要提高農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策的農(nóng)民知曉度,在政策執(zhí)行過程中有效壓縮村社干部權(quán)力尋租的空間,減少農(nóng)民身邊腐敗問題的發(fā)生。

      (作者單位:重慶市綦江區(qū)財(cái)政局)

      責(zé)任編輯:欣聞

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