以大健康產(chǎn)業(yè)推進連片特困地區(qū)精準扶貧

石興安　普永貴

摘要：貴州省黔東南州片區(qū)是滇黔桂石漠化連片特困地區(qū)貧困面大、貧困程度深的地區(qū)，也是該地區(qū)扶貧攻堅面臨的最大困難。貴州侗鄉(xiāng)大健康產(chǎn)業(yè)示范區(qū)的設立，對該地區(qū)的區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅具有重大意義，實現(xiàn)了大健康產(chǎn)業(yè)與精準扶貧的深度融合。

關鍵詞：黔東南州；大健康產(chǎn)業(yè)；特困地區(qū)；精準扶貧

滇黔桂石漠化區(qū)是全國 11 個集中連片特殊困難地區(qū)之一，是我國貧困面最廣、貧困程度最深、貧困發(fā)生率最高、民族自治地區(qū)最多、生態(tài)環(huán)境壓力最大的地區(qū)。2013年末，黔東南片區(qū)貧困人口167.29萬人，貧困發(fā)生率為42.11%。2013年該片區(qū)共有貧困人口總數(shù)為119.41萬人，貧困發(fā)生率30.6%。

2015年，貴州省在黔東南州石漠化片區(qū)設立貴州侗鄉(xiāng)大健康產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。其核心區(qū)范圍是江縣洛香鎮(zhèn)、貫洞鎮(zhèn)和黎平縣肇興鎮(zhèn)，其中聯(lián)動區(qū)和輻射區(qū)覆蓋整個黔東南片區(qū)的區(qū)域。貴州侗鄉(xiāng)大健康產(chǎn)業(yè)是以少數(shù)民族文化旅游和大健康產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展的實踐，也是探索少數(shù)民族貧困地區(qū)社會發(fā)展、實現(xiàn)同步小康的重要舉措，對推動少數(shù)民族連片特困地區(qū)跨越式發(fā)展和推進精準扶貧具有重大意義。

一、侗鄉(xiāng)大健康產(chǎn)業(yè)示范區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）侗鄉(xiāng)大健康產(chǎn)業(yè)示范區(qū)的貧困狀況

貴州侗鄉(xiāng)大健康產(chǎn)業(yè)示范區(qū)（黔東南連特困片區(qū)）是滇黔桂石漠化連片特困地區(qū)貧困面大、貧困程度深的地區(qū)，扶貧攻堅難度大。黔東南連特困片區(qū)扶貧開發(fā)重點縣共有14個、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)155個、重點村2077個。由于該片區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展起步較晚，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展滯后，農(nóng)民受教育程度低，勞動力素質(zhì)偏低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一、規(guī)模小、基礎薄弱，農(nóng)村貧困人口多，貧困程度深，是貴州片區(qū)重點扶貧區(qū)域。

根據(jù)黔東南州特困片區(qū)社會發(fā)展狀況的分析，貧困集中表現(xiàn)為以下幾種貧困類型：

1.自然環(huán)境與地域?qū)е碌呢毨?。黔東南連特困片區(qū)處于云貴高原向桂北盆地過渡地帶，山高坡陡，溝壑深切，山地占總面積的93%，地理環(huán)境復雜，自然災害頻發(fā)，人均耕地面積少，土地貧瘠，導致農(nóng)業(yè)發(fā)展生產(chǎn)條件差，廣大農(nóng)村地區(qū)貧困人口逐年增長?！兜峁鹎瑓^(qū)（貴州?。﹨^(qū)域發(fā)展扶貧攻堅規(guī)劃2011—2015年》實施以來，雖然投入了大量的物力和財力對基礎設施進行改造，但山體滑坡、泥石流等自然災害依然頻發(fā)，導致基礎設施遭到嚴重破壞，交通極為不便，農(nóng)田水利和生產(chǎn)生活條件沒有得到實質(zhì)性的改變，因災返貧現(xiàn)象普遍。

2.文化教育導致的貧困。侗鄉(xiāng)大健康產(chǎn)業(yè)示范區(qū)對外開放較晚，人才和教育基礎設施建設不完善，致使少數(shù)民族各群體未能得到好的教育，“扶智”問題突出。示范區(qū)文化科技教育落后，人民群眾文化素質(zhì)整體偏低，勞動者文化素質(zhì)較差，不利于接受新思想、新技術(shù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技含量不高，生產(chǎn)方式陳舊，生產(chǎn)效率低下，廣種薄收的現(xiàn)象比較普遍，群眾自謀發(fā)展的能力較弱。

3.制度變革滯后導致的貧困。城鄉(xiāng)二元體制造成社會保障權(quán)利的缺失，很難公平地享受公共服務；由于缺乏必要的經(jīng)濟和社會保障，農(nóng)民因災、病致貧較為普遍。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變革緩慢，山區(qū)少數(shù)民族群眾無法享受到充足的、高質(zhì)量的教育、醫(yī)療和社會保障。醫(yī)療保險與救助制度不完善，也是因病致貧的主要原因。

（二）侗鄉(xiāng)大健康產(chǎn)業(yè)示范區(qū)扶貧政策實踐

為推動黔東南連片特困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展，貴州省出臺了《貴州省“33668”扶貧攻堅行動計劃》和《貴州省月亮山區(qū)扶貧決戰(zhàn)三年行動計劃（2015—2017年）》，明確了黔東南連片特困地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展和扶貧攻堅工作的總體思路、目標和措施，并將扶貧任務分配到各個責任部門。

隨著各項減貧政策的不斷實施，黔東南州集中連片特困地區(qū)減貧取得一定成效。

1.貧困人口大幅度減少，貧困發(fā)生率下降。2013年，黔東南州連片特困地區(qū)農(nóng)民人均純收入5345元，比2010年末增長68.93%，實現(xiàn)減少貧困人口48.33萬；2014年，28萬貧困人口脫貧、2個扶貧開發(fā)重點縣和30個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成減貧摘帽任務，分別占減貧目標任務的112%、200%和120%，連片特困地區(qū)農(nóng)村民居人均可支配收入6038元，貧困發(fā)生率下降17.36%。

2.扶貧項目、資金增加明顯。2014年，黔東南州連片特困地區(qū)共獲扶貧項目326個，資金4.4億元，完成目標任務的110%。區(qū)域內(nèi)2014年扶貧攻堅示范縣（麻江縣、雷山縣、岑鞏縣），每縣得到8000萬元以上扶貧項目資金扶持，占滇桂黔石漠化片區(qū)貴州片區(qū)11個扶貧攻堅示范縣的27%。

3.精準扶貧個案管理不斷完善。為了進一步推進精準扶貧個案管理，滇黔桂連片特困地區(qū)黔東南片區(qū)各級政府出臺了相關的扶貧管理政策，如《中共黔東南州委、黔東南州人民政府關于在全州推行扶貧工作個案管理的意見》和《黔東南州干部結(jié)對精準扶貧個案管理工作方案》，通過具體措施實施精準扶貧個案管理。2014年，黔東南州特困片區(qū)61650家貧困戶224675人建立了結(jié)對幫扶關系，制定幫扶規(guī)劃和具體實施方案，采取“六個到村到戶”等工作措施開展結(jié)對幫扶，實現(xiàn)扶貧與干部“千斤重擔人人挑，人人身上有指標”。同時，對貧困人口實行分類管理，進行分類指導，定向施策，分別采取社會保障、產(chǎn)業(yè)扶貧和生態(tài)移民工程等不同措施進行扶持。建立結(jié)對幫扶關系，進村入戶調(diào)查和 “講、訪、幫、促”活動，貼近群眾、認真聽取群眾意見，針對性地采取幫扶措施，很好地解決了貧困群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。

4.建檔立卡，貧困對象識別進一步明確。在扶貧個案管理的基礎上，根據(jù)“分解、初選、公示、幫結(jié)、計劃、填寫信息、數(shù)據(jù)錄入、入網(wǎng)絡、更新”等步驟，落實“兩公示一公告”，實現(xiàn)公開，公平、公正的識別貧困人口。2014年，建立《扶貧開發(fā)建檔立卡信息管理平臺》，共錄入37.6493萬戶134.1307萬人，錄入一類貧困村947個、二類貧困村500個、三類貧困村406個，錄入片區(qū)規(guī)劃縣市16個，其中國家級貧困縣14個，省級貧困縣2個。

5.落實國家和省扶貧貼息貸款政策。優(yōu)先安排小額信貸補償金試點，實行5萬元以下3年以內(nèi)免擔保免抵押扶貧信用貸款，對造冊登記的扶貧對象，給予國家基準利率貸款貼息。對帶動黔東南片區(qū)貧困群眾脫貧致富的企業(yè)和合作社，其貸款可享受扶貧貸款貼息。

二、探索大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展下的精準扶貧模式

根據(jù)侗鄉(xiāng)大健康產(chǎn)業(yè)示范區(qū)規(guī)劃，示范區(qū)將守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，以苗族、侗族文化傳承與創(chuàng)新發(fā)展基地為依托，在保護、開發(fā)、傳承和發(fā)展中實現(xiàn)平衡， 打造少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展示范基地、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)及產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新示范基地，圍繞“民族創(chuàng)意、文化旅游”為產(chǎn)業(yè)主線發(fā)展大健康產(chǎn)業(yè)。為此，要探索符合連片特困地區(qū)實際的精準扶貧模式，這是發(fā)展大健康產(chǎn)業(yè)首要考慮的問題。

（一）少數(shù)民族文化旅游扶貧開發(fā)模式

發(fā)展大健康產(chǎn)業(yè)，應建立少數(shù)民族文化旅游扶貧長效機制，使貴州侗鄉(xiāng)大健康產(chǎn)業(yè)示范區(qū)成為少數(shù)民族文化旅游目的地，吸引更多的外來人員，實現(xiàn)民族文化旅游與經(jīng)濟發(fā)展的深度融合。

1.政府引導。要不斷完善當?shù)氐穆糜位A設施，改善旅游投資環(huán)境。在市場運作的基礎上，對民族文化旅游進行扶持和培育，特別是旅游管理和服務。注重旅游人才隊伍建設，引導少數(shù)民族群眾參與旅游開發(fā)，形成民族文化旅游產(chǎn)業(yè)共同體。

2.群眾參與旅游開發(fā)和經(jīng)營。

要引導少數(shù)民族群體，特別是貧困群體參與旅游開發(fā)與經(jīng)營，采用直接旅游扶貧的方式，引導少數(shù)民族民眾參與到旅游中來。如組織少數(shù)民族演出隊、開辦農(nóng)家樂、旅游產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營與加工等，培育“亦農(nóng)亦工”的旅游從業(yè)人員，充分利用農(nóng)村富余勞動力發(fā)展旅游，打造苗族、侗族文化傳承與創(chuàng)新發(fā)展基地。

3.加強民族文化旅游資源開發(fā)。要加快不同民族文化旅游產(chǎn)品、傳統(tǒng)文化（節(jié)日、民俗）的開發(fā)，建立旅游產(chǎn)品和文化體驗產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)少數(shù)民族旅游產(chǎn)品市場化，進一步提高少數(shù)民族文化旅游扶貧的開發(fā)水平。

（二）勞動力轉(zhuǎn)移扶貧開發(fā)模式

城市化過程中，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是一種自然而然形成的社會經(jīng)濟現(xiàn)象，有自身發(fā)展的規(guī)律。在這一過程中，需要政府加以規(guī)范引導。構(gòu)建以政府為主導，以市場為基本導向，根據(jù)大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，加大對農(nóng)村不同層次的群眾進行職業(yè)技能培訓，使示范區(qū)的富余勞動力能夠就地轉(zhuǎn)移。政府承擔政策制定、培訓監(jiān)督、就業(yè)監(jiān)督、資金保障等職能，而招生、培訓、管理、安排就業(yè)等方面完全由培訓機構(gòu)按市場要求運作。

（三）PPP扶貧開發(fā)模式

借鑒政府和社會資本合作（PPP）機制，建立伙伴關系，科學合理分配各方利益，明確各自權(quán)利和義務，不失為一條發(fā)展農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)、壯大村級集體經(jīng)濟的有效途徑。要制定科學的規(guī)劃方案，明確職責分工，統(tǒng)一管理；按照標準選擇承包戶，搞好土地流轉(zhuǎn)；建立監(jiān)督機制，確保收益。

（四）電子商務扶貧模式

要在政府的引導下，培養(yǎng)電商人才，發(fā)展電商產(chǎn)業(yè)。通過電商平臺建設，拓寬本地產(chǎn)品銷售渠道，為大健康產(chǎn)業(yè)示范區(qū)各個縣的“銀飾”、“刺繡”和農(nóng)特產(chǎn)品解決銷路難題。

三、大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展下推進連片特困地區(qū)精準扶貧的思路

（一）創(chuàng)新扶貧機制，推進扶貧改革

1.建立精準扶貧工作機制。在搞好建檔立卡貧困對象識別工作的基礎上，建立電子信息檔案，并向貧困戶發(fā)放《幫扶手冊》，進一步摸清貧困狀況，分析致貧原因，明確幫扶需求，落實幫扶責任和幫扶措施。

2.改革扶貧資金管理機制。扶貧項目審批權(quán)下放到縣，縣、鄉(xiāng)兩級作為項目資金的審批實施主體、責任主體和監(jiān)管主體，加快推行鄉(xiāng)級報賬制步伐。

3.財政專項扶貧項目管理機制。改革扶貧項目審批權(quán)，將扶貧項目審批權(quán)全部下放到縣，全面實行目標、任務、資金和權(quán)責“四到縣”制度。嚴格扶貧項目審批和實際運行流程，實行統(tǒng)一的項目審批流程。

4.健全同步小康駐村工作幫扶機制。建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級聯(lián)動扶貧工作機制，實現(xiàn)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村和貧困戶結(jié)對幫扶全覆蓋。

（二）推進精準扶貧個案管理

對扶貧項目實行精確化管理，實現(xiàn)扶貧項目的精確化、精細化、可視化、可控化管理，提高扶貧項目實施質(zhì)量和效益。對生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣的村寨，實行扶貧生態(tài)移民工程；對自然資源豐富、有產(chǎn)業(yè)基礎和優(yōu)勢的地方，引導群眾加快優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展；對勞動力富余的家庭，引導勞動力轉(zhuǎn)移，拓寬就業(yè)渠道；有特殊技能的人員，加大支持力度，扶持特殊產(chǎn)業(yè)做大做強；對無勞動能力戶做好各方面的保障；對條件較好的村寨、農(nóng)戶，要把扶貧攻堅和同步小康統(tǒng)籌安排部署，力爭早日實現(xiàn)減貧脫貧同步小康。

（三）推進駐村幫扶與精準扶貧深度融合

駐村干部在建檔立卡管理的基礎上，參與扶貧項目申報、組織實施、檢查驗收、績效評估等工作，切實加強駐村干部執(zhí)行力建設，完善扶貧項目資金項目管理體制，實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報、縣級審批、鄉(xiāng)村實施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初檢、縣級驗收、鄉(xiāng)級報賬”的管理體制，以村為基本單位，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報項目，實現(xiàn)駐村干部“全程參與項目申報、全程指導項目實施、全程加強項目監(jiān)管、全程督促項目評估”等，促進精準扶貧和駐村工作的深度融合，把黨的惠農(nóng)政策和扶貧開發(fā)政策落到實處。

（四）發(fā)展大健康產(chǎn)業(yè)扶貧

1.培育和壯大大健康支柱產(chǎn)業(yè)。重點支持發(fā)展示范區(qū)內(nèi)的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快示范區(qū)基礎設施建設，加大招商引資力度，形成規(guī)模效應、品牌效應，形成支柱性產(chǎn)業(yè)。引導農(nóng)民通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進入園區(qū)，實現(xiàn)從農(nóng)民身份到城鎮(zhèn)居民和產(chǎn)業(yè)個人的轉(zhuǎn)變，增加工資性收入。

2.產(chǎn)業(yè)扶持到村到戶。按照一村一品的規(guī)劃，選擇適宜的產(chǎn)業(yè)，通過家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶的示范帶動，形成一村一品、一村多品的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)布局。通過土地流轉(zhuǎn)，土地入股、勞動力參股、技術(shù)資金合股等方式，將廣大農(nóng)民從傳統(tǒng)繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解脫，充分調(diào)動生產(chǎn)積極性，獲得穩(wěn)定收入，實現(xiàn)減貧摘帽，最終實現(xiàn)全面小康。

3.加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。集中力量重點培植和扶持具有帶動輻射能力、有使農(nóng)產(chǎn)品加工增值、有品牌市場需求的農(nóng)產(chǎn)品加工，走規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、特色化發(fā)展的路子。根據(jù)大健康產(chǎn)業(yè)的基本特點，積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)收益，促進一二三產(chǎn)融合發(fā)展。要圍繞示范區(qū)內(nèi)建設現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)觀光帶，統(tǒng)籌規(guī)劃，加大休閑觀光農(nóng)業(yè)資源、田園生態(tài)資源景觀、農(nóng)村人文資源的開發(fā)力度，把農(nóng)業(yè)建設、科學管理、農(nóng)藝展示、特色產(chǎn)品等與旅游觀光融為一體。

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（作者單位：貴州凱里經(jīng)濟管理學院、云南民族大學管理學院）

責任編輯：欣聞