中國當(dāng)今司法體制改革的憲法審視

張健

【摘要】：在中國當(dāng)今司法體制改革的大潮下，對司法獨立的呼吁已經(jīng)持續(xù)多年。針對司法的不獨立，學(xué)界、司法界、律師界不斷呼吁進行司法體制改革，新一屆執(zhí)政者執(zhí)政后，以國家高度明確了深化司法體制改革的目標(biāo)、原則，制定了各項改革任務(wù)的路線圖和時間表。司法制度的改革應(yīng)立足于我國憲法確立的找到憲法空間和司法體制改革的邊界的司法制度，建立憲法概念。以憲法來審視司法體制改革設(shè)計的憲法依據(jù)，尋求司法體制改革的憲法路徑。

【關(guān)鍵詞】：司法體制改革;憲法;合憲性;憲法依據(jù);

中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會以來，一系列司法改革舉措的相繼推出，從全局謀劃、注重頂層設(shè)計、解決現(xiàn)實問題。中國共產(chǎn)黨的第八屆第四次全會，通過了“中國共產(chǎn)黨在促進法的若干重大問題的決定（以下簡稱“決定”）從戰(zhàn)略的高度，全面推進依法治國。提出“完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制”的改革要求。明確了深化司法體制改革的目標(biāo)、原則，制定了各項改革任務(wù)的路線圖和時間表。司法制度的改革已經(jīng)緊鑼密鼓地推進。關(guān)于司法體制改革的制度設(shè)計問題，結(jié)合中共其他領(lǐng)導(dǎo)人與司法官員的談話，主要集中在以下幾個方面1、法檢省級統(tǒng)管;2、司法預(yù)算獨立;3、法官統(tǒng)一任免;4、行政區(qū)與司法區(qū)適當(dāng)分離;5、法官與公務(wù)員分類管理;6、法官職業(yè)養(yǎng)成;7、法官職業(yè)保障;8、法官審判權(quán)的內(nèi)部保障。應(yīng)當(dāng)說，中共這次會議為司法改革描繪了一個非常美麗的藍(lán)圖，也迎合了近幾年來的各方呼吁，尤其是法律界所期望的。司法制度的改革建設(shè)法治國家的重要組成部分，也是依法治國的現(xiàn)實需要。

司法體制的改革必須遵循我國的《憲法》，司法體制改革必須在憲法的路徑下展開，偏離了《憲法》規(guī)定的一切改革都是缺乏合法性的，實踐證明，打著“良性違憲”的幌子進行的改革對法治社會的建構(gòu)的危害性是及其嚴(yán)重的。司法體制改革能否保障社會公平、維護社會正義、優(yōu)化司法環(huán)境，能否能完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，能否“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”;最關(guān)鍵、最重要的在于是否依據(jù)憲法、是否以憲法作為最高的指導(dǎo)準(zhǔn)則;依憲治國，首先作為憲法保障的司法運行本身要以憲法為依據(jù)。

一、改革方案之行政區(qū)與司法區(qū)適當(dāng)分離

在當(dāng)前中國的司法體制改革的大潮之中，司法權(quán)相對獨立問題始終是司法改革的重要主題之一。影響司法權(quán)相對獨立的因素有很多，但與行政區(qū)與司法區(qū)不分離，司法權(quán)與行政區(qū)域一致配置是影響其獨立性的最重要方面。影響司法權(quán)威，與行政區(qū)域一致配置的司法機關(guān)影響司法權(quán)依法行使的主要因素有：一、司法權(quán)的行政化。司法機關(guān)受制于地方行政化的領(lǐng)導(dǎo)模式習(xí)慣和傳統(tǒng)及思維模式讓司法人員的價值追求不是法律和人權(quán)只能是行政化的，從而直接影響了司法權(quán)的行為和結(jié)果。二、 司法人員的區(qū)域化。社會傳統(tǒng)“人情” 關(guān)系讓區(qū)域化的司法人員在行使職權(quán)時避免不了熟人的影響。

最高人民法院2015年2月26日發(fā)布的一份文件明確，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，其改革內(nèi)容之一就是探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院。

我國憲法第九十六條規(guī)定：地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)。我國目前憲法確立的政治體制來說，地方的各級人民代表大會是地方最高的國家權(quán)力機關(guān)，其權(quán)力涵括地方行政權(quán)、司法權(quán)、立法權(quán)。憲法第一百二十八條、第一百三十三條，闡述了地方法院和檢察院與地方人大的關(guān)系：地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)、地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上級人民檢察院負(fù)責(zé);即行駛司法權(quán)的法院、檢察院由地方國家權(quán)力機關(guān)——地方各級人民代表大會產(chǎn)生，法院、檢察院對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。我國憲法所確立的政治制度是以有立法權(quán)人民代表大會制度為核心，地方各級人民代表大會是地方事權(quán)的中心機關(guān)，地方行政權(quán)、司法權(quán)是其權(quán)力的分支。根據(jù)憲法第九十五條的規(guī)定及憲法所確立的政治體制，地方各級人民代表大會按照行政區(qū)域而設(shè)立。建立與行政區(qū)適當(dāng)分離的司法管轄制度，設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院，從我國當(dāng)前憲法的視角來看該項司法體制改革是違背憲法規(guī)定的，即此方案沒有和憲性，換句話說，行政區(qū)與司法區(qū)適當(dāng)分離這項改革方案的部分內(nèi)容是沒有憲法依據(jù)的。

行政區(qū)與司法區(qū)分離，建立跨行政區(qū)劃的法院，這一項重大的司法體制改革對目前我國司法不獨立、司法行政化應(yīng)該會有重大的改觀，也是對長期以來社會各界呼吁的有效響應(yīng)。但是司法體制的改革，不能未達效果而無視憲法的規(guī)定，激進盲目的推行改革。我們都知道，行政與司法的分離，對司法體制改革法院跨行政區(qū)劃的建立是當(dāng)前中國法律改革困境的一個有效的解決方案是治愈司法領(lǐng)域混亂的靈丹妙藥。但是，一個要建立法治社會的國家，不能為了某項制度的改革而犧牲憲法——這一國家根本大法的權(quán)威，若為了推行某項改革而置憲法的規(guī)定于不顧，其一切理由都是站不住腳的，罔顧憲法的權(quán)威進行的改革無疑與飲鴆止渴。

二、改革方案之地方法法院檢察院人事權(quán)統(tǒng)一管理

這些年來，社會公眾對當(dāng)前司法不公的意見比較多，司法體制和工作機制不合理導(dǎo)致司法公信力的不足。此番司法體制改革的設(shè)計方案之一就是地方法院檢察院人事權(quán)統(tǒng)一管理，即推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民

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法院、人民檢察院的經(jīng)費由省級財政統(tǒng)籌，中央財政保障部分經(jīng)費。司法管理體制改革的這一基本方向值得肯定。不過，從憲法的視角審視，筆者的認(rèn)為，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理這一改革設(shè)想，可能與現(xiàn)行憲法之規(guī)定不相符合，沒有充分的憲法依據(jù)。

我國憲法第一百零一條規(guī)定及第一百零四條規(guī)定的內(nèi)容是本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長由縣級以上的地方各級人民代表大會及地方人大常委會選舉并有權(quán)罷免;憲法第一百二十八條規(guī)定了地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé);憲法第一百三十二條規(guī)定了上下級檢察機關(guān)的之間的關(guān)系：地方各級人民檢察院和專門人民檢察院工作受最高人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作;憲法第一百三十三條規(guī)定了地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上級人民檢察院負(fù)責(zé)。綜合這些憲法條文的規(guī)定，省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理的改革與這些規(guī)定的內(nèi)容不一致。

目前具體的改革方案尚不清楚，但省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理的改革設(shè)計涉及《憲法》的6 個條文且與此相背，存在明顯的法律障礙。這顯然是一個非常重大而嚴(yán)肅憲法問題，需要認(rèn)真對待。

三、憲法的思維思考

1、法院的權(quán)力是什么？司法權(quán)力作為國家權(quán)力的組成部分，它應(yīng)該完全由法院來行使嗎？依據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，我國法院所具有的權(quán)力是審判權(quán)。根據(jù)我國憲法123條與126條的規(guī)定，這兩條的規(guī)定意味著我國的法院只是一個審判機關(guān)，行使的權(quán)利是且僅僅是國家審判權(quán)，法院的人事權(quán)與財權(quán)，憲法并沒有授權(quán)由法院來行使。因而，我們的司法改革、法院職能的調(diào)整必須圍繞審判權(quán)來改革。

2、司法權(quán)力是中央事權(quán)，應(yīng)該由中央統(tǒng)一行使。如果我們適應(yīng)“兩區(qū)適當(dāng)分離”的司法體制改革，在這種體制下，法院與人大如何對應(yīng)？法院如何對人大負(fù)責(zé)，如何接受人大的監(jiān)督？這也應(yīng)當(dāng)是司法體制改革進行頂層設(shè)計是不得不考慮的憲法問題。

3、如果我們的司法體制改革對憲法做了很大的突破 ，那么這種突破是無視憲法的存在，還是要尋找憲法的路徑？如果是后者，那么我們的司法體制改革的頂層設(shè)計應(yīng)該是全國人大。所有突破憲法與法律的制度必須在人大的領(lǐng)導(dǎo)下進行，而不能由兩高來主導(dǎo)。因而遺憾的是，在司法實踐中，司法權(quán)力僭越立法權(quán)，最高法院越位的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。我們期待，在事關(guān)國家基本制度的司法體制的設(shè)計上，司法機關(guān)多一份謙抑。

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