淺談農(nóng)村基層組織治理問題

焦華英

〔摘 要〕 農(nóng)村基層治理是當代中國社會治理的重要組成部分，分析農(nóng)村基層組織在村級事務(wù)治理中面臨的問題，提出提高農(nóng)村基層組織治理能力的對策，充分發(fā)揮基層組織在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村；基層組織；治理能力

〔中圖分類號〕F320 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-1676（2016）02-0097-03

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，這是我黨在公報中第一次明確提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。農(nóng)村基層治理是當代中國社會治理的重要組成部分，隨著農(nóng)村的改革發(fā)展，在農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、價值觀念、社會組織逐步多元化，利益關(guān)系、社會矛盾日趨復雜化的今天，更要增強基層組織的治理能力，充分發(fā)揮基層組織在推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用，對農(nóng)村基層組織治理現(xiàn)狀和基層組織治理能力問題的研究顯得尤為重要。

一、農(nóng)村基層組織在治理農(nóng)村事務(wù)中面臨的困境

（一）基層組織治理能力不足

1.帶領(lǐng)村集體發(fā)展經(jīng)濟的能力不足

目前，農(nóng)村在新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化進程中面臨著新的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)，失地農(nóng)民如何從小農(nóng)生產(chǎn)者向商品經(jīng)營著轉(zhuǎn)變，農(nóng)村發(fā)展要素大量向城市流出，農(nóng)村基層組織特別是村帶頭人如何組織本村群眾應(yīng)對新形勢、新問題，考驗著村干部的能力。部分村干部存在著思想觀念落后的問題，對如何發(fā)展本村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入方面開拓進取意識不強。

2.維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的能力不足

農(nóng)村的各種社會保障和低保戶的落實存在不公不均的現(xiàn)象，引發(fā)群眾的不滿情緒。農(nóng)村留守婦女兒童和弱勢群體的不能妥善安置，農(nóng)村幸福院、老年公寓的建設(shè)有待進一步推進，孤寡老人的獨居問題不能很好解決。

（二）基層組織資源管理能力缺失

基層組織的資源管理包括對人力資源和財物資源的管理。村級組織只有掌握一定的資源，并對資源進行投入，才能實現(xiàn)農(nóng)村的治理。目前，農(nóng)村有文化有能力的年輕人大都外出打工或者辦企業(yè)，基層組織干部存在文化程度低、帶領(lǐng)群眾發(fā)家致富能力不強的問題。在市場經(jīng)濟繁榮發(fā)展的今天，基層干部由于經(jīng)營意識淡薄，不能有效地利用和盤活村集體資產(chǎn)和資金，不能夠最大限度的發(fā)揮農(nóng)村資源的價值，給廣大村民帶來利益和實惠。

（三）基層干部任用方面存在問題

村帶頭人的任用，對村級治理至關(guān)重要。發(fā)展社會主義新農(nóng)村，需要既能把村治理好，又能把村集體資產(chǎn)經(jīng)營好，能夠帶領(lǐng)群眾致富的領(lǐng)頭人。目前在村支書、村主任和村干部的選人用人方面還不能做到任人唯賢，德才兼?zhèn)涞暮酶刹康倪x拔存在一定難度。

二、農(nóng)村基層組織治理困境產(chǎn)生的原因

（一）農(nóng)村基層組織面臨自上而下的壓力

農(nóng)村稅費改革后，過去的催繳征收的壓力沒有了，但農(nóng)村基層組織又增添了新農(nóng)村建設(shè)、招商引資、維穩(wěn)等各類的壓力。村“兩委”必須按照上級黨委、政府的要求完成各項任務(wù)，接受各種考核，這樣也導致村干部唯上不唯下，變成行政隸屬化。村干部需要面對農(nóng)民與農(nóng)民近距離打交道的機會少了，村干部更重視的是應(yīng)付與自己頂戴相關(guān)的上級領(lǐng)導，完成上級交辦的任務(wù)顯得尤為重要，而農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)方面的治理反而沒有引起太大的重視。

（二）村兩委運行機制不夠協(xié)調(diào)

農(nóng)村工作繁雜且對象具體，在實際工作中，村級組織的領(lǐng)導主要是對公共事務(wù)和個體事務(wù)的領(lǐng)導和管理，村黨組織和村委會的職能重疊交叉。而有關(guān)法律和黨內(nèi)法規(guī)對村黨組織和村委會的職能及關(guān)系規(guī)定得過于原則、籠統(tǒng)，缺乏具體性和針對性，這就使得村黨支部和村委會的職能有時難以明確區(qū)分，規(guī)定的工作程序容易流于形式。而村“兩委”的矛盾經(jīng)常集中在誰主誰次的問題上，實際工作中，村黨組織書記和村委會主任個人的素質(zhì)、能力起著決定性的作用，如果書記和主任有一方更強，往往不是村黨組織代替村委會就是村委會凌駕于村黨組織之上；如果雙方都很強，大多數(shù)情況下是互不買賬，難以團結(jié)協(xié)作或配合協(xié)調(diào)。

（三）村級自治組織功能弱化

市場經(jīng)濟的發(fā)展，使農(nóng)民逐步成為自主經(jīng)營的市場主體，農(nóng)民不再依賴村級組織而相對獨立。一方面，由于一些村級組織缺乏相對穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)，對經(jīng)濟資源和公共事務(wù)的調(diào)控手段也逐步減少，且一些干部自身素質(zhì)偏低，群眾公認程度不高，嚴重影響了村級組織的自治功能。另一方面，家族勢力、宗族勢力在一些地方的強化，不僅影響了村民自治，也制約了公共權(quán)力，有的甚至左右黨員大會或者支委會的決定。

（四）農(nóng)村基層組織在農(nóng)村中的公信力不足

農(nóng)村基層組織今天面臨的困境是改革開放以來我國在制定和執(zhí)行農(nóng)村政策過程中產(chǎn)生的負面因素的歷史累積，使得整個基層組織在農(nóng)村中的公信力大為弱化，從而影響到農(nóng)村基層組織功能的有效發(fā)揮。在農(nóng)村支部和村委會選舉中，時常出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，一個從未在村兩委任職的村民，不論其為人如何正派，思想覺悟如何高，工作能力如何強，一旦當選，便很快被村民視為“異類”，久而久之也就成為了“惡人”。這種現(xiàn)象的普遍存在，導致很多普惠式的國家政策難以落實。也因此，“好事難辦”便成為今天基層干部的一個心結(jié)。

（五）城市化進程中，村級事務(wù)管理的法制不健全，民主不完善

一是村務(wù)公開和民主管理弱化。在新農(nóng)村建設(shè)中，部分村隨著村民的遷出，村級事務(wù)逐步減少，村務(wù)公開和民主管理事項越來越少，有些事項的決策和處理程序不得不簡化。二是群眾對村“兩委”的監(jiān)督力度減弱。被征地拆遷后，村民轉(zhuǎn)為居民，貨幣安置的居民大多分散居住，客觀上阻礙了群眾對村“兩委”工作情況的監(jiān)督。三是土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護等問題突出，由此造成的利益糾紛和矛盾易引發(fā)信訪。

三、提高農(nóng)村基層組織治理能力的對策

（一）協(xié)調(diào)村“兩委”關(guān)系，創(chuàng)新工作機制

村黨支部與村委會定期召開班子聯(lián)席會議，討論村發(fā)展的重大事項，在村級財務(wù)支出、人員調(diào)配與管理，公共產(chǎn)品的提供和使用方面都明確各自的權(quán)限，并對每一項事務(wù)的具體操作環(huán)節(jié)進行明確。村委會就村務(wù)事業(yè)發(fā)展方面的思路要經(jīng)常向村黨支部匯報，自己爭取基層黨組織的支持。村黨支部對村委會的工作履行指導責任，加強與其的溝通協(xié)調(diào)。現(xiàn)在部分村實行了村黨支部書記和村委會主任一肩挑的模式進一步理順了村“兩委”的關(guān)系，也能夠起到充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導核心的作用。

（二）創(chuàng)新村級治理模式，重塑村民小組的職能

基層組織要徹底改變僅對上級負責的理念，真正做到面向群眾、主動服務(wù)群眾、對群眾負責，村民小組利用與群眾居住的距離較近，比較熟悉的優(yōu)勢，要發(fā)揮好村干部與村民的溝通媒介作用，促進村干部與村民之間的有效溝通，從而提高村民對村干部的信任。

（三）以深入開展群眾路線活動為切入點，逐漸恢復基層組織特別是黨組織在農(nóng)村的公信力

圍繞農(nóng)村基層組織存在的問題，以中央深入開展黨的群眾路線實踐活動為切入點，逐漸恢復黨在農(nóng)村工作的公信力。要教育引導黨員干部樹立群眾觀點，弘揚優(yōu)良作風，解決突出問題，保持清廉本色，切實轉(zhuǎn)變干部作風，密切干群關(guān)系，樹立為民務(wù)實清廉形象。在活動的具體開展過程中，要堅持正面教育為主、批評和自我批評、講求實效、分類指導和領(lǐng)導帶頭的原則，積極動員普通農(nóng)民群眾參與，將群眾路線教育活動開成農(nóng)民群眾的“出氣會”和“牢騷會”，黨員干部要做到虛心接收農(nóng)民群眾的批評和提出的建議。唯有經(jīng)過這樣的過程，我們黨在農(nóng)村工作中的歷史遺留問題方能被真正解決，公信力才能得以恢復。

（四）完善村級民主管理、民主監(jiān)督制度

農(nóng)村基層組織治理最基本的主體是村一級，可以通過完善村民自治來實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部治理，很重要的一點是農(nóng)民能夠通過村民自治制度來給村干部施壓，生成治理責任。一方面，進一步完善、規(guī)范化、程序化民主選舉，農(nóng)民可以通過真正的選舉來生成治理責任，即將不稱職的村干部選下去；另一方面，更為重要的是要在選舉之后形成良好的民主管理、民主監(jiān)督的機制，通過合理的民主程序設(shè)置使農(nóng)民能夠在選舉后給村干部督促，讓其履行治理責任。充分發(fā)揮村代會的作用，確保村務(wù)發(fā)展所定目標、所辦事項符合廣大人民群眾的實現(xiàn)需求，能最大限度的代表廣大人民群眾的根本利益。

（五）提高群眾參與村級事務(wù)的積極性，設(shè)置表達利益訴求的暢通渠道

農(nóng)村基層組織建設(shè)并非單向度的管理與服務(wù)，而是通過將自上而下的政策制度和資源輸入與自下而上的農(nóng)民利益偏好相溝通相連接，實現(xiàn)雙方的積極互動，從而達到農(nóng)村社會的善治目標?，F(xiàn)在的農(nóng)民思想文化素質(zhì)顯著提高，民主意識和權(quán)利意識明顯提升，加強基層組織建設(shè)不僅要組織好農(nóng)民，還要設(shè)置農(nóng)民政治參與和權(quán)力監(jiān)督的有效渠道，只有適應(yīng)農(nóng)民高漲的民主參與訴求，加大民事糾紛的調(diào)解力度，才能排泄掉社會憤懣，保證基層和諧和政治穩(wěn)定。同時，對于利用制度軟肋進行“要挾型上訪”，撈取不正當好處，嚴重影響農(nóng)民的公平觀念和社會穩(wěn)定的現(xiàn)象，必須堅決予以打擊。

（六）加大對村干部的培訓力度，完善工作考核機制，提升村干部素質(zhì)

在農(nóng)村基層組織治理的多元主體中，最關(guān)鍵的是人。因此，要進一步堅持以人為本，加強隊伍建設(shè)，重點是提高基層干部、農(nóng)村黨員和農(nóng)民群眾治理鄉(xiāng)村的素質(zhì)和本領(lǐng)。應(yīng)把村干部的教育培訓納入干部教育培訓的總規(guī)劃，著力提高村干部的領(lǐng)導能力和工作水平，組織定期的培訓班次，參加上級黨委、政府開展的維穩(wěn)、信訪、綜合治理、村級財務(wù)管理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以及新形勢下如何提升農(nóng)村工作水平等各種培訓。組織農(nóng)村干部走出去參觀考察，學習先進村的經(jīng)驗。改進村干部的考核評價機制，對村干部的考核以村級的事務(wù)管理和公共服務(wù)職能為重點，把群眾是否滿意和村莊是否和諧穩(wěn)定作為考核重要指標，激勵村干部要全心全意為村民服務(wù)。

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責任編輯：郭麗娟