關(guān)于行政事業(yè)單位大額資金使用管理制度的探討

吳青

摘要：行政事業(yè)單位建立大額資金使用管理制度是科學(xué)決策、民主決策和預(yù)防腐敗的必然要求。根據(jù)筆者多年的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行政事業(yè)單位如何建立一套行之有效的大額資金管理制度，談點(diǎn)想法。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；大額資金；管理制度

一、建立大額資金使用管理制度的現(xiàn)實(shí)意義

首先，建立和完善大額資金使用管理制度是行政事業(yè)單位科學(xué)決策的內(nèi)在要求。科學(xué)決策要求行政事業(yè)單位的決策人員要全面考慮決策的影響因素。任何管理人員都不可能掌握決策所需具備的全部專業(yè)知識(shí)，這就要求決策過程中要讓不同專業(yè)背景的人員充分發(fā)表意見和建議，從而通過集思廣益，力求達(dá)到科學(xué)決策。

其次，建立和完善大額資金使用管理制度是行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)民主決策的重要途徑。民主決策是現(xiàn)代管理的必然要求。通過大額資金使用管理制度的建立，大額資金使用的用途、資金額度所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)等，都要在領(lǐng)導(dǎo)班子集體會(huì)議上拿出來供大家討論和檢驗(yàn)，這有利于防止決策過程中主要領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專行，從而達(dá)到防止決策失誤的目的。

最后，建立和完善大額資金使用管理制度是行政事業(yè)單位預(yù)防腐敗的有效機(jī)制。不可否認(rèn)，部分行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)政治素質(zhì)還不夠強(qiáng)，存在追求個(gè)人私利的現(xiàn)象，利用手中權(quán)力進(jìn)行腐敗。這就要求建立有效的預(yù)防機(jī)制，防止個(gè)別人利用職務(wù)之便進(jìn)行錢權(quán)交易。大額資金使用管理制度的建立，為有效預(yù)防腐敗提供了制度性保障。

二、行政事業(yè)單位大額資金使用管理制度的政策依據(jù)

行政事業(yè)單位大額資金使用管理制度的政策依據(jù)來自兩個(gè)方面：一是2005年中共中央印發(fā)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》（以下簡稱《綱要》）。二是2012年財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）。

中共中央制定的《綱要》，目的在于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，確保權(quán)力正確行使。為了加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，監(jiān)督民主集中制及領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則落實(shí)情況，《綱要》規(guī)定了凡是屬于重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體做出決定。這一制度通常簡稱為“三重一大”制度。由此各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子都應(yīng)當(dāng)遵守“三重一大”事項(xiàng)的集體決策制度。毫無疑問，行政事業(yè)單位也必須遵守《綱要》中提出的“三重一大”事項(xiàng)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定的制度。

為了貫徹落實(shí)《綱要》精神，2010年7月15日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》，對(duì)國有企業(yè)的“三重一大”事項(xiàng)決策的基本原則、“三重一大”事項(xiàng)的主要范圍和決策的基本程序做出了規(guī)定。這里的“一大”是指大額度資金運(yùn)作事項(xiàng)，主要包括國有企業(yè)年度預(yù)算內(nèi)大額度資金調(diào)動(dòng)和使用、超預(yù)算的資金調(diào)動(dòng)和使用、對(duì)外大額捐贈(zèng)和贊助等事項(xiàng)。對(duì)于行政事業(yè)單位如何建立健全大額資金使用管理制度，在財(cái)政部2012年制定的《規(guī)范》出臺(tái)之前，并沒有做出統(tǒng)一的規(guī)定。

2012年財(cái)政部制定的《規(guī)范》要求：重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，應(yīng)當(dāng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和本單位實(shí)際情況確定，一經(jīng)確定，不得隨意變更。由此可以看出，行政事業(yè)單位有關(guān)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)必須經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。然而重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)沒有明確的界定。這給《規(guī)范》的執(zhí)行帶來不便。盡管如此，大額資金使用肯定屬于重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，這是毫無疑義的。

三、大額資金使用管理制度的主要內(nèi)容

行政事業(yè)單位在建立本單位大額資金使用管理制度時(shí)，對(duì)于大額資金的界定、大額資金使用決策基本原則和基本程序，存在著不同的理解。這些大額資金使用管理制度所涉及的主要內(nèi)容，需要認(rèn)真研究，對(duì)于一些模糊的認(rèn)識(shí)，需要加以明晰。

建立大額資金使用管理制度，首先必須確定大額資金的起點(diǎn)。如何確定大額資金的起點(diǎn)是大額資金使用管理制度的最基本的問題。當(dāng)一個(gè)單位使用某一額度以上資金時(shí)就必須經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究和討論，這一額度就是所謂的大額資金的起點(diǎn)。很難對(duì)行政事業(yè)單位的大額資金給出一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于大額資金，可以從以下幾方面進(jìn)行理解。首先大額資金是一個(gè)相對(duì)的概念，不同資金規(guī)模的單位，對(duì)大額資金有不同的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于資金量較小的單位而言，10萬元就是很大的數(shù)量；而對(duì)于資金量大的單位而言，10萬元就不是一個(gè)很大的數(shù)量。如果將10萬元作為大額資金的起點(diǎn)，那么資金量大的單位，需要領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究的事項(xiàng)就會(huì)太多，領(lǐng)導(dǎo)班子開會(huì)需要研究的事項(xiàng)太多，反而不利于工作的開展。其次大額資金與資金的具體用途有關(guān)。即便在同一單位內(nèi)部，不同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所使用的資金數(shù)量也有所不同。例如，購置重要的專業(yè)設(shè)備，可能需要幾十萬元；而一次招待費(fèi)用可能僅需要幾百元或幾千元。對(duì)于購置專業(yè)設(shè)備這樣的業(yè)務(wù)，動(dòng)用幾百萬可能也是很正常的；對(duì)于行政事業(yè)單位而言，如果一次招待費(fèi)用超過上萬元，可能就是一個(gè)令人吃驚的數(shù)量。很難區(qū)分這兩項(xiàng)活動(dòng)，哪個(gè)重要，哪個(gè)不重要。所以具體到某個(gè)單位，還要看資金用于什么方面的支出。不同用途的資金，大額資金的起點(diǎn)額度應(yīng)當(dāng)采取不同的標(biāo)準(zhǔn)。

建立大額資金使用管理制度，必須明確大額資金的界定主體。行政事業(yè)單位大額資金起點(diǎn)的確定主體也是大額資金使用管理制度的基本問題之一。由誰來確定大額資金額度標(biāo)準(zhǔn)，可以參考國有企業(yè)大額資金管理的辦法。國有企業(yè)的大額度資金事項(xiàng)，是指超過由企業(yè)或者履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)所規(guī)定的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員有權(quán)調(diào)動(dòng)、使用的資金限額的資金調(diào)動(dòng)和使用。也就是說，國有企業(yè)的大額資金事項(xiàng)，一是企業(yè)自身根據(jù)自身的實(shí)際情況確定的額度，二是由履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)規(guī)定一個(gè)額度。超過規(guī)定的額度，就是大額資金。作為行政事業(yè)單位，根據(jù)不同業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，自身可以確定不同業(yè)務(wù)方面的額度標(biāo)準(zhǔn)，也可以由上級(jí)部門確定不同業(yè)務(wù)方面的額度標(biāo)準(zhǔn)，超過了規(guī)定的額度標(biāo)準(zhǔn)即為大額資金。

建立大額資金使用管理制度，必須根據(jù)資金的具體用途來確定大額資金。根據(jù)單位的實(shí)際情況來確定具體事項(xiàng)的大額資金是一項(xiàng)基本原則。大額資金額度標(biāo)準(zhǔn)偏低，會(huì)導(dǎo)致資金使用審批程序復(fù)雜化，需要領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究的事項(xiàng)過多，從而浪費(fèi)不必要的資源。大額資金額度標(biāo)準(zhǔn)偏高，則會(huì)導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)采取領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策的事項(xiàng)，不能通過會(huì)議形式進(jìn)行集體決策，從而增加了資金使用風(fēng)險(xiǎn)；甚至成為一些領(lǐng)導(dǎo)濫用權(quán)力的工具。

建立大額資金使用管理制度，必須確定大額資金使用決策的形式。行政事業(yè)單位大額資金使用進(jìn)行集體決策的方式，本不是一個(gè)需要討論的問題。然而，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中涉及集體決策的方式有時(shí)就成了一個(gè)糾纏不清的問題。部分行政事業(yè)單位，在進(jìn)行集體決策時(shí)，采用領(lǐng)導(dǎo)班子成員會(huì)簽的方式進(jìn)行。部分單位的負(fù)責(zé)人認(rèn)為會(huì)簽也是一種集體決策方式。集體決策的方式，應(yīng)當(dāng)是召開領(lǐng)導(dǎo)班子全體成員會(huì)議，對(duì)涉及的事項(xiàng)進(jìn)行研究和討論，并在大多數(shù)參會(huì)人員形成一致意見時(shí)，才能形成決定。采用會(huì)簽形式，缺少了研究和討論過程。會(huì)簽過程中有可能出現(xiàn)不同意見，這種情況下該如何進(jìn)行處理？前面會(huì)簽過的人，不知道后面會(huì)簽的人有不同意見，最后會(huì)簽的人，通常是單位主要負(fù)責(zé)人，如果對(duì)不同意見采取不聞不問的態(tài)度，視會(huì)簽過程為決策過程，這會(huì)讓主要負(fù)責(zé)人有空子可鉆，沒有起到領(lǐng)導(dǎo)班子成員相互監(jiān)督、相互制約的目的。筆者認(rèn)為，會(huì)簽僅僅是讓會(huì)簽的人了解情況并表達(dá)意見的一種方式，而不是集體決策的方式。集體決策的形式只有召開集體會(huì)議，沒有其他形式。

四、建立和完善大額資金使用管理制度應(yīng)注意的問題

建立和完善大額資金使用管理制度，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮專家的咨詢作用。某些大額資金的使用涉及到專業(yè)領(lǐng)域，領(lǐng)導(dǎo)班子成員對(duì)這些專業(yè)領(lǐng)域未必十分了解，這就需要相關(guān)領(lǐng)域的專家為領(lǐng)導(dǎo)班子提供意見和建議。在領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行集體決策之前，讓專家對(duì)大額資金使用進(jìn)行事前審核，十分必要。也可以讓專家參與領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策會(huì)議，專家在會(huì)議上提供咨詢意見。這樣做，對(duì)科學(xué)決策是十分有益的。

大額資金使用管理制度建立以后，關(guān)鍵在于制度的有效執(zhí)行。制度的生命力在于執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)班子，尤其是主要負(fù)責(zé)人，要自覺維護(hù)制度的嚴(yán)肅性，切實(shí)貫徹執(zhí)行制度。那種認(rèn)為制度執(zhí)行會(huì)給工作帶來不便，使得工作效率降低的認(rèn)識(shí)，都是不對(duì)的。尤其是主要負(fù)責(zé)人更不能以此為借口，不接受對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。

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