淺析中國地方政府債務危機的形成原因及解決措施

尹曠達

摘要：當前中國地方政府的債務規(guī)模相對較大，也隱藏一定的危機，其主要體現(xiàn)在多頭融資和多頭管理等方面。因此，只有深入分析當前中國地方政府債務危機形成的原因，從本質(zhì)原因入手，推動中國地方政府的債務發(fā)行進入到科學管理的軌道當中，才能夠真正將地方債務的危機防控形成制度，維護整個中國地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境的穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務危機；形成原因；措施

伴隨著當前中國整個社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，中國的經(jīng)濟已經(jīng)不再是獨立的一個體系，而是一個與整個世界的經(jīng)濟發(fā)展狀況緊密聯(lián)系在一起的經(jīng)濟市場。中國的經(jīng)濟在美國的次級貸款危機的影響之下，很多地方政府由于資金周轉(zhuǎn)和促進地方經(jīng)濟發(fā)展等方面的原因，所以其逐漸開始采用發(fā)行地方性債券等方式對資金進行募集。雖然地方性的債務幫助了中國地方政府實現(xiàn)了發(fā)展，不過也帶有其客觀的隱患。

一、當前中國地方政府債務危機現(xiàn)狀分析

所謂地方政府的債務，實際上是具備財政收入的地方政府，包括地方的一些公共管理機構(gòu)所發(fā)行的債券，這些債券主要是以地方政府的支付能力作為保證的，所以地方政府就是地方債券還本付息的主體。地方債務，也是地方政府在募集各項公共建設(shè)資金方面的重要渠道，在地方政府的預算序列當中，地方債務實際上是占據(jù)非常重要的主體地位。

美國爆發(fā)次級貸款的經(jīng)濟危機之后，整個美國的經(jīng)濟都迅速受到其連鎖式的影響，尤其是美國的住房市場上嚴重的貸款問題，已經(jīng)讓整個美國的房地產(chǎn)業(yè)陷入到累卵之危之中，購房者的壓力也大為增大。美國作為世界金融中心，其經(jīng)濟上的問題也嚴重影響到中國的地方性政府債務問題，所以在這樣的一種條件下，應該對中國的地方性政府債務問題現(xiàn)狀進行更深入的審視。當前中國地方性政府債務的現(xiàn)狀主要包括以下方面。

（一）地方性政府債務規(guī)模較大

首先，中國地方性政府的債務問題，出現(xiàn)了規(guī)模相對比較大的狀況。因為隨著當前各級地方政府所面對的基礎(chǔ)建設(shè)需求增大的現(xiàn)狀，更多的地方政府開始大規(guī)模地發(fā)行地方性的政府債券。中國正處在于全面建設(shè)小康社會的重要階段，在這個階段當中，各個地方都迎來了發(fā)展方面的重要契機。不過對于很多二線以及三線等地方城市而言，類似基礎(chǔ)交通、公路以及各項配套的城市基礎(chǔ)建設(shè)仍然有待繼續(xù)完善，這種發(fā)展也都讓地方政府都開始發(fā)行地方性的政府債券，以此來緩解自身的財政壓力。而且很多地方政府也在不同的投資和融資平臺上發(fā)行地方性的政府債券，這樣的發(fā)行方式讓地方政府投入更多的精力對債務進行運營，整體的地方性政府債務規(guī)模逐漸擴大。

（二）地方性政府債務多頭融資狀況

其次，中國地方性政府債務問題，也出現(xiàn)了地方政府多頭融資，也有很多銀行開始出現(xiàn)多頭授信的現(xiàn)象。隨著當前的中國地方政府向外國的政府或者銀行等的借款逐漸下降，為了解決地方政府對于借款的需求，國內(nèi)的政策性借款在規(guī)模上也逐漸擴大。特別是國內(nèi)的各類金融機構(gòu)在地方性政府債務的擴大上提供了非常重要的平臺。因為國內(nèi)的銀行等金融機構(gòu)為了解決地方政府的融資問題，特別是地方政府也為各類銀行等金融機構(gòu)提供了重要的投資途徑，所以銀行也相對愿意提供更多的地方政府借款。地方政府為了更好地實現(xiàn)自身的借款，還形成了多個融資平臺，以此向銀行多頭借款，而且銀行也多頭授信，這樣就導致了對地方政府的真正借款狀況缺乏全面的掌握，從而影響了對地方性政府債務本身隱藏的危機的正確認知。

（三）地方性政府債務的多頭管理

再者，中國地方性政府債務問題，還出現(xiàn)多頭管理的混亂局面。雖然中央政府的財政部幫助地方政府代為發(fā)行了一部分的地方性的政府債券，但是實際的運行過程當中，也出現(xiàn)了多個政府管理上的混亂。比如發(fā)改委規(guī)劃的債務向相關(guān)的投融資項目注入的資金，省級地方政府的財政廳、發(fā)改委以及人民銀行也可以審核批出地方性的政府借款項目，甚至國資委也可以參與其中。這樣就形成了中國地方性政府債券出現(xiàn)了多頭管理的狀況，導致整個地方性的政府債務的結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了不穩(wěn)定的現(xiàn)象，最終在地方債務的償還以及危機防控上出現(xiàn)缺位的局面。

（四）地方性政府債務的發(fā)行結(jié)構(gòu)問題

最后，中國地方性政府債務問題，還出現(xiàn)了中間層級政府發(fā)行規(guī)模相對比較大的狀況。在地方性政府債務的形成結(jié)構(gòu)上看，省級、地市級、縣區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級四個級別的地方性政府債務發(fā)行格局是不平衡的，呈現(xiàn)出省級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方政府的債務規(guī)模相對比較小，地市級地方政府和縣區(qū)級的地方政府，在發(fā)行地方性的政府債券上規(guī)模比較大。這種格局上的失衡不僅僅是存在于沿海的發(fā)達地區(qū)，更是在一些中西部地區(qū)中普遍存在。不過相對而言，中西部地區(qū)的地方政府由于經(jīng)濟發(fā)展上的不均衡，所以明顯存在比較大的風險。

二、中國地方政府債務危機形成原因剖析

當前的政府債務危機主要還是集中在地方政府這一層級，只有從當前中國地方的經(jīng)濟發(fā)展狀況分析，根據(jù)實際狀況對中國的地方政府債務狀況進行調(diào)整，才能夠真正為解決中國地方性政府債務危機提供一條可行的途徑。當前中國地方性政府債務危機形成的原因，主要是包括了以下方面。

（一）地方性政府債務的權(quán)責不平衡

中國的中央政府與地方政府之間是實現(xiàn)了財權(quán)與事權(quán)分立的結(jié)構(gòu)，也因此，在地方政府發(fā)行地方性的債券過程當中，權(quán)利和責任其實是不對等的。中國的中央政府能夠獲得地方性債務當中收入較大的部分，而地方政府實際上獲得的比例并不大?？墒?，中國的各級地方政府承擔著非常繁重的公共管理與服務項目，這些項目包括了城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、教育以及社會醫(yī)療等方面，這些方面都是需要地方政府支付大量的資金進行補助，比如公共交通很大程度上都是虧損運營的，只有地方政府貼補才能夠繼續(xù)維持運營。因此，收入情況明顯跟不上支出狀況的條件下，大部分的地方政府采取了借款的途徑，也是必然之路。

（二）錯誤政績觀的引導

中國的地方性政府債務，也和地方政府的政績觀念有關(guān)系。因為很多中國的地方政府熱衷于發(fā)展經(jīng)濟，這和當前中國對于地方政府的政績評價體系面相對比較窄有關(guān)系。大部分的政府政績考核都和國民經(jīng)濟指數(shù)結(jié)合在一起，地方政府要實現(xiàn)政績，就需要大量的基礎(chǔ)項目投資建設(shè)、固定資產(chǎn)投資以及規(guī)模上企業(yè)的發(fā)展等。所以，一些地方政府陷入了錯誤政績觀念的圈子當中，大量地投入各項經(jīng)濟投資，而且有些項目和板塊都是盲目投資。近來很多媒體曝光的地方政府形象工程、政績工程，就是在這種政績語境之下，地方政府大量地舉債實現(xiàn)的。

（三）國際市場的低迷

中國地方性債務的危機形成，也和整個國際市場的經(jīng)濟狀況有關(guān)系，特別是美國次級貸款危機刺激下的金融危機。因為國際市場經(jīng)濟發(fā)展狀況持續(xù)低迷，所以中國很多地區(qū)的實體經(jīng)濟在發(fā)展的過程當中都遇到了相對比較大的阻力，很多基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)上都遇到了一定的財政阻力，加上中央對于地方的轉(zhuǎn)移支付也逐漸減少。地方政府為了實現(xiàn)保增長的經(jīng)濟刺激目標，所以只能夠大量地支出。長期影響下，很多地方政府就陷入到入不敷支的狀況，整個地方政府的舉債規(guī)模也就隨之不斷擴大。

（四）經(jīng)濟發(fā)展模式不科學

中國地方性債務的危機，主要也和當前整個社會的經(jīng)濟發(fā)展模式存在的危機因素有關(guān)系。雖然中央政府也非常重視經(jīng)濟發(fā)展模式和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，特別是強調(diào)消費對于整個經(jīng)濟的發(fā)展，但是對于中國當前的經(jīng)濟發(fā)展模式而言，投資仍然是整個國家經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。地方政府所面對的經(jīng)濟發(fā)展格局，往往也是需要大量的投資進行拉動。加上當前中國經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域性失衡，中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況相對還是比較緩慢，經(jīng)濟相對比較薄弱的中西部地區(qū)為了擴大投資，只能夠通過地方政府發(fā)行債券，以此來進行投資拉動經(jīng)濟發(fā)展。

三、解決當前中國地方性政府債務危機的措施

在中國，中央政府都非常重視地方政府在發(fā)行債券方面的情況，將地方性政府債務作為各級地方政府領(lǐng)導的重要考核項目，即便是離任的領(lǐng)導干部，也需要對在任期間所發(fā)行的地方性政府債務負責任，是政績的主要指標之一。中國的地方性政府債務危機的形成，實際上也是有非常強烈的中國特色，相對于其他國家的地方政府債務問題，有其自身的特點。

從地方政府對于資金的綜合支配能力狀況上看，由于地方政府往往支配能力比較弱，所以地方政府面向社會各個階層的借款往往就變成了一種地方性的政府債務。這些地方性政府的債券，無形之中也給政府帶來了一定的危機，特別是一旦地方政府的償債能力出現(xiàn)了問題，就很可能導致地方財政無力支撐自身的有效運轉(zhuǎn)。所以，正視地方性政府債務問題，有助于幫助中國地方性財政健康運轉(zhuǎn)，而且實現(xiàn)整個社會主義市場經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，對于中國全面深化改革有著非常重要的意義。因此，結(jié)合實際，解決當前中國地方性政府債務危機的措施主要包括以下方面。

第一方面，解決中國地方性政府債務危機，需要真正將地方性政府債務納入到全口徑的預算管理之中。全口徑預算管理，實際上就是將整個地方政府的綜合財政能力都納入到政府的財政預算當中，這樣才能夠全面并且科學地評價地方政府的債務償還能力，可以從源頭上避免地方政府盲目地大規(guī)模發(fā)行債券。一部分的地方政府或者公共管理部門，在進行日常的發(fā)債過程中，往往沒有嚴格按照中央政府的預算程序進行發(fā)行，沒有形成科學的審批以及報批機制。所以，將地方性的政府債務發(fā)行，納入到中央政府的全口徑預算管理之中，就對于地方政府的舉債行為有一個更為科學的把關(guān)行為。在地方政府決定進行舉債的過程里，應該將舉債的具體金額，還有這一次借債的用途、償還來源等進行具體列明，交給地方的人民代表大會進行審核，而且在借債的具體過程當中，地方政府也需要向人大報告使用的具體情況。

第二方面，在解決中國地方性政府債務危機上，地方性的政府債務在舉債的過程當中，也需要嚴格遵守相關(guān)的債務管理規(guī)定，這種地方性政府債務的管理規(guī)定，可以讓中央政府出臺，從而明確整個舉債過程的責任，特別是各級地方政府在整個舉債過程當中的不同責任。從地方性政府債務的借債過程上看，需要嚴格地尊重中央政府的相關(guān)規(guī)定，特別是中央政府在依據(jù)相關(guān)的規(guī)定進行審核時候，應該充分分析在具體的地方政府舉債行為里面，不同的地方政府所出現(xiàn)的舉債責任，這樣才能夠有的放矢地引導地方政府有秩序地進行借債。而且也需要出臺問責的程序，尤其是對于債務資金的用途以及償還來源等，要嚴格監(jiān)控，防止地方政府在借款過程里面，出現(xiàn)挪用以及使用上的隨意等。而且要公開規(guī)則，要求地方政府在舉債的過程里面，應該定期地披露投資的具體情況、償還的進度等。

四、結(jié)語

中國的地方政府在發(fā)行債務方面出現(xiàn)的危機，實際上應該充分進行分析，有針對性地出臺相關(guān)的管理規(guī)定，以此推動地方政府在舉債的過程當中更加有序化，幫助地方政府在發(fā)行債券的過程里能夠接受到更加科學的管理。地方政府只有遵守各項中央政府的規(guī)定，在科學的債務管理規(guī)范中舉債，才能夠讓地方性的政府債務控制在合理的范圍內(nèi)，讓地方政府債務真正服務于社會建設(shè)發(fā)展的大局當中。

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（作者單位：齊齊哈爾大學經(jīng)濟與管理學院）