構(gòu)建基層反腐上下聯(lián)動(dòng)新格局

張莉莉

摘要：基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗作為基層腐敗的典型表現(xiàn)，主要是指基層單位及其工作人員在資金分配、審批審核環(huán)節(jié)及管理基層事務(wù)的過(guò)程中，濫用職權(quán)侵害群眾利益的腐敗行為。黨的十八大以來(lái)，各級(jí)黨委、紀(jì)委認(rèn)真貫徹中央和中紀(jì)委的決策部署，治理基層腐敗問(wèn)題取得一定成效。但是“雁過(guò)拔毛”式腐敗蔓延勢(shì)頭仍然沒(méi)有得到有效遏制，一些地方還相當(dāng)嚴(yán)重，群眾反應(yīng)強(qiáng)烈，成為反腐敗斗爭(zhēng)中的一塊“短板”，加大治理力度刻不容緩。文章分析了基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗現(xiàn)狀，并提出了有效遏制基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗的方式。

關(guān)鍵詞：“雁過(guò)拔毛”；腐??；反腐

一、基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗現(xiàn)狀

（一）增勢(shì)猛，總量居高不下

近年來(lái)的信訪(fǎng)舉報(bào)、紀(jì)律審查統(tǒng)計(jì)顯示，基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題總量大，增長(zhǎng)勢(shì)頭猛。黨的十八大以來(lái)，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受反應(yīng)基層干部的信訪(fǎng)舉報(bào)、立案查處基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗案件增幅較大、逐年攀升，涉案金額總體也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。如北京海淀西區(qū)北旺鎮(zhèn)皇后店村原會(huì)計(jì)陳萬(wàn)壽、河北省秦皇島市北戴河供水總公司原總經(jīng)理馬超群等涉案金額超過(guò)千萬(wàn)元的一群“碩鼠”受到查處。

（二）領(lǐng)域?qū)?，牟利無(wú)孔不入

基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題涵蓋集體資金、資產(chǎn)、資源，遍及各類(lèi)強(qiáng)農(nóng)惠民專(zhuān)項(xiàng)資金，滲透在權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)。

1.視財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金為“唐僧肉”。近年來(lái)，國(guó)家在糧食補(bǔ)貼、扶貧開(kāi)發(fā)、危房改造、低保、救災(zāi)救助和征地拆遷補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域下?lián)艿膶?zhuān)項(xiàng)資金不斷增加，有些基層干部一旦經(jīng)手就要“咬一口”。涉農(nóng)資金是其中的在這種“重災(zāi)區(qū)”。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。

2.將集體“三資”變成“囊中之物”。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊結(jié)合部比較突出。隨著集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大，部分基層干部將集體資金、資產(chǎn)、資源視為“香餑餑”，挖空心思據(jù)為己有。一些城郊地區(qū)征地拆遷案件高發(fā)頻發(fā)，往往數(shù)額驚人。如廣東省中山市火炬開(kāi)發(fā)區(qū)宮花村黨支部原書(shū)記郭仲?gòu)?qiáng)伙同他人侵吞土地補(bǔ)償款1.27億元。

3.把群眾當(dāng)作“砧上魚(yú)”。部分基層干部利用行政審批、執(zhí)法監(jiān)督、事務(wù)管理等職權(quán)，吃拿卡要，甚至勒索盤(pán)剝。如重慶市萬(wàn)州區(qū)城鄉(xiāng)建委規(guī)劃科原副科長(zhǎng)譚國(guó)毅，宣稱(chēng)凡申報(bào)材料不附裝錢(qián)信封的一律不辦，信封厚的先辦，信封薄的后辦。

（三）主體廣，遍布權(quán)利崗位

從調(diào)研情況看，基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗主體覆蓋基層管錢(qián)、管事、管物的重要崗位，從一把手蔓延到關(guān)鍵崗位，從縣職能部門(mén)蔓延到基層站所，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擴(kuò)大到村干部。主要集中在以下三類(lèi)崗位：一是村“兩委”成員，特別是村支書(shū)、村主任；二是縣鄉(xiāng)和街道干部。他們雖然權(quán)力不大，但國(guó)家惠民政策“落地生根”大多要經(jīng)過(guò)他們，具有“拔毛”的便利條件；三是基層站所工作人員。水電、氣暖、車(chē)輛、殯葬等管理部門(mén)與群眾“衣食住行”“生老病死”息息相關(guān)，“趁火打劫”的行為屢禁不止。為了順利“作案”，有些基層干部相互勾結(jié)，逐漸由單純的個(gè)人腐敗向集體腐敗演變。

（四）危害重，動(dòng)搖執(zhí)政根基

基層干部“雁過(guò)拔毛”行為導(dǎo)致國(guó)家惠民政策“惠官不惠民”，集體財(cái)產(chǎn)流失，群眾負(fù)擔(dān)加重，百姓利益受損。近年來(lái)，基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題已經(jīng)引發(fā)不少群體性事件。安徽淮北市烈山村黨支部書(shū)記劉大偉，伙同他人鯨吞集體資產(chǎn)近億元，，造成百名群眾持續(xù)上訪(fǎng)，就是一起典型事例。有的群眾氣憤地說(shuō)“要不是法律管著，我們?cè)绨堰@些貪官揍了！”基層干部直接面對(duì)群眾，一定程度上是黨和政府的“代言人”，如果這類(lèi)基層腐敗得不到有效治理，長(zhǎng)此以往，勢(shì)必?fù)p害到黨和政府的公信力，割裂黨和人民群眾的血肉聯(lián)系，危及基層政權(quán)穩(wěn)定。

二、基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗產(chǎn)生的原因

基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題如此突出，最直接原因是重視不夠、打擊不力。黨的十八大以來(lái)，中央打“老虎”力度空前， 成效顯著，但在拍“蒼蠅”方面，“上面九級(jí)風(fēng)浪、下面紋絲不動(dòng)”時(shí)有發(fā)生，上下脫節(jié)，反差明顯。哈佛大學(xué)一項(xiàng)調(diào)查顯示，中國(guó)公眾對(duì)中央政府，有92.8%的人表示滿(mǎn)意；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，只有7.8%的人表示非常滿(mǎn)意，有47%的人表示比較滿(mǎn)意。基層紀(jì)委履行監(jiān)督責(zé)任有心無(wú)力，“三轉(zhuǎn)”沒(méi)有完全到位，同時(shí)受牽制于人員力量、物質(zhì)條件、基層選舉和人情關(guān)系等多種因素，紀(jì)律審查力度不同程度受到影響，有的甚至多年不辦案。

“冰凍三尺非一日之寒”，究其深層原因，主要是權(quán)力過(guò)于集中?；鶎痈刹刻幱跈?quán)利末端，掌握著分配、審核、管理等權(quán)利，特別是一把手集各種權(quán)利于一身。監(jiān)督難以生效。上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太軟、下級(jí)監(jiān)督太難，群眾監(jiān)督仍流于形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)、村務(wù)公開(kāi)推行多年未能落地生根。制度不夠健全。行政審批、財(cái)政管理、轉(zhuǎn)移支付等制度有待完善，職能部門(mén)對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金“重?fù)芨?、輕監(jiān)管”，農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)基本處于監(jiān)管真空，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債嚴(yán)重，基層干部待遇偏低，有機(jī)會(huì)可乘就胡亂抓錢(qián)?；鶎咏M織受到削弱。特別是村級(jí)組織渙散，村委會(huì)組織法不嚴(yán)密，存在家族、宗教、黑惡勢(shì)力左右選舉的現(xiàn)象，一些地方村民自治成了擺設(shè)?；鶎痈刹烤C合素質(zhì)有待提高。法律意識(shí)、法紀(jì)觀(guān)念淡薄，黨員發(fā)展把關(guān)不嚴(yán)，一些涉黑涉惡人員刑滿(mǎn)釋放幾年后入了黨，甚至當(dāng)上了村支書(shū)、村主任。部分地方政治生態(tài)和社會(huì)文化氛圍不良，腐敗問(wèn)題根深蒂固。因此，既要充分認(rèn)識(shí)到治理“雁過(guò)拔毛”式腐敗任務(wù)的艱巨性、長(zhǎng)期性、復(fù)雜性，不可能畢其功于一役，更要堅(jiān)定信心，常抓不懈，下大力氣解決這一老大難問(wèn)題。

三、遏制基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗的方式

治理基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗事關(guān)全局，直接關(guān)系到反腐敗斗爭(zhēng)的成效，對(duì)于密切黨與人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)都具有重大意義。必須站在全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略高度，多管齊下，標(biāo)本兼治，著力快查嚴(yán)處典型問(wèn)題，著力建章立制管住長(zhǎng)遠(yuǎn)，著力推動(dòng)“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)到基層，有效遏制基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗的蔓延勢(shì)頭，構(gòu)建反腐敗斗爭(zhēng)上下聯(lián)動(dòng)的新格局，推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)不斷向縱深發(fā)展，真正讓人民群眾享受到全面從嚴(yán)治黨的成果。

（一）重拳出擊，露頭就打

基層紀(jì)委要把紀(jì)律挺在前面，對(duì)“雁過(guò)拔毛”式腐敗抓早抓小，快辦快結(jié)，形成威懾，遏制勢(shì)頭。要把以下“四類(lèi)”作為治理的重點(diǎn)：

重點(diǎn)人員，即村“兩委”委員特別是一把手，縣鄉(xiāng)和街道干部及基層站所工作人員；重點(diǎn)領(lǐng)域，即惠農(nóng)扶貧救濟(jì)資金的使用、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)；重點(diǎn)領(lǐng)域，即惠民扶貧救濟(jì)資金的使用、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)；重點(diǎn)地區(qū)，即欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政撥付專(zhuān)項(xiàng)資金較多的、發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部集體財(cái)產(chǎn)較多的；重點(diǎn)問(wèn)題，即群眾反映強(qiáng)烈的，尤其是引發(fā)越級(jí)訪(fǎng)、集體訪(fǎng)和群體性事件的。對(duì)信訪(fǎng)舉報(bào)量大的地區(qū)和領(lǐng)域，開(kāi)展一次集中檢查、督促有關(guān)職能部門(mén)和地方自查自糾、立行立改?？梢钥紤]選擇一些省份。開(kāi)展“雁過(guò)拔毛”式腐敗專(zhuān)項(xiàng)巡視工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。通過(guò)專(zhuān)題巡視巡查、專(zhuān)項(xiàng)治理、集中辦案等強(qiáng)有力手段，查處一批典型案件，在中紀(jì)委網(wǎng)站、中央電視臺(tái)和案發(fā)地媒體同步通報(bào)，加大曝光力度，釋放嚴(yán)厲懲治基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗的強(qiáng)烈信號(hào)，在全社會(huì)形成“過(guò)街老鼠，人人喊打”的聲勢(shì)。

（二）強(qiáng)化問(wèn)責(zé)、倒逼落實(shí)

加強(qiáng)責(zé)任追究，倒逼基層黨委、紀(jì)委和職能部門(mén)把該扛的責(zé)任扛起來(lái)，該落實(shí)的落實(shí)到位。

一是加大對(duì)一把手的責(zé)任追究力度?；鶎狱h委書(shū)記是黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人，必須守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員、村居“兩位”委員違反黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、組織紀(jì)律的、對(duì)轄區(qū)內(nèi)“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題突出、引發(fā)群體性事件的，要嚴(yán)肅追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生嚴(yán)重違紀(jì)違法窩案竄案、影響惡劣的，發(fā)現(xiàn)本轄區(qū)重大腐敗問(wèn)題不報(bào)告不查處的，還要追究縣委書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和縣紀(jì)委書(shū)記的監(jiān)督責(zé)任。

二是堅(jiān)持“一案三查”。鑒于目前職能部門(mén)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)管不力，甚至與資金使用單位相互勾結(jié)，導(dǎo)致違紀(jì)違法案件較多，對(duì)涉及財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的案件，在查處涉案人的同時(shí)，要嚴(yán)肅追究基層黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任和職能部門(mén)監(jiān)管責(zé)任。

三是增強(qiáng)責(zé)任追究的威懾力。責(zé)任追究要打到痛處、做到黨紀(jì)政紀(jì)處理與組織處理、經(jīng)濟(jì)處罰等多管齊下，用好降職、免職、調(diào)離和扣發(fā)津貼、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金等責(zé)任追究方式，提高違紀(jì)違法成本。

（三）創(chuàng)新方式，整合力量

改革創(chuàng)新基層紀(jì)檢體制機(jī)制，為基層紀(jì)委查辦“雁過(guò)拔毛”式腐敗提供組織保障。

一是創(chuàng)新履職方式。整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委及縣直單位紀(jì)檢機(jī)構(gòu)力量，推廣總結(jié)提級(jí)督辦、區(qū)域聯(lián)查協(xié)作、異地交叉辦案等做法，實(shí)現(xiàn)由縣級(jí)紀(jì)委實(shí)施線(xiàn)索管理、人員調(diào)配、組織領(lǐng)導(dǎo)“三統(tǒng)一”，更好地發(fā)揮基層紀(jì)委的作用。

二是推動(dòng)“三轉(zhuǎn)”向基層延伸。由省紀(jì)委派出檢查組，督促基層紀(jì)委全面落實(shí)“三轉(zhuǎn)”要求，把查處“雁過(guò)拔毛”式腐敗作為重點(diǎn)工作。落實(shí)紀(jì)委書(shū)記以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)提名為主的要求，進(jìn)一步增強(qiáng)基層紀(jì)委的權(quán)威性。通過(guò)理順體制機(jī)制、調(diào)整內(nèi)部設(shè)置、充實(shí)人員力量等辦法，解決基層紀(jì)委職能定位不準(zhǔn)、人員兼職過(guò)多、力量單薄等問(wèn)題，確保聚焦主責(zé)主業(yè)。

三是加大辦案協(xié)調(diào)力度。當(dāng)前，基層紀(jì)檢、檢查、公安機(jī)關(guān)在反腐敗中各自承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)管轄農(nóng)村黨員違紀(jì)案件，對(duì)屬于“兩非”人員的村干部不具有管轄權(quán)；檢查機(jī)關(guān)管轄村干部在救災(zāi)搶險(xiǎn)、土地征用補(bǔ)償、國(guó)家資金發(fā)放等七項(xiàng)工作中屬于委托履行公職的犯罪行為；公安機(jī)關(guān)管轄村干部侵占或挪用集體財(cái)產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)犯罪類(lèi)案件，力量分散。加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成合力至關(guān)重要。要完善地方黨委反腐協(xié)調(diào)機(jī)制，積極發(fā)揮基層紀(jì)委的牽頭作用，重點(diǎn)建立健全線(xiàn)索和案件相互移送、通報(bào)制度，協(xié)調(diào)公安、檢查機(jī)關(guān)形成查辦基層腐敗案件的合力。

（四）完善制度，強(qiáng)化監(jiān)督

基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。從根本上解決基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題，最終還是要靠制度。

一是深化行政審批制度。通過(guò)減少審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，解決基層審批多、辦證多、收費(fèi)多、罰款多等問(wèn)題，監(jiān)督基層黨政機(jī)關(guān)規(guī)范各項(xiàng)權(quán)利，明確權(quán)利清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單，壓縮基層干部權(quán)利尋租空間。

二是健全財(cái)政管理體質(zhì)。完善財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度，增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，研究解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)督，規(guī)范資金審批、管理、監(jiān)督等工作流程。

三是完善監(jiān)督制約。強(qiáng)化集體財(cái)產(chǎn)監(jiān)管，探索建立“接地氣”的集體經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)。深入推進(jìn)基層財(cái)務(wù)審計(jì)工作，加大對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金和集體財(cái)產(chǎn)的審計(jì)力度。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)、村務(wù)“搬上網(wǎng)”，實(shí)行職能部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村居三級(jí)信息發(fā)布機(jī)制，增加監(jiān)督透明度，確保群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

四是增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)在基層的適用性、紀(jì)律處分與組織處理的銜接、基層“兩非”干部的監(jiān)督管理問(wèn)題。

（五）打牢根基，固本培元

鏟除腐敗，關(guān)鍵在人。要從組織建設(shè)、教育培訓(xùn)、文化培養(yǎng)等方面入手，打造一支黨性強(qiáng)、作風(fēng)好的基層干部隊(duì)伍。

一是加強(qiáng)基層黨組織、村民自治組織建設(shè)。督促落實(shí)關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見(jiàn)和農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定，切實(shí)發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。修訂村委會(huì)組織法，條件成熟可制定村委會(huì)選舉法、確定村干部“在村管村”原則，對(duì)長(zhǎng)期外出務(wù)工的村干部，規(guī)定具體的辭退和候補(bǔ)程序。

二是選好農(nóng)村基層黨組織帶頭人。嚴(yán)格基層黨員發(fā)展程序，把好村支書(shū)任命關(guān)，村支書(shū)的任命應(yīng)征求縣紀(jì)委的廉政意見(jiàn)，由縣委組織部備案認(rèn)可。對(duì)于經(jīng)濟(jì)富裕地區(qū)，更要選好用好管好村干部。

三是重視對(duì)基層干部的教育培訓(xùn)。把“三嚴(yán)三實(shí)”專(zhuān)題教育延伸到基層，解決基層干部侵犯群眾利益、貪污腐敗等，作為查找問(wèn)題、落實(shí)整改的重點(diǎn)，納入教育活動(dòng)任務(wù)中。大力宣傳焦裕祿、楊善洲、谷文昌以及優(yōu)秀農(nóng)村基層干部的先進(jìn)事跡，弘揚(yáng)為民、務(wù)實(shí)、清廉的精神，增強(qiáng)基層干部的群眾觀(guān)念和宗旨意識(shí)，提高履職盡責(zé)的能力。

四是培育積極健康的基層文化氛圍。參照普法工作開(kāi)展黨紀(jì)政紀(jì)普法宣傳，挖掘家訓(xùn)家風(fēng)、村規(guī)民約、禮序德治等鄉(xiāng)土文化精華，以?xún)?yōu)良的黨風(fēng)政風(fēng)帶動(dòng)基層社風(fēng)民風(fēng)不斷好轉(zhuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]鐘紀(jì)安.問(wèn)診基層不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題——關(guān)于基層“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告[J].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察，2016-04-01.

[2]楊光平，楊勇軍.縣級(jí)“雁過(guò)拔毛”式腐敗問(wèn)題的主要表現(xiàn)和治理思考[J].財(cái)政監(jiān)督，2016（05）.

[3]鄧潤(rùn)青.向“雁過(guò)拔毛”式腐敗說(shuō)“不”[N].衡陽(yáng)日?qǐng)?bào)，2016-03-25.

[4]周福定.淺談“雁過(guò)拔毛”式的腐敗問(wèn)題[N].平頂山日?qǐng)?bào)，2015-12-02.

（作者單位：燕山大學(xué)紀(jì)委監(jiān)察審計(jì)處）