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    農(nóng)村宅基地制度改革問題探索

    2016-05-30 12:49:43李晉紅
    中國集體經(jīng)濟 2016年33期
    關(guān)鍵詞:宅基地改革農(nóng)村

    李晉紅

    摘要:農(nóng)村宅基地改革是我國農(nóng)村土地制度改革的重要組成。寧夏平羅縣是我國農(nóng)村宅基地改革的試點地區(qū),在宅基地改革中取得了一定的成效,但是也面臨著村集體成員身份界定難、“一戶一宅”政策落實難、宅基地合法轉(zhuǎn)讓交易及自愿有償退出難等一系列問題,為此文章提出在科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)上,規(guī)范審批管理和交易行為,建立宅基地退出補償制度,促進宅基地改革推進。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)村;宅基地;改革

    農(nóng)村宅基地制度是我國土地制度的重要組成部分。隨著我國農(nóng)村土地制度改革的深入,農(nóng)村宅基地確權(quán)登記和管理工作穩(wěn)步推進。寧夏平羅縣是我國農(nóng)村宅基制度改革的試點縣,從平羅縣宅基地改革實踐發(fā)現(xiàn)問題,尋求解決對策,對于促進農(nóng)村宅基地改革有著重要的意義。

    一、平羅縣農(nóng)村宅基地改革現(xiàn)狀

    平羅縣地處寧夏北部引黃灌區(qū),是石嘴山市唯一的建制縣。全縣共轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、144個行政村、1447個村民小組,土地總面積為2059平方公里,總?cè)丝诮?2萬人,其中城鎮(zhèn)人口12萬人,農(nóng)村人口20萬人,城鎮(zhèn)化率43.3%。

    2012年,平羅縣被農(nóng)業(yè)部確定為全國農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革試驗區(qū),并開展了農(nóng)村宅基地及房屋所有權(quán)登記確權(quán)頒證、農(nóng)民產(chǎn)權(quán)自愿有償退出轉(zhuǎn)讓等試點工作。2015年3月,平羅縣被國土資源部確定為全國農(nóng)村宅基地制度改革試點縣后,圍繞著農(nóng)村宅基地改革方面開展了一系列探索。

    1. 對宅基地進行全面排查登記,開展確權(quán)工作。據(jù)調(diào)查,平羅縣共有農(nóng)村宅基地59695戶,總面積為3.62萬畝,平均戶均宅基地面積0.61畝,超過0.4畝法定面積標準。其中,超過0.4畝法定面積的農(nóng)戶3.44萬戶,占地2.73萬畝,戶均占地0.79畝,占總戶數(shù)的58%;符合0.4畝法定面積的農(nóng)戶1.08戶,占地0.44萬畝,占總戶數(shù)的18%;小于0.4畝法定面積的農(nóng)戶1.45萬戶,占地0.45畝,戶均占地0.31畝,占總戶數(shù)的24%。截止2015年底已完成4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2.1萬戶的數(shù)據(jù)庫入庫工作,發(fā)證約1萬本。

    2. 對空置用地開展拆遷整治“增地”。平羅縣對主干道路外圍開展環(huán)境大整治、大綠化活動,對高速公路和國道、省道等主干道路兩側(cè)的舊村莊、舊圈舍進行拆遷綠化整治,盤活1300多畝存量閑置宅基地和集體建設(shè)用地。

    3. 推進“增減掛鉤”政策,擴大復(fù)墾面積。針對現(xiàn)有村莊存在小、散、亂的情況,平羅縣在宅基地改革中采取“合大并小、拆舊建新”的方式,對現(xiàn)有的村莊進行改造和整理,先后籌資8000萬元,在23個行政村實施了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點項目,拆除廢舊居民點74個,面積1321畝,涉及農(nóng)戶876戶3452人,復(fù)墾整理土地2064畝。

    4. 通過貨幣補償?shù)姆绞?,鼓勵農(nóng)村居民自動退出宅基地,儲備土地資源。平羅縣通過縣財政注入并設(shè)立500萬元收儲土地、房屋流轉(zhuǎn)基金,對在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入來源和固定住所的農(nóng)戶,鼓勵其自愿永久退出轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán),并給予一次性補償。先后共退出轉(zhuǎn)讓宅基地1718宗,面積達680多畝,這些土地一部分作為耕地復(fù)墾,一部分作為未來城鎮(zhèn)建設(shè)儲備用地。

    5. 通過移民安置,將部分閑置的宅基地盤活。針對農(nóng)村存在的許多空置的宅基地造成土地浪費狀況,平羅縣政府根據(jù)自治區(qū)移民部署,在不同的閑置地區(qū),通過“插花”式的安置,將農(nóng)村部分閑置的宅基地“死”地變“活”地。共收儲集體土地9800畝,宅基地680多畝,庭院經(jīng)濟用地820多畝,房屋5100多間,安置生態(tài)移民1174戶。

    二、平羅縣宅基地改革中存在的問題

    (一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份界定難

    按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定,只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員才能享有宅基地,但法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份沒有明確的界定標準,特別是對于已在城市里購房生活并取得城市戶口,或者購買了農(nóng)戶私自轉(zhuǎn)讓宅基地的外來人口,是否可以確認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員很難把握。

    (二)“一戶一宅”政策落實難

    法律法規(guī)規(guī)定宅基地實行“一戶一宅”,且各地對每戶宅基地面積有一定限制,但對農(nóng)戶界定比較模糊,“戶”的彈性太大,不同層面的利益群體對“一戶”的認識各不相同,有的認為共同生活的所有家庭成員為一戶;有的認為無論是否與其他家庭成員共同生活,只要具有合法婚姻關(guān)系的即為一戶;也有的認為只要具有完全民事行為能力的自然人即可成為一戶等等,致使對“一戶”的界定標準認識差異性很大。

    (三)房地分離增加確權(quán)難度

    農(nóng)村房屋與宅基地本是一個不可分割的整體,我國實行“房地分離”的管理模式,農(nóng)村房屋是農(nóng)民的私有財產(chǎn),享有所有權(quán),而宅基地的所有權(quán)屬于集體,農(nóng)民僅享有宅基地的使用權(quán),宅基地不準隨意出賣和出租,農(nóng)民住房“房地分離”。房屋所有權(quán)原登記部門為房產(chǎn)部門,宅基地的審批、確權(quán)和登記則由國土資源部門承擔,房產(chǎn)、地產(chǎn)割裂,農(nóng)村房屋和宅基地之間矛盾難以調(diào)和,“房地分離”不同部門管理給宅基地確權(quán)登記帶來極大不便,使宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)難以統(tǒng)一。

    (四)農(nóng)村宅基地問題處置難

    一方面是超占問題。過去實行農(nóng)村宅基地福利性分配和無償無限期使用制度,造成大多數(shù)農(nóng)戶實際占用的庭院面積較大,利用率較低,對超占面積除了罰款、不予登記發(fā)證外,再無其他方法進行處置,超占事實依然長期存在;另一方面是不足問題。缺乏對宅基地面積達不到法定標準的農(nóng)戶如何補償或獎勵等政策規(guī)定,不利于鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民節(jié)約集約使用宅基地,容易誘發(fā)農(nóng)戶相互攀比而超占宅基地。

    (五)宅基地合法轉(zhuǎn)讓交易及自愿有償退出難

    現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)民宅基地只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓,但由于宅基地長期實行無償取得,本集體經(jīng)濟組織中符合取得宅基地的成員更愿意申請新的宅基地,也不愿意有償購買他人的宅基地,宅基地的非資本化和非市場化使土地資產(chǎn)價值無法體現(xiàn),限制了宅基地從生活功能向資本功能的轉(zhuǎn)變。同時,由于現(xiàn)行土地管理制度的缺陷,宅基地審批不及時,部分農(nóng)戶還存在宅基地違規(guī)占用、違法交易的現(xiàn)象,致使購買者難以取得合法權(quán)益。另外,隨著新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐的加快,許多農(nóng)民離開農(nóng)村、離開自己的宅基地,到城市謀求發(fā)展,雖然他們在農(nóng)村的房屋無人居住,宅基地長期閑置,也不能正常轉(zhuǎn)讓交易,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏收購補償機制,無法將大量空閑宅基地收回重新利用,導(dǎo)致農(nóng)村宅基地無法有償退出。

    三、推進平羅縣農(nóng)村土地制度改革建議

    (一)加強宅基地規(guī)劃管理

    長期以來,我國的土地利用總體規(guī)劃的最低層級是鄉(xiāng)一級,尚未對村級土地利用開展規(guī)劃。宅基地制度改革如果離開了村級土地利用總體規(guī)劃這個基礎(chǔ),必然導(dǎo)致宅基地審批缺乏依據(jù)和條件。今后要編制土地利用規(guī)劃,要科學(xué)確定村莊發(fā)展規(guī)模和發(fā)展空間,引導(dǎo)村莊向中心集聚發(fā)展,對于離城鎮(zhèn)較遠、經(jīng)濟基礎(chǔ)一般的村莊及以農(nóng)業(yè)為主的村莊,應(yīng)該按照有利生產(chǎn)、方便生活的原則建設(shè)中心村、縮并自然村、整治“空心村”,從整體上提高村莊建設(shè)質(zhì)量。在縣城周邊農(nóng)村嘗試城鄉(xiāng)一體化建設(shè),在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上,鼓勵農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進入縣城和集鎮(zhèn)購房居住生活,建設(shè)相對集中的農(nóng)民住宅小區(qū),逐步打破城鄉(xiāng)二元化格局,嘗試城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和建設(shè)。

    (二)規(guī)范宅基地審批管理

    目前,國家尚未制定宅基地管理的專項法律體系,平羅應(yīng)依托國家試點,率先探索制度規(guī)范,在原有的宅基地管理制度基礎(chǔ)上,并細化宅基地面積標準,明確農(nóng)民住宅小區(qū)用地標準,合理確定分戶原則、宅基地有償使用標準,明確多余宅基地及宅基地轉(zhuǎn)讓、繼承、贈予、收回、出租、抵押、退出、收儲的監(jiān)管措施。

    (三)明確法定宅基地面積外的部分實行有償使用

    針對目前農(nóng)村宅基地超面積現(xiàn)象,農(nóng)村宅基地管理必須嚴格按照法定面積嚴格依法管理。農(nóng)戶初次分配的宅基地,繼續(xù)實行規(guī)定面積內(nèi)無償取得。超標占用宅基地和一戶多宅的,超過部分實行有償使用,增加宅基地保有環(huán)節(jié)的留置成本,沒有達到法定面積標準的農(nóng)戶,可以獲得一定的經(jīng)濟補償,探索制定宅基地有償使用費標準。對于合法取得存量農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶,如其他農(nóng)村集體的村民、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口居民以及因村民戶籍變化或身份變化轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后的非本集體經(jīng)濟組織成員,因歷史原因、戶籍變更或通過合法買賣、接受贈與、繼承或行使抵押權(quán)等原因?qū)嶋H占有宅基地的,實行較高的有償使用標準。對實際非法占有宅基地的農(nóng)戶,采用懲罰性高額標準。

    (四)明確宅基地使用期限

    建議參照國有土地使用期限,確定宅基地使用期限為70年。期滿后宅基地使用權(quán)人符合宅基地取得條件的,可以續(xù)展;不符合宅基地取得條件的,應(yīng)當退回。

    (五)規(guī)范宅基地交易行為

    建立開放、有序的農(nóng)村宅基地交易市場,是現(xiàn)代土地管理工作的重要內(nèi)容,也是維護農(nóng)民用益物權(quán),促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的迫切要求。

    宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方面。轉(zhuǎn)讓方提出申請,在當?shù)卮迕裎瘑T會同意下,和受讓方依法簽訂轉(zhuǎn)讓合同,經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核,縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心備案簽證后,由縣國土資源局辦理土地變更登記手續(xù)。宅基地流轉(zhuǎn)交易后,其地上建筑物、其他附著物及其宅基地使用權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。

    宅基地使用權(quán)租賃入股方面。因“一戶多宅”而收回的宅基地、農(nóng)戶通過置換騰出的宅基地、農(nóng)民自愿有償退出的宅基地由村委會作為出租方(入股方)進行對外租賃或入股,收益歸村集體所有;農(nóng)民自愿退出的宅基地,在村委會的監(jiān)督管理下,由農(nóng)戶作為出租方(入股方)或委托村委會進行對外租賃或入股,收益歸農(nóng)戶所有。租賃或入股土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)加工、流通、養(yǎng)殖等企業(yè)建設(shè)倉儲、曬場、加工廠房、休閑娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施用地,按照“村集體集中回購、企業(yè)出資拆遷整理”的方式,將其使用權(quán)流轉(zhuǎn)給出資企業(yè)使用,年限不得超過該宗土地使用年限或者同類用途國有土地使用權(quán)出讓的最高年限。

    宅基地使用權(quán)抵押方面。經(jīng)村委會同意,抵押人與抵押權(quán)人簽訂抵押書面合同,由縣國土資源局辦理抵押登記,縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心簽證,抵押權(quán)人受理抵押信貸業(yè)務(wù)。抵押人不履行債務(wù)時,抵押權(quán)人有權(quán)依法處分抵押的宅基地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)。因處分抵押財產(chǎn)而取得宅基地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)的,應(yīng)當辦理過戶登記。

    在宅基地價值評估方面。按照當?shù)厝宋?、地理區(qū)域等因素制定政府指導(dǎo)參考價格,采取“協(xié)商評估”的方法,由縣、鄉(xiāng)、村、組、群眾代表、產(chǎn)權(quán)當事人參與,采取“一事一議”的方式,將宅基地轉(zhuǎn)讓價值在集體經(jīng)濟組織成員中公開,做到價值公平公正、科學(xué)合理。

    (六)建立宅基地退出補償制度

    建立農(nóng)村宅基地退出補償制度是以當事人依法取得宅基地為前提,核心是制定國家、集體、農(nóng)戶三方認同的補償標準。由于宅基地使用權(quán)是只有占有權(quán)和使用權(quán)而沒有收益權(quán)的特殊用益物權(quán),因而現(xiàn)行法規(guī)政策限制流轉(zhuǎn),土地市場價值難以顯現(xiàn)。合理的補償標準應(yīng)基于宅基地的住房保障特點,以宅基地使用權(quán)人放棄宅基地獲得相當住房和生活保障為標準??梢越梃b天津、嘉興等地實施的“宅基地換房”政策,農(nóng)戶以宅基地包括村莊用地無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅,遷入小城鎮(zhèn)居住,對在城鎮(zhèn)已有住房的按相關(guān)標準進行補償。根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,合理引導(dǎo)村民進行宅基地有償退出,對自愿退出宅基地并在縣城、中心鎮(zhèn)購房的,按每畝20萬元的標準給予貨幣補償,并根據(jù)所購商品房面積發(fā)放房屋總價1%~5%購房補貼,為人口就近城鎮(zhèn)化探索出一條路子。

    (作者單位:中共寧夏回族自治區(qū)委員會黨校經(jīng)濟管理教研部)

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