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    臺灣與大陸征地補(bǔ)償項(xiàng)目之比較

    2016-05-30 12:53:00左靜
    中國集體經(jīng)濟(jì) 2016年33期
    關(guān)鍵詞:補(bǔ)償費(fèi)臺灣地區(qū)征地

    左靜

    摘要:臺灣地區(qū)征地補(bǔ)償范圍較寬、補(bǔ)償項(xiàng)目齊全,既包括對被征土地所有權(quán)的補(bǔ)償,也包括對被征土地他項(xiàng)權(quán)利的補(bǔ)償;既包括被征土地及其改良物的補(bǔ)償,還包括由征地而引起的其他關(guān)聯(lián)損失的補(bǔ)償。全面考慮被征地者的損失,盡可能周詳?shù)亓信e補(bǔ)償項(xiàng)目是臺灣地區(qū)征地補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn),也是合理化征地補(bǔ)償制度所應(yīng)具有的重要環(huán)節(jié),這值得大陸借鑒和學(xué)習(xí)。

    關(guān)鍵詞:臺灣地區(qū);征地補(bǔ)償;補(bǔ)償項(xiàng)目;地價(jià)補(bǔ)償

    隨著我國城市化步伐的加快,需要有大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地。就我國目前的土地制度而言,土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的主要途徑是土地征收。與土地征收相伴而生的是土地權(quán)利及相關(guān)收益的轉(zhuǎn)移,如果處理不當(dāng),必然會(huì)產(chǎn)生社會(huì)矛盾與沖突。臺灣地區(qū)的征地補(bǔ)償制度在改革與實(shí)踐中不斷完善,尤其是征地補(bǔ)償項(xiàng)目全面、具體,可謂不厭其詳,既包括對土地及其改良物實(shí)體的補(bǔ)償,又包括對土地所有權(quán)與他項(xiàng)權(quán)利的補(bǔ)償,還包括由征地而引起的其他損失的補(bǔ)償。本文就臺灣地區(qū)征地補(bǔ)償項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行闡述,并通過與我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償項(xiàng)目的比較分析,探討于大陸可鑒之處。

    一、臺灣地區(qū)征地補(bǔ)償項(xiàng)目的規(guī)定

    (一)地價(jià)補(bǔ)償

    地價(jià)補(bǔ)償是土地征收的主要補(bǔ)償項(xiàng)目。臺灣地區(qū)涉及土地征收補(bǔ)償?shù)姆顥l例較多,對地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定也不一致,有按市價(jià)補(bǔ)償?shù)?,有按公告現(xiàn)值補(bǔ)償?shù)?,直到《土地征收條例》發(fā)布并實(shí)施以后,地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)得以規(guī)范,規(guī)定地價(jià)補(bǔ)償按公告土地現(xiàn)值補(bǔ)償。公告土地現(xiàn)值是直轄市或縣(市)政府估計(jì)并提經(jīng)地價(jià)評議委員會(huì)評定的地價(jià),于每年1月1日公告,作為土地移轉(zhuǎn)及設(shè)定典權(quán)時(shí)申報(bào)地價(jià)的參考,也是主管機(jī)關(guān)審核土地移轉(zhuǎn)現(xiàn)值的依據(jù)。由于公告土地現(xiàn)值往往低于市場地價(jià),按照公告土地現(xiàn)值補(bǔ)償曾引發(fā)被征收者的不滿與抗?fàn)帯槭寡a(bǔ)償?shù)牡貎r(jià)接近市場地價(jià),臺灣地區(qū)采取公告土地現(xiàn)值加成數(shù)的辦法,最初加成數(shù)為二成,后來增至四成,至《土地征收條例》發(fā)布以后,規(guī)定加成數(shù)要比照一般正常交易地價(jià)確定??梢姡_灣地區(qū)的地價(jià)補(bǔ)償是以市價(jià)為基準(zhǔn)的。

    (二)其他土地權(quán)利的補(bǔ)償

    臺灣地區(qū)規(guī)定,如果被征收土地或建筑改良物已設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利,如地上權(quán)、典權(quán)、地役權(quán)、永佃權(quán)、耕作權(quán)等,這些征收土地“應(yīng)有之負(fù)擔(dān)”由地政機(jī)關(guān)在發(fā)給補(bǔ)償金時(shí)代為補(bǔ)償,并以余款交付被征收土地的所有權(quán)人。如果被征收土地是帶租約的耕地,則由主管機(jī)關(guān)代為清償耕地承租人的地價(jià)金額。如果設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利的土地或土地改良物被征用,要付給所有權(quán)人或他項(xiàng)權(quán)利人使用補(bǔ)償費(fèi)。被征收的土地或建筑改良物原設(shè)定的他項(xiàng)權(quán)利因征收而消滅。有些公益事業(yè)需要取得地表上空或地下空間時(shí),在征得主管機(jī)關(guān)許可后,需用土地人可以通過協(xié)議價(jià)購的方式取得地上權(quán)。如果協(xié)議價(jià)購的方式不成,準(zhǔn)許依法征收地上權(quán)。如果地上權(quán)被征收后,對土地利用造成不利的影響或者降低了土地的價(jià)值,則土地所有權(quán)人可以請求需用土地人征收土地所有權(quán)。

    (三)土地改良物的補(bǔ)償

    臺灣地區(qū)將土地改良物分為兩類,一是建筑改良物,即建筑物或工事等土地附著物;二是農(nóng)作改良物,即農(nóng)作物、其他植物或與水利、土壤有關(guān)的土地改良物。《土地征收條例》規(guī)定,征收土地或建筑改良物時(shí),對建筑改良物的補(bǔ)償按其重建價(jià)格計(jì)算;征收的土地附帶有農(nóng)作物時(shí),補(bǔ)償費(fèi)視農(nóng)作物的生長成熟期而定:成熟期距被征收時(shí)間在一年以內(nèi)的,按照農(nóng)作物成熟時(shí)的產(chǎn)值而定;成熟期距被征收時(shí)間在一年以上的,按照農(nóng)作物種植及培育的費(fèi)用而定,同時(shí)參考這些費(fèi)用的現(xiàn)值。如果土地改良物尚未完工而遇到土地征收,而且土地上的改良物是合法的,不是在政府發(fā)布公告之后搶建的建筑物或搶種的農(nóng)作物,并且在公告期間已按規(guī)定停止工作的,對土地權(quán)利人或使用人已經(jīng)付出的土地改良費(fèi)用也給予補(bǔ)償。

    (四)其他補(bǔ)償

    除以上征地補(bǔ)償項(xiàng)目外,臺灣地區(qū)還規(guī)定對下列情形給予補(bǔ)償:

    1. 遷移補(bǔ)償。對因征地而造成的人與物資的遷移費(fèi)給予補(bǔ)償,具體有以下情形:①土地改良物由所有權(quán)人取回并自行遷移的;②墳?zāi)辜捌渌o(jì)念物遷移的;③人口需要遷移的(政府發(fā)布征收公告之前六個(gè)月設(shè)有戶籍的);④生產(chǎn)資料必須遷移的(動(dòng)力機(jī)具、經(jīng)營設(shè)備、生產(chǎn)原料等);⑤養(yǎng)殖物必須遷移的(水產(chǎn)物或畜產(chǎn)物)。另外,因土地一部分被征收而造成土地改良物需要全部遷移的也發(fā)給遷移費(fèi)。

    2. 營業(yè)損失補(bǔ)償?!锻恋卣魇諚l例》規(guī)定,對土地權(quán)利人因土地或改良物的征收而導(dǎo)致營業(yè)停止或營業(yè)規(guī)??s小造成的損失給予補(bǔ)償。

    3. 一并征收補(bǔ)償。臺灣地區(qū)在征收土地時(shí)對土地上的改良物一并征收。一并征收不包括土地所有權(quán)人要求取回、自行遷移、違規(guī)建造建筑物或非正常種植農(nóng)作物的情形。另外,因征收同一所有人的土地或改良物的一部分,而剩下的土地或改良物的殘余部分地形不整或面積過小,導(dǎo)致利用價(jià)值降低的,土地或改良物的所有權(quán)人可以向主管機(jī)關(guān)申請一并征收。

    4. 征用土地補(bǔ)償。臺灣地區(qū)土地征收與征用并存。征用補(bǔ)償是因政府興辦臨時(shí)性的公共建設(shè)工程,需要征用私有土地或土地改良物而發(fā)給權(quán)益人的補(bǔ)償費(fèi)。其中,征用土地的年補(bǔ)償費(fèi)按照公告土地現(xiàn)值10%計(jì)算,征用土地改良物的補(bǔ)償費(fèi)按照征收補(bǔ)償費(fèi)的10%計(jì)算。如果征用期超過三年,所有權(quán)人可以申請政府征收其土地所有權(quán)。如果征用土地導(dǎo)致土地改良物必須拆除或者不能回復(fù)到征用前的狀況也給予補(bǔ)償。

    5. 連接地補(bǔ)償。因征收某塊土地而導(dǎo)致與其連接的土地受到影響而使價(jià)值降低,對該連接地給予補(bǔ)償。連接地補(bǔ)償款額以不超過減少的地價(jià)額為準(zhǔn)。

    6. 調(diào)查勘測損失補(bǔ)償。需用土地人為申請征地而實(shí)施調(diào)查或勘測時(shí),有時(shí)需要拆除或遷移地上的障礙物,由此導(dǎo)致土地權(quán)益人遭受損失,這種情形也給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。調(diào)查勘測損失補(bǔ)償款額由當(dāng)事人協(xié)議商定。

    二、大陸征地補(bǔ)償項(xiàng)目的法律規(guī)定及新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

    (一)大陸現(xiàn)行法律對征地補(bǔ)償項(xiàng)目的規(guī)定

    大陸關(guān)于土地征收的法律條例不多,最早有關(guān)征地的法律文件是1953年政務(wù)院公布的《建設(shè)用地征用土地辦法》,當(dāng)時(shí)對征地補(bǔ)償項(xiàng)目的規(guī)定是比較詳細(xì)的。后來由于土地制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的變革,我國大陸逐步形成了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的征地補(bǔ)償模式,征地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目逐漸減少并趨于綜合性補(bǔ)償。在1986年發(fā)布的《土地管理法》中對征地補(bǔ)償項(xiàng)目做了明確規(guī)定:“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。關(guān)于各項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定對于耕地的補(bǔ)助費(fèi)按照該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二至三倍計(jì)算,安置補(bǔ)助費(fèi)按照該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二至三倍計(jì)算,土地附著物補(bǔ)償和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。土地補(bǔ)償費(fèi)是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償,地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)是對農(nóng)民投入損失的補(bǔ)償,安置補(bǔ)助費(fèi)是對農(nóng)民的生活補(bǔ)助以及失地后就業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)等費(fèi)用的補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)雖然是對土地所有權(quán)損失的補(bǔ)償,但不能算是地價(jià)補(bǔ)償,因?yàn)橛?jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)所采用的產(chǎn)值倍數(shù)法不是地價(jià)的計(jì)算方法,而是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境中產(chǎn)生的政府定價(jià)補(bǔ)償方法,其補(bǔ)償金額遠(yuǎn)低于市場地價(jià)。加之補(bǔ)償項(xiàng)目少,對因征地而引發(fā)的各方面損失考慮不周,不足以滿足被征地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求,農(nóng)民不滿情緒較大,時(shí)有抗征現(xiàn)象發(fā)生。征地補(bǔ)償偏低是我國大陸征地制度急需解決的問題。

    (二)征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)

    2005年以后,開始實(shí)施征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn),即采用征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)將征地補(bǔ)償費(fèi)用分為兩部分,即土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),二者均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算。與原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同的是,新標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的依據(jù)不再是被征地的年產(chǎn)值,而是依據(jù)多項(xiàng)因素測算的綜合年產(chǎn)值,補(bǔ)償倍數(shù)也是多種因素綜合考慮的結(jié)果。征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)將土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)合并成為區(qū)片地價(jià),計(jì)算方法仍以年產(chǎn)值倍數(shù)法為主,加入了農(nóng)地價(jià)格因素修正法和征地案例比較法。按照規(guī)定,征地區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)考慮被征土地的地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位等綜合因素,但問題是,這些綜合因素沒有量化指標(biāo)和計(jì)算依據(jù),能否在計(jì)算結(jié)果中得以體現(xiàn)令人質(zhì)疑。

    三、臺灣地區(qū)征地補(bǔ)償?shù)目设b之處

    1. 我國大陸應(yīng)設(shè)立《土地征收法》及征地補(bǔ)償估價(jià)技術(shù)規(guī)程。目前大陸沒有為土地征收設(shè)立專門的法律條例,有關(guān)征地的法律規(guī)定僅限于《土地管理法》的部分章節(jié),而且規(guī)定不夠詳細(xì)具體。借鑒臺灣地區(qū)的做法,應(yīng)設(shè)立《土地征收法》,明確補(bǔ)償原則、補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方法及其他與征地補(bǔ)償相關(guān)的規(guī)定。大陸還應(yīng)確立征地補(bǔ)償估價(jià)的技術(shù)規(guī)程,或者與城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程合并成為城鄉(xiāng)土地估價(jià)規(guī)程,為征地補(bǔ)償提供技術(shù)指導(dǎo)及法律保障。

    2. 大陸應(yīng)建立以地價(jià)補(bǔ)償為主的多項(xiàng)目征地補(bǔ)償體系。大陸現(xiàn)行的征地補(bǔ)償為綜合性補(bǔ)償,沒有對補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分,這有不盡合理之處。因土地征收會(huì)涉及到農(nóng)民生活的各個(gè)方面,如果考慮不周,就會(huì)造成對農(nóng)民利益的損害。綜合補(bǔ)償難以直觀地表明補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)費(fèi)用,也就難以直觀地表明各項(xiàng)費(fèi)用的合理性。應(yīng)借鑒臺灣地區(qū)的做法,建立以地價(jià)補(bǔ)償為核心的多項(xiàng)補(bǔ)償并存的補(bǔ)償體系,對于應(yīng)補(bǔ)償項(xiàng)目盡量列舉,除現(xiàn)有補(bǔ)償項(xiàng)目外,還應(yīng)增加遷移補(bǔ)償、營業(yè)損失補(bǔ)償以及殘余地補(bǔ)償?shù)取2⑶乙?guī)定各補(bǔ)償項(xiàng)目的補(bǔ)償依據(jù),如按市價(jià)補(bǔ)償或協(xié)議價(jià)補(bǔ)償?shù)?,避免籠統(tǒng)、模糊的規(guī)定。

    3. 大陸應(yīng)建立權(quán)益型征地補(bǔ)償模式。就大陸目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)狀況來看,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不僅有集體土地所有權(quán),還有土地承包權(quán)和土地租賃權(quán),征地不僅造成土地所有權(quán)的喪失,還造成了土地承包權(quán)和租賃權(quán)的權(quán)益損失,但現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)姆珊托聵?biāo)準(zhǔn)并沒有對承包權(quán)和租賃權(quán)給予考慮。借鑒臺灣地區(qū)的做法,征地補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)增加對土地承包權(quán)和租賃權(quán)的補(bǔ)償。在計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí),應(yīng)考慮土地使用者對土地投入,將他項(xiàng)權(quán)益價(jià)格與農(nóng)地等級相聯(lián)系。通過對土地投入多寡施行獎(jiǎng)懲,進(jìn)而減少農(nóng)民掠奪性使用土地等短期行為發(fā)生,遏制土地退化現(xiàn)象,有效保護(hù)土地資源。

    參考文獻(xiàn):

    [1]劉守英.我國臺灣地區(qū)土地征收的做法與借鑒.中國國土資源報(bào)[N].2013-04-08.

    [2]全國人大常委會(huì).土地管理法[Z].1986-06-25.

    (作者單位:遼寧行政學(xué)院)

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