退耕還林后續(xù)政策探析

高建國(guó) 高嬌

摘 要：研究退耕還林后續(xù)政策是鞏固退耕還林的成功關(guān)鍵。本篇文章以永勝縣花椒產(chǎn)業(yè)為例敘述了實(shí)施退耕還林取得的效益，探討了退耕過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，提出了退耕還林后續(xù)政策建議，對(duì)于退耕還林工程“穩(wěn)得住，不反彈”具有重要指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：退耕還林；后續(xù)政策

一、永勝縣退耕還林效益分析

永勝縣素有“滇西糧倉(cāng)”之美譽(yù)，是一個(gè)以種養(yǎng)業(yè)為主的典型農(nóng)業(yè)大縣，位于云南省麗江市中部，區(qū)位優(yōu)勢(shì)較好，環(huán)境無(wú)污染，地形地貌復(fù)雜多樣，“立體氣候”明顯，生物資源富足多樣，具有發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)得天獨(dú)厚的條件，其中花椒產(chǎn)業(yè)效果顯著，增產(chǎn)潛力極大，截至2016年，全縣種植花椒10035.9畝。永勝縣2010年度花椒產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后，產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益，對(duì)示范、帶動(dòng)全縣花椒產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展產(chǎn)生重要影響。永勝縣四角山的花椒以“果大，色艷，味香”聞名遐邇，過(guò)去僅零星種植，現(xiàn)已連片種植逐漸形成一定規(guī)模。此外，永勝縣期納鎮(zhèn)花椒大量產(chǎn)新，價(jià)格保持穩(wěn)定。

（一）經(jīng)濟(jì)效益。項(xiàng)目投產(chǎn)后，結(jié)果初期按每畝年產(chǎn)干果60kg，現(xiàn)價(jià)50元/kg估算，1000畝花椒基地按50%成效面積計(jì)算，年產(chǎn)值可達(dá)150.00萬(wàn)元；盛果期按每畝年產(chǎn)果120kg，現(xiàn)價(jià)50元/kg估算，1000畝花椒基地按50%成效面積計(jì)算，年產(chǎn)值可達(dá)300.00萬(wàn)元，經(jīng)濟(jì)效益明顯。

（二）生態(tài)效益。項(xiàng)目建成后，可使項(xiàng)目區(qū)新增林地面積1000畝，改善了生態(tài)環(huán)境，減輕了滑坡、泥石流等自然災(zāi)害的發(fā)生，為下游的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建立了綠色屏障。

保水效益：按每公頃林地蓄水300m3計(jì)算，每年能增加蓄水2萬(wàn)m3，效益值可達(dá)0.3萬(wàn)元（按農(nóng)田取水費(fèi)0.04元/ m3和水利設(shè)施投資費(fèi)0.06元/m3計(jì)算）

保土效益：按林木保土系數(shù)0.7，侵蝕模數(shù)2239噸/平方公里計(jì)算，每年可保持土壤1567.5噸；按水土流失堆積系數(shù)0.6，挑沙費(fèi)26.47元/噸計(jì)算，每年節(jié)約挑沙費(fèi)2.49萬(wàn)元。

保肥效益：按每平方公里流失氮、磷、鉀79.35噸計(jì)算，每年保肥79.35噸；按保肥效益綜合價(jià)408.55元/噸計(jì)算，效益值可達(dá)3.24萬(wàn)元。

以上三項(xiàng)累計(jì)生態(tài)效益值可達(dá)6.03萬(wàn)元。

（三）社會(huì)效益。發(fā)展花椒產(chǎn)業(yè)，對(duì)促進(jìn)全縣冷涼地區(qū)農(nóng)民增收脫貧，改善生態(tài)環(huán)境具有現(xiàn)實(shí)意義。它不僅能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)的相互促進(jìn)、相互發(fā)展，還能夠在調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為農(nóng)民開(kāi)辟新的就業(yè)渠道，利用富余勞動(dòng)力，充分利用盤(pán)活林地資源等方面發(fā)揮巨大作用。大力發(fā)展核花椒產(chǎn)業(yè)是加速農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)三者協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展體系，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一條有效途徑。

二、永勝縣退耕還林問(wèn)題分析

（一）退耕還林補(bǔ)償問(wèn)題探析。（1）當(dāng)前補(bǔ)償期限較短不利于退耕還林生態(tài)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。我們知道，生態(tài)環(huán)境的改善不是一朝一夕的事情，是一個(gè)較長(zhǎng)的歷史時(shí)期，不是五年、八年可以完成的，而目以前的退耕還林補(bǔ)償時(shí)間較短且具有較大的不確定性，缺乏長(zhǎng)久的補(bǔ)償機(jī)制，這將不利于退耕還林生態(tài)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。國(guó)家對(duì)退耕農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)助是有限的，補(bǔ)助年限期滿(mǎn)后，到底靠什么吃飯，老百姓心里沒(méi)底，這種擔(dān)憂(yōu)不利于目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。（2）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能很好與當(dāng)前糧價(jià)、農(nóng)業(yè)政策銜接。退耕還林工程發(fā)起比較早，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)確定是按照當(dāng)時(shí)的物價(jià)水平、政策環(huán)境等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r確定的，而由于現(xiàn)在農(nóng)業(yè)上取消農(nóng)業(yè)稅、種糧直補(bǔ)政策以及糧食價(jià)格上漲等因素影響，相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已不符合當(dāng)前實(shí)際情況，種糧收入有時(shí)候遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出國(guó)家補(bǔ)助，個(gè)別農(nóng)戶(hù)不愿意將耕地變?yōu)榱值兀殖霈F(xiàn)了復(fù)耕現(xiàn)象。

（二）退耕還林管理問(wèn)題探析。（1）工程管理體制缺乏適應(yīng)性。當(dāng)前，在退耕還林工程管理中，嚴(yán)格按照當(dāng)年的計(jì)劃實(shí)施，其計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩濃厚，缺乏適應(yīng)性，地方?jīng)]有自主權(quán)，使得土地規(guī)劃、種苗準(zhǔn)備、指標(biāo)落實(shí)、檢查驗(yàn)收、管護(hù)工作、結(jié)構(gòu)調(diào)整等工作處于相當(dāng)被動(dòng)的局面，以至于種苗質(zhì)量、造林質(zhì)量、管護(hù)問(wèn)題成為退耕還林的三個(gè)主要難題。如果根據(jù)政策規(guī)定，退耕地區(qū)重新確立退耕土地的新用途即造林，并規(guī)定種植樹(shù)種，規(guī)定生態(tài)林與經(jīng)濟(jì)林的種植比例，限制土地使用權(quán)。所以，現(xiàn)有的政策從土地利用方式、土地經(jīng)營(yíng)方式、土地產(chǎn)權(quán)變革等方面都帶有明顯的強(qiáng)制性，缺乏彈性。（2）個(gè)人承包的管護(hù)形式效率低下。相關(guān)部門(mén)提出了“個(gè)人承包”的政策，以這種方式實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)造林、誰(shuí)管護(hù)”的原則。存在下列問(wèn)題：第一，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，難以充分發(fā)揮生態(tài)建設(shè)的規(guī)?；?yīng)；第二，資金少且分散，難以進(jìn)行林道、灌溉、防火等基礎(chǔ)設(shè)施的興建；第三，承包戶(hù)經(jīng)營(yíng)水平高低和經(jīng)營(yíng)條件的優(yōu)劣與其土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不相適應(yīng)；第四，承包地流轉(zhuǎn)比較困難，承包戶(hù)土地難以擴(kuò)大；第五，土地使用權(quán)固定，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革受到阻礙；第六，農(nóng)戶(hù)沒(méi)用足夠的技術(shù)、技能管護(hù)樹(shù)林。所以，有些地方以戶(hù)為單位進(jìn)行管理并不太有效果。

（三）退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育探析。（1）經(jīng)營(yíng)分散，農(nóng)戶(hù)組織化程度低。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，同時(shí)也帶來(lái)了土地細(xì)碎化，農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，在退耕還林工程中按農(nóng)戶(hù)的意愿退耕，由此產(chǎn)生了布局分散的問(wèn)題。同時(shí)，也帶了農(nóng)戶(hù)的非組織化，現(xiàn)在加入各類(lèi)專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)和專(zhuān)業(yè)合作社的農(nóng)戶(hù)。這樣導(dǎo)致了一些地區(qū)的林產(chǎn)品大部分是中間商進(jìn)村挨戶(hù)收購(gòu)，然后銷(xiāo)往其他地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本不統(tǒng)一組織對(duì)外銷(xiāo)售業(yè)務(wù)，壓價(jià)欺農(nóng)的現(xiàn)象較為普遍。所以，農(nóng)戶(hù)組織化程度低，增加了市場(chǎng)交易成本，農(nóng)戶(hù)合法權(quán)益不能得到有效保護(hù)。（2）龍頭企業(yè)數(shù)量少，產(chǎn)業(yè)鏈短。龍頭企業(yè)數(shù)量少，企業(yè)活力不夠，帶動(dòng)能力不強(qiáng)，環(huán)保、經(jīng)濟(jì)效益差。龍頭企業(yè)下聯(lián)千家萬(wàn)戶(hù)，上聯(lián)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，具有開(kāi)拓市場(chǎng)、引導(dǎo)生產(chǎn)、深加工、搞好服務(wù)的綜合功能，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱和牽動(dòng)能力大小，決定著退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化和最終成果。但由于長(zhǎng)期以來(lái)永勝縣提供林產(chǎn)品為初級(jí)產(chǎn)品，龍頭企業(yè)較少，這樣導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈短，加工水平低，資本原始積累水平弱。（3） 政府行政干預(yù)過(guò)多，服務(wù)工作缺乏。產(chǎn)業(yè)布局是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)戶(hù)個(gè)體分散，信息缺乏，政府應(yīng)該有所作為。但從一些地方來(lái)看，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的位置還未擺正。第一，忽視客觀(guān)條件，用行政命令統(tǒng)一后續(xù)產(chǎn)業(yè)；第二，重利輕效，導(dǎo)致工作積極性不高；第三，政府對(duì)退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持力度不夠。雖然林業(yè)生產(chǎn)周期較長(zhǎng)，自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，政府還應(yīng)該在投入和管理上做好協(xié)調(diào)工作，使龍頭企業(yè)吃上定心丸。

三、永勝縣退耕還林對(duì)策建議

（一）完善退耕還林工程補(bǔ)償機(jī)制。（1）延長(zhǎng)補(bǔ)償期限。由于經(jīng)濟(jì)林和生態(tài)林的補(bǔ)償期限有限，而經(jīng)濟(jì)林尤其是生態(tài)林的效益周期短，不能給農(nóng)戶(hù)帶來(lái)長(zhǎng)久的效益。此時(shí)如果停止補(bǔ)償，由退耕農(nóng)戶(hù)自己解決生計(jì)問(wèn)題，在缺乏生計(jì)保障的前提下，退耕農(nóng)戶(hù)的生活將成為問(wèn)題。所以建議適當(dāng)延長(zhǎng)補(bǔ)償期限，以保障退耕戶(hù)的生計(jì)問(wèn)題。（2）重新客觀(guān)修訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展，受到物價(jià)水平、政策環(huán)境等多重因素的影響，過(guò)去退耕還林工程補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過(guò)時(shí)，許多農(nóng)戶(hù)覺(jué)得在農(nóng)地上得到的利益比林地上的高出許多，為追求更高的經(jīng)濟(jì)利益，又出現(xiàn)復(fù)耕現(xiàn)象。因此，要重新評(píng)估當(dāng)?shù)貙?shí)際情況以及現(xiàn)行國(guó)家方針和政策，重新確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓廣大農(nóng)戶(hù)享受到更多林地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，從心底里接受退耕還林政策，避免復(fù)耕現(xiàn)象。

（二）完善退耕還林工程的管理政策。（1）完善工程管理體制。在工程管理體制上，可以強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。如實(shí)行工程招標(biāo)制和監(jiān)督管理制，林業(yè)局設(shè)造林工程隊(duì)或造林公司，對(duì)各縣的退耕還林工程實(shí)行招標(biāo)，同時(shí)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，對(duì)工程質(zhì)量檢測(cè)、政策兌現(xiàn)情況實(shí)施工程監(jiān)督管理制。這樣可以保證造林苗木質(zhì)量，可以保證專(zhuān)款專(zhuān)用，可以實(shí)現(xiàn)管護(hù)統(tǒng)一，避免一家管理不過(guò)來(lái)或是不愿意管的現(xiàn)象。（2）完善管護(hù)形式。根據(jù)各地的實(shí)際情況，可以采用多種管護(hù)形式。一是可實(shí)行誰(shuí)造林誰(shuí)管護(hù)；二是采取分戶(hù)管理和集體統(tǒng)一看守相結(jié)合。在兌現(xiàn)時(shí)與農(nóng)戶(hù)簽訂管護(hù)合同，加強(qiáng)退耕戶(hù)的責(zé)任心，同時(shí)選舉合適的人選擔(dān)任護(hù)林員；三是實(shí)行個(gè)體承包所有者出資進(jìn)行管護(hù)；四是可成立聯(lián)戶(hù)林場(chǎng)社辦或聯(lián)社辦集體林場(chǎng)管理；五是實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)制，組建生態(tài)工程建設(shè)公司，具體負(fù)責(zé)建前、建中、建后的管理工作。

（三）完善退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)政策。（1）提高農(nóng)戶(hù)的組織化程度。提高退耕戶(hù)的組織化程度有利于形成合理的利益分配機(jī)制。退耕戶(hù)的合法權(quán)益受到保護(hù)后，投資建設(shè)的積極性就越高，企業(yè)的發(fā)展?jié)摿驮酱?。要積極探索和發(fā)展多種形式的合作經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)戶(hù)進(jìn)入市場(chǎng)的組織形式。（2）積極培育龍頭企業(yè)。龍頭企業(yè)是提高退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)水平的關(guān)鍵。它能開(kāi)拓市場(chǎng)、引導(dǎo)生產(chǎn)、深加工、搞好服務(wù)，決定著后續(xù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模和效益。培育龍頭企業(yè)首先應(yīng)堅(jiān)持國(guó)家、集體、個(gè)人、聯(lián)合體、外資等多種所有制形式互補(bǔ)，多渠道增加對(duì)龍頭企業(yè)的投入；其次，制定優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵(lì)工商企業(yè)和其他企業(yè)攜帶資金、技術(shù)、人才、信息進(jìn)入退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)的培育領(lǐng)域；第三，合理布局，從實(shí)際出發(fā)，立足區(qū)位優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，避免重復(fù)建設(shè)；第四，加強(qiáng)龍頭企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，建立良好的管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制；第五，通過(guò)財(cái)政和金融多種方式提高龍頭企業(yè)的技術(shù)水平，擴(kuò)大規(guī)模，增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和輻射能力。（3）提高政府的服務(wù)化水平。在服務(wù)方面，政府要建立退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中心，及時(shí)收集國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信息和政策反饋給退耕戶(hù)和企業(yè)，以提高他們的決策的科學(xué)性；加強(qiáng)科技推廣、技術(shù)指導(dǎo)、退耕戶(hù)培訓(xùn)工作，提高退耕戶(hù)生產(chǎn)的科技含量和文化素質(zhì)，建立各級(jí)科技推廣組織機(jī)構(gòu)；積極搞好市場(chǎng)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)條件和交通運(yùn)輸條件，提高投資效益；完善法律體系，規(guī)范各行為主體的行為，提高資源利用率，依法治農(nóng)。在融資方面，由于退耕農(nóng)戶(hù)退耕還林后靠國(guó)家補(bǔ)償維持生計(jì)的特殊情況，面向退耕戶(hù)提供小額信貸和聯(lián)保貸款，培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)，開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)林產(chǎn)品，對(duì)后續(xù)產(chǎn)業(yè)給予稅收上的優(yōu)惠。