“精準(zhǔn)扶貧”的現(xiàn)存困境與機(jī)制創(chuàng)新研究

摘 要：精準(zhǔn)扶貧是為了抵消經(jīng)濟(jì)減貧效應(yīng)的下降而必需采取的措施，這也會成為以后中國扶貧的重要方式。本文以“甘肅楊改蘭殺人案”為例，主要分析了政府在精準(zhǔn)扶貧方面如何有效精準(zhǔn)考核、識別和扶持的問題。扶貧宏觀下的實際問題得到了解決，也存在著一些問題，精準(zhǔn)扶貧要不斷完善法律機(jī)制、加強監(jiān)管職能、動員扶貧主體，才能有效地解決貧困問題。本文通過“甘肅楊改蘭殺人案”探索和建立貧困戶的受益機(jī)制，以保證精準(zhǔn)扶貧工作的實際成效。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)；動員；監(jiān)管

一、研究背景以及問題的提出

貧困是人類社會發(fā)展過程中一個不可回避的難題。由于中國城鄉(xiāng)“二元”分割的發(fā)展格局，資源集中于城市，導(dǎo)致農(nóng)村的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市，加上農(nóng)村社會保障體系的長期缺失使得中國貧困人口主要集中在農(nóng)村，中國的貧困問題主要表現(xiàn)為農(nóng)村的貧困問題。改革開放三十多年來，伴隨中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，在政府主導(dǎo)以區(qū)域為瞄準(zhǔn)對象的扶貧開發(fā)政策努力下，中國貧困率大幅度下降，農(nóng)村絕對貧困問題得以根本性改善。

當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記2013年11月在湘西考察時提出了“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。”[1]國家在全國推行精準(zhǔn)扶貧工作。在中央政府的大力推動和地方政府的努力下，精準(zhǔn)扶貧取得了顯著的進(jìn)展。但從一年多的實施情況看，也存在一些影響精準(zhǔn)扶貧效果的突出問題，需要進(jìn)一步通過機(jī)制創(chuàng)新加以解決。

精準(zhǔn)扶貧對未來農(nóng)村減貧意義重大，但它是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要做好精準(zhǔn)扶貧工作需要理解精準(zhǔn)扶貧的難點并尋求有效的解決方式。目前在精準(zhǔn)扶貧方面的困難主要體現(xiàn)在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)管理和與之相關(guān)的精準(zhǔn)考核這三個方面。況且在一些偏遠(yuǎn)、少數(shù)民族地區(qū)貧困凸顯，這部分貧困人口很難通過支持手段脫貧，在最低生活保障制度缺失，民政救濟(jì)覆蓋面小，公共衛(wèi)生服務(wù)體系不健全的情況下，這部分人口的貧困狀況很難改變。

本文具體到“甘肅楊改蘭殺人案”事件，是因為這在中國不是個案，甚至大面積地存在。我們知道發(fā)展不平等問題自80年代中期以來一直引起學(xué)術(shù)界廣泛討論，是中國社會轉(zhuǎn)軌時期焦點問題之一。有大量文獻(xiàn)對轉(zhuǎn)軌時期中國社會發(fā)展，作出不同意義上的“兩極分化”事實判斷、不平衡程度的討論。人們認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌之前，中國的社會發(fā)展在中央計劃體制下取得了一些重大成就，如衛(wèi)生保健狀況和人均壽命提高、文化知識傳播、婦女狀況取得進(jìn)展。但是改革以來，區(qū)域間和群體間的發(fā)展不平衡、區(qū)域性不平等狀況自80年代中期起日益擴(kuò)大。地區(qū)間、人際間、城鄉(xiāng)間的差距相互重疊又相互關(guān)聯(lián)，使當(dāng)今的中國成為建國以來整體收入分配最不平等的時期。90年代時，中國收入分配的不平等已超過了多數(shù)過渡經(jīng)濟(jì)國家和西方發(fā)達(dá)國家。直到現(xiàn)在依舊有大量的數(shù)據(jù)顯示了社會發(fā)展指數(shù)的地區(qū)差別的復(fù)雜性。因此，我希望通過案例的分析，國家精準(zhǔn)扶貧能真正達(dá)到扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)和脫貧成效精準(zhǔn)的六點要求。

二、文獻(xiàn)綜述

貧困研究通常從貧困定義開始，貧困現(xiàn)象以其豐富的社會含義，引起社會學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、生態(tài)學(xué)的注目，人們從各自角度出發(fā)界定貧困，現(xiàn)有文獻(xiàn)中關(guān)于貧困的定義非常多。新階段我國農(nóng)村貧困分布的廣泛性、貧困表現(xiàn)的多維性和致貧原因的差異性決定了必須提高扶貧精準(zhǔn)度，快速減少直至消除貧困。Rowntree在1901年對貧困的定義為“總收入水平不足以獲得僅僅維持身體正常功能所需的最低生活必需品”。隨著對貧困的廣泛理解，阿瑪?shù)賮啞ど敲鞔_提出從多維角度認(rèn)識貧困和發(fā)展問題的學(xué)者，擴(kuò)展了貧困的概念和研究領(lǐng)域。他提出能力貧困的概念，認(rèn)為貧困是對人的基本可行能力的剝奪。作為社會人，其基本可行能力包括公平地獲得教育、健康、飲用水、住房、衛(wèi)生設(shè)施、市場準(zhǔn)入等多個方面的內(nèi)容。世界銀行在1990年將貧困定義為貧困不僅指物質(zhì)的匱乏，而且還包括低水平的教育和健康。

20世紀(jì)90年代，貧困人口呈現(xiàn)空間聚集的客觀現(xiàn)實引起學(xué)者們對貧困與空間關(guān)系的關(guān)注?？臻g貧困理論以空間經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，重點研究貧困與空間地理因素之間的關(guān)系?，F(xiàn)有研究成果認(rèn)為空間貧困表現(xiàn)為位置劣勢、生態(tài)劣勢、經(jīng)濟(jì)劣勢、政治劣勢等四大基本特征，[2]為此應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的角度進(jìn)行空間扶持，消除貧困區(qū)域的偏遠(yuǎn)與隔離、脆弱的經(jīng)濟(jì)整合、缺乏政治性優(yōu)惠和惡劣的農(nóng)業(yè)生態(tài)與氣候條件等阻礙發(fā)展的因素，減緩乃至消除貧困。治理理論發(fā)源于公共管理領(lǐng)域。貧困是一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，消除或減輕貧困的過程是國家實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減輕貧困雙重目標(biāo)的過程，也是一個國家治理的過程。治理能力是反貧困過程中的關(guān)鍵因素。治理理論中的多中心治理理論認(rèn)為社會公共事務(wù)的管理過程中，并非只有政府一個主體，還包括非政府組織、私人機(jī)構(gòu)、公民個人等多元決策中心。在貧困治理理論中，研究者也強調(diào)政府、社會、市場、社區(qū)、個人不同主體在反貧困過程中的協(xié)同作用。

我國學(xué)者依據(jù)中國貧困問題的特點對貧困的概念不斷深化和完善。葉普萬將貧困總結(jié)為缺乏說、社會排斥說、能力說和權(quán)利說，郭熙保將貧困歸結(jié)為收入貧困、能力貧困和權(quán)力貧困，在以上貧困的基本概念理論基礎(chǔ)上，相關(guān)機(jī)構(gòu)和學(xué)者提出了一些新的貧困概念，如“人文貧困”、“知識貧困”。但其內(nèi)涵均包含在上述幾種基本的貧困概念中。李實將我國城鎮(zhèn)貧困分為持久性貧困、暫時性貧困和選擇性貧困，類似的還有學(xué)者提出了慢性貧困和暫時性貧困，將時間維度納入到貧困的度量中，從動態(tài)或風(fēng)險的視角來研究貧困。雖然對貧困內(nèi)涵的總結(jié)不盡相同，但均反映了對貧困理解的不斷深化和完善的過程。

20世紀(jì)前期擴(kuò)大了貧困的概念，認(rèn)為貧困還包括風(fēng)險和面臨風(fēng)險時的脆弱性，以及不能表達(dá)自身的需求和缺乏影響力。樊明麗等認(rèn)為貧困的脆弱性是前瞻性的度量，是測度家庭暴露于未來風(fēng)險、沖擊而給家庭成員發(fā)展能力帶來約束的一種事前估計。其他學(xué)者對脆弱性做了概念解釋及測量，但大部分學(xué)者將脆弱性視為貧困群體缺乏權(quán)利的一種表現(xiàn)，沒有突出風(fēng)險在貧困內(nèi)涵中的重要性，尤其是沒有涉及機(jī)會把握對反貧困的重要性。筆者認(rèn)為，應(yīng)明確將風(fēng)險與機(jī)會納入到貧困的概念中，使貧困的定義更加完善。貧困的本質(zhì)應(yīng)是缺乏應(yīng)對風(fēng)險沖擊的能力及沒有把握獲得更好生活的機(jī)會。風(fēng)險包括兩個方面，一是靜態(tài)風(fēng)險，如人們面臨的氣候變化、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、疾病、自然災(zāi)害、社會的動蕩與沖突、家庭成員疾病、死亡和作物、家畜的病害等所有能夠為貧困群體帶來沖擊和影響的因素。二是動態(tài)風(fēng)險，指原有富裕的群體在遭遇風(fēng)險后陷入貧困的可能性。機(jī)會不僅僅簡單指由外部介入提供給貧困群體的諸如政策、教育、就業(yè)及補貼的可能性，更為重要的指貧困人口能夠主動進(jìn)行改變，把握能夠改善目前生活狀態(tài)的行為。如貧困農(nóng)戶較早采用新技術(shù)、外出打工、提高自身能力等，雖然這些行為不能完全保證使其脫離貧困，但大量事實證明，只要貧困人口能夠主動把握一切可能的機(jī)會進(jìn)行改變，他們的生存狀態(tài)是在逐步改善的。

20世紀(jì)50年代以來發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的壯大，開拓了貧困研究新的理論視野。大多數(shù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家從資本角度分析，普遍認(rèn)為資本投入不足是造成貧困的重要原因。比較典型的理論有“貧困惡性循環(huán)陷阱”、“低水平均衡陷阱”、“臨界最小努力”理論、“循環(huán)積累因果關(guān)系”等。舒爾茨提出了貧困人口人力資本的缺乏是造成貧困的主要因素；Naschold提出了“家庭資產(chǎn)貧困陷阱”理論，認(rèn)為擁有穩(wěn)定資產(chǎn)、大面積土地并且受到良好教育的家庭貧困的機(jī)率會小很多。Christiaensen依據(jù)人力資本論，認(rèn)為農(nóng)戶通過生產(chǎn)的兼業(yè)化、獲得更多的生計資本，在一定程度上能夠減輕貧困。

國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為人力資本缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施的投資不足，家庭資產(chǎn)，特別是土地的擁有情況等資本缺乏導(dǎo)致了農(nóng)村貧困。胡鞍鋼于本世紀(jì)初提出了知識貧困，認(rèn)為知識貧困將成為中國臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。另外，很多學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村貧困家庭具有明顯的代際傳遞現(xiàn)象；程明望等認(rèn)為健康與教育所體現(xiàn)的人力資本是影響農(nóng)戶收入水平的顯著因素，對農(nóng)村減貧具有顯著作用王春超等從收入和教育角度考察了我國農(nóng)民工的多維貧困狀況；薛美霞、鐘甫寧探討了勞動力轉(zhuǎn)移與農(nóng)村貧困狀態(tài)的關(guān)系。這些觀點形成了資本缺乏論。但也有學(xué)者的研究表明不同資本對減緩貧困作用不顯著甚至為負(fù)。如教育質(zhì)量對貧困的影響不顯著，教育數(shù)量惡化了貧困狀態(tài)；農(nóng)村金融規(guī)模有利于減緩貧困，但農(nóng)村金融效率對緩解貧困有負(fù)向影響，在一定程度上有悖于資本缺乏論的思想。

根據(jù)資本缺乏論，向貧困地區(qū)投入大量的資本會減緩貧困，但從實踐和相關(guān)研究來看，我國長期以來向貧困地區(qū)投入了大量的人力、物力、教育等資本，但所起的減貧效果并不理想，并產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，如我國政府扶貧投入逐年增加，引發(fā)地方政府公共支出決策的扭曲、資金的低效使用甚至揮霍等。另外，資本主導(dǎo)型的扶貧效率不高，如政府主導(dǎo)型的投資傾向，尋租現(xiàn)象比較嚴(yán)重，同時難以調(diào)動起窮人的積極性。

基于以上不同的貧困理論分析以及學(xué)者們對貧困形成的原因分析，本文將以空間貧困、能力貧困等理論為依據(jù)，以楊改蘭事件為例，來研究農(nóng)村貧困的空間差異、貧困原因及貧困性質(zhì)。最后，為有效解決農(nóng)村貧困構(gòu)建新型扶貧模式。

三、精準(zhǔn)扶貧的困境：“甘肅楊改蘭殺人案”為例

我們通過官方數(shù)據(jù)可以了解到，8月26日20時30分，甘肅康樂縣景古鎮(zhèn)阿姑山村派出所接到群眾的電話，是一件關(guān)于甘肅康樂縣景古鎮(zhèn)阿姑山村老爺灣社楊改蘭一家六口死亡的慘案。楊改蘭親手殺死自己的四個孩子后喝農(nóng)藥自殺，其中有一對龍鳳胎和兩個女兒，大女兒和小女兒當(dāng)場死亡，兒子在送往醫(yī)院的途中死亡，其他的搶救無效也死亡。當(dāng)?shù)氐母刹恳约邦I(lǐng)導(dǎo)組織本村群眾幫助李克英安葬了死者，8天后，公安機(jī)關(guān)又發(fā)現(xiàn)楊改蘭丈夫李克英的尸體，檢驗結(jié)果為服毒身亡。一家六口8天內(nèi)死亡，中秋佳節(jié)本來是個團(tuán)聚快樂的日子，但是楊改蘭一家卻在節(jié)前以血腥、殘忍的方式離開了這個世界，離開了這個充滿矛盾和憤懣的家庭。

通過查閱官方信息我們可以了解到，楊改蘭之所以自殺，有這兩方面的原因：①物質(zhì)上的極端貧困。住了58年的危房，很難想象家中的小孩和老人在這樣的房子下是如何生活的，且最值錢的就是三頭牛。②社會排斥。丈夫是一個倒插門的女婿且經(jīng)常被奶奶看不起，還有過用鞋墊打臉的經(jīng)歷；在2013年村里定低保戶的時候，曾把楊家定為低保戶，但是到了2014年評定低保戶的政策發(fā)生了變化，需要大家投票、集體提名再上報審核確定名單，在這樣的機(jī)制下楊家的低保戶被取消了。因此，對于這一起特大殺人案，官方給出的回應(yīng)就是：貧窮和家庭矛盾所致。

新聞報告之后，轟動了整個中國互聯(lián)網(wǎng)。很多人同情她和這個不幸的家庭，也有很多人譴責(zé)她，同時譴責(zé)為楊改蘭開脫并制造煽情輿論的那些人，互聯(lián)網(wǎng)輿論場又一次“很標(biāo)準(zhǔn)地”分裂了。西部商報描述事件悲劇的原因是貧困或者是“群眾評議未通過低保”；澎湃新聞網(wǎng)調(diào)查顯示，楊改蘭的悲劇是困于人言，她自殺前說過“整個村莊的人都在告我”。人們通過各種途徑和方式，試圖探尋事件的根源。兩天之后一篇《盛世中的螻蟻》文章，點擊率超過10+萬，引發(fā)大量人的關(guān)注。大意是說底層人的生命就如同螻蟻，他們因愚昧的生育文化而陷入自身的貧困中。就在當(dāng)天，新聞的更新量超過5000條，總信息更新量已經(jīng)超過8000余條，論壇、貼吧、微博話題轉(zhuǎn)載量也突破新高。從這些文章的轉(zhuǎn)載率就可以看出大家對生命的“輕賤”，它將悲劇歸結(jié)為精英社會對弱勢群體的漠視以及各種社會政策的失敗，并且提出改造社會階層流動機(jī)制，將更多的社會資源從社會大型項目轉(zhuǎn)用到扶助貧困階層。應(yīng)當(dāng)說，在出了如此震動的基層悲劇后有這樣較為沖動、煽情的文章流傳開來，是正常的。它符合遠(yuǎn)在都市的人們對農(nóng)村貧困的想象，為他們提供了一個情緒出口，它的詰問和呼聲也剛好夠滿足一些普通人的正義感。很多人并不了解情況，但事件如此悲傷，而且一定有某個環(huán)節(jié)出錯了，人們的復(fù)雜情感需要釋放。

事發(fā)后，政府也馬上做出了處理，認(rèn)為“楊改蘭特大故意殺人案”造成了惡劣的社會影響，相關(guān)方面人員負(fù)有不可推卸的責(zé)任，給予康樂縣政府副縣長馬永忠黨內(nèi)警告處分，給予景古鎮(zhèn)黨委書記白仲明、鎮(zhèn)長呂強黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，給予景古鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長陳廣健留黨察看一年處分，建議行政撤職；給予阿姑山村支書李進(jìn)軍及村主任魏公輝留黨察看一年處分，撤銷或建議罷免各自職務(wù)。

上述案例，得出的相關(guān)啟示：

1.精準(zhǔn)識別的農(nóng)戶參與度不足

扶貧識別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)工作，其目的是把貧困的對象找出來，避免扶貧資源投放打偏跑漏，使真正符合幫扶政策的個體得到有效扶持。從康樂縣調(diào)查顯示，在曾參加過某項扶貧活動的農(nóng)戶中，89%的農(nóng)戶了解在農(nóng)村開展的扶貧項目，但深入分析發(fā)現(xiàn)有31%的農(nóng)戶能夠自主選擇扶貧項目。在扶貧項目內(nèi)容或?qū)ο蟠_定前，73%農(nóng)戶沒有機(jī)會參與討論、提出意見或建議。這樣我們可以發(fā)現(xiàn)，近九成農(nóng)戶對扶貧項目有一定了解，三成農(nóng)戶能夠自主選擇扶貧項目，但多數(shù)農(nóng)戶沒有機(jī)會參與扶貧項目內(nèi)容和對象確定的討論，不能參與扶貧項目組織實施方式的討論和制定。這是精準(zhǔn)扶貧遭遇的第一個情況，真正貧困的農(nóng)戶對公共事務(wù)相對冷漠，有些人因家庭困難，他們要么是外出打工，要么是身體殘疾或疾病纏身無心過問。當(dāng)問到楊改蘭家庭是否會與村委會溝通時，村支書回應(yīng)根本不會，所以精準(zhǔn)識別的工作只能做個大概。

在國家政治架構(gòu)中，農(nóng)民缺少利益代表，缺乏應(yīng)有的話語權(quán)，在政策上市被動的接受者，在行政上是被管束、被管理者，始終處于被動接受分配結(jié)果而不能參與和影響分配的決策和弱勢的失語地位。這種政治權(quán)利得不到法律保護(hù)的狀況，導(dǎo)致農(nóng)民與政府的正式對話渠道有限而且不暢，或者說農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制沒有得到很好的完善。受到這種情況的影響，對農(nóng)民不公平、不合理的種種社會排斥才會被人們默認(rèn)、接受并長期存在。

2.精準(zhǔn)扶貧資金有限以及瞄準(zhǔn)不足

來自國務(wù)院扶貧辦的數(shù)據(jù)顯示，近年來我國扶貧自己投入在增長速度和投入規(guī)模上均達(dá)到歷史最高水平。但需扶貧的對象多，新形勢下的減貧任務(wù)繁重，扶貧力度扔顯不足。在2013年村里定低保戶的時候，曾把楊家定為低保戶，但是到了2014年評定低保戶的政策發(fā)生了變化，需要大家投票、集體提名再上報審核確定名單，在這樣的機(jī)制下楊家的低保戶被取消了。扶貧資金的有限是制約精準(zhǔn)扶貧工作的重要因素，對于廣大中西部地區(qū)來講，地方財政相當(dāng)困難，他們無力從自身財政收入中籌集資金用于扶貧，因此上級撥付扶貧資金的數(shù)量將直接影響精準(zhǔn)扶貧的效果。這里提及的扶貧資金額度的問題，如何讓扶貧資金發(fā)揮最大的效用或是解決貧困戶最急迫的需求，也同樣值得我們深思。

扶貧資金的使用中，如果管理不嚴(yán)，非常容易使之流向非貧困鄉(xiāng)村和非貧困人口，使本來應(yīng)該救助的對象得不到救助。所以，應(yīng)改變國家扶貧資金的瞄準(zhǔn)機(jī)制，可結(jié)合全國貧困戶建檔立卡工作，制定切實可行的針對貧困戶尤其是絕對貧困戶的具體措施，使扶貧資金直接到戶。其次，改革扶貧資金管理機(jī)制。一是需要中央政府加強對扶貧資金的監(jiān)督和管理，保證各類扶貧資金投放在目標(biāo)區(qū)，堅決杜絕擠占、挪用扶貧資金現(xiàn)象的發(fā)生；二是嚴(yán)格項目申報條件和審批程序，確保扶貧資金流向貧困地區(qū)；三是加強事前事后的扶貧工作管理，監(jiān)督扶貧投資的投放，評價扶貧項目的效果；四是鼓勵貧困人口參與項目的規(guī)劃和管理，進(jìn)一步提高扶貧資金使用效益。

3.精準(zhǔn)扶貧政策死板以及操作簡單化

在調(diào)查中，不少扶貧工作機(jī)構(gòu)的干部和人員都對現(xiàn)行的精準(zhǔn)扶貧政策提出了質(zhì)疑?，F(xiàn)有的精準(zhǔn)扶貧政策卡的太死，只能將扶貧資金用于建檔立卡戶。對于扶貧資金的使用不能集中，不能重點加強和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，比如說農(nóng)村的溝、渠、路、水等生產(chǎn)生活設(shè)施，比如說與農(nóng)民肉牛育肥密切相關(guān)的基礎(chǔ)母畜以及養(yǎng)殖園區(qū)，或是產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織，讓大家從中都受益，有利于所有人的發(fā)展，也可以減少矛盾。還有就是重點支持在農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)有發(fā)展致富欲望的，有一技之長、有干勁的，他做大了也可以帶動一部分人干，也可以吸納農(nóng)民當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)增加收入?，F(xiàn)在確定的貧困戶中有相當(dāng)一部分是有勞動能力而缺乏發(fā)展欲望和動力，比較懶散，按現(xiàn)在的方式，實際上還是撒了胡椒面，沒有什么意義。資金不能投資基礎(chǔ)設(shè)施和一些大家都能受益的項目。精準(zhǔn)扶貧靈活性的缺失，在本質(zhì)上是“不少地方在精準(zhǔn)扶貧的實施過程中，存在突擊式短期行為，重輸血輕造血比較普遍。

特別是基層在貧困戶識別和退出過程中有簡單化操作的問題，僅用收入作為衡量標(biāo)準(zhǔn)、用村民投票方式?jīng)Q定是否享受低保，沒有綜合考慮楊家的實際情況，方法簡單粗糙，缺少對楊家有針對性的幫扶措施。用村民投票的方式?jīng)Q定該誰享受低保，表面看似乎是公平的，實則是村干部沒有擔(dān)當(dāng)、不負(fù)責(zé)任的工作方式。因為誰都懂得群眾投票首先看人緣，善于交往者自然得票多，如果用在干部選拔上，群眾投票多說明這個干部群眾路線走得好，能與人民群眾打成一片，贏得了人民群眾的認(rèn)可?？墒牵迷诘捅＝鹪摻o誰、不給誰，就很容易出現(xiàn)偏差。因為老百姓投票往往講情面，平時走動不多的鄰居，因為家庭困難與左鄰右舍交往差了。作為農(nóng)村扶貧的一項評選制度——村民評議，對于改善村民自治、促進(jìn)公平公正無疑大有補益，但楊改蘭悲劇也突顯了其亟待完善之處：那就是在村民思想認(rèn)識還有所局限、有待提高之時，村民評議的結(jié)果難免會有所偏差，淪為村民謀其私利、攀龍附鳳、拉幫結(jié)派的工具。

四、精準(zhǔn)扶貧實踐困境的原因闡釋

1.精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在悖論

精準(zhǔn)扶貧要求扶貧工作者要針對貧困戶的具體情況制定具體的扶貧措施和手段，但是因致貧原因的差異性也必然會導(dǎo)致扶貧成本的差異，而現(xiàn)實情況則是無論是什么原因?qū)е碌呢毨?，在扶貧方面都是給予一定的資金或是項目補助。在精準(zhǔn)扶貧工作中，政策要求方面的重視個體性和特殊性與扶貧措施中的普遍性和統(tǒng)一性是一對矛盾。這對矛盾的存在使得精準(zhǔn)扶貧關(guān)于一戶一策與一村一策的要求變成了難以實行的政策口號。一戶一策與一村一策的扶貧理念是很有價值的，但是現(xiàn)實層面看，扶貧工作者難以做到這些，根本沒有這樣的人力、物力和財力，所以這樣的理念只能束之高閣。

精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在悖論之二則是整體與個體的辯證關(guān)系。在精準(zhǔn)扶貧的要求中，扶貧資金是針對貧困戶個體設(shè)置的，這類資金主要用于個體層面的經(jīng)濟(jì)行動與項目推動，但事實上，貧困戶所在村的基礎(chǔ)設(shè)施等整體性貧困問題卻并沒有得到足夠的重視。所以在調(diào)查中，一些扶貧干部希望能夠?qū)⒕珳?zhǔn)扶貧資源用于基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)涉村莊整體的事務(wù)上。過分強調(diào)對個體的扶持，實際上會弱化村級組織統(tǒng)籌發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)的能力，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)即使能夠獲得發(fā)展，也會因為道路、水利和技術(shù)等整體性問題而無法實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值。為了解決這個問題，一些地方探索的經(jīng)驗表明：“在資金安排方面，重點探索點面結(jié)合、特惠與普惠相結(jié)合的資金分配式?！边@樣的探索對我們很有啟發(fā)。

作為中國貧困問題最為嚴(yán)峻的省份之一，甘肅農(nóng)村貧困范圍之廣、程度之深，在全國范圍內(nèi)具有較強的代表性，而引發(fā)甘肅農(nóng)村貧困的因素除以上共性外，還有其自身的特殊性。無論是學(xué)術(shù)界還是政府職能部門，抑或大眾百姓，都普遍認(rèn)為是由其惡劣的自然條件，脆弱的生態(tài)環(huán)境以及嚴(yán)酷的生存環(huán)境引起?？禈房h位于甘肅的西南部，隸屬甘肅省臨夏回族自治州。由于地形復(fù)雜、峽谷幽深、耕地稀少、種植條件較差、自然災(zāi)害高發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡劣，該地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品種植品種較少，農(nóng)民收人渠道單一，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又是農(nóng)民收入主要來源，因此缺乏改善生產(chǎn)和生活方式的必要條件。另外，這一地區(qū)也是甘肅少數(shù)民族聚屠區(qū)域，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后，扶貧任務(wù)艱巨，同時觀念和文化差異產(chǎn)生的貧困也是該地區(qū)貧困的一個重要特點。

2.農(nóng)民相對剝奪感加強

楊改蘭最后說了一句：“我要帶走我的孩子。”這也許是她唯一的抗?fàn)?，雖然很血腥、殘忍，但我們卻無力去譴責(zé)這一事實，這恰恰是都市人要思考的道德困境。因為比起農(nóng)村的被剝奪，城市人一直在享受著“身份福利”，這也是城鄉(xiāng)“二元制”帶來的結(jié)構(gòu)上的矛盾，這種因“戶籍”帶來的身份、地域歧視自然會扭曲人的心靈。

像楊改蘭這樣家庭的人們是屬于弱勢群體，在經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面，他的丈夫在鎮(zhèn)里打工不能同市民獲得同等的就業(yè)權(quán)利，穩(wěn)定性差，工作環(huán)境惡劣，工資水平低，并且時常被拖欠；在社會權(quán)利方面，他們常常享受不到社會提供的公共服務(wù)，無法解決住房問題，居住條件惡劣，業(yè)余生活更是貧乏單調(diào)。這種造成最為嚴(yán)重的危害，就是造成社會各個群體、階層之間處于疏離狀態(tài)，相互交流甚少。并且，由于各個群體、各個階層之間界限分明，強弱對比懸殊，處在相對優(yōu)勢地位的群體和階層不斷設(shè)置障礙，阻止處于相對劣勢地位的群體或階層向自己邁進(jìn)，從而導(dǎo)致整個社會群體分化呈現(xiàn)出固定化趨勢。

弱勢群體由于處于經(jīng)濟(jì)上的弱勢地位，會導(dǎo)致社會地位較低，經(jīng)濟(jì)利益無法滿足，并且會感到壓抑、自卑、無助、受挫、孤立。該群體中的一些人會將自己的弱勢地位，歸因于社會分配制度的不公以及強勢群體的存在，并由此不相信甚至排斥現(xiàn)有的社會規(guī)則和制度，實施一些反社會的行為，從而加劇了社會的矛盾和沖突，破壞了社會的良性運轉(zhuǎn)。這樣的社會隔離以及群體分化的固化，使處于相對劣勢地位的弱勢群體擁有的社會資源較少，他們的不滿足感和被剝奪感是十分強烈的，并且由此形成了強烈的逆反心理。為了排解內(nèi)心的無力感，他們想要通過“攻擊”的方式來報復(fù)這種排斥。當(dāng)這種情緒累積到一定程度，一旦出現(xiàn)任何“導(dǎo)火索”，潛在的不良心理很可能就轉(zhuǎn)化為犯罪的動機(jī)，從而刺激弱勢群體中的一些人實施犯罪。

3.農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制的缺失

從事件中我們可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民們是很弱的，因為他們的權(quán)益表達(dá)渠道是不暢通或者根本沒有利益表達(dá)可言。就取消楊改蘭家庭低保戶而言，他們沒能據(jù)理力爭，最終也只好消極抵抗。當(dāng)自己切身利益沒有得到保護(hù)的時候，老百姓大多時候不會選擇去尋求正式的組織渠道解決問題。況且，地方尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員對法律與政策的理解往往有偏差，加上存在包庇袒護(hù)問題，這樣一來，當(dāng)事人的權(quán)益根本無法得到保障。另外也有農(nóng)民的法律意識淡薄，加上官員的腐敗現(xiàn)象，兩種因素導(dǎo)致了農(nóng)民對政府、法律不信任，消弱了政府、法律的權(quán)威。因此，農(nóng)民大多數(shù)時候不會選擇去尋求正式的組織渠道解決問題，制度框架內(nèi)的利益表達(dá)機(jī)制不健全，往往催生了體制外的利益表達(dá)機(jī)制。

貧困階層利益表達(dá)渠道的不暢與缺失，在很大程度上導(dǎo)致了貧困的農(nóng)民的處境更加艱險。這種利益表達(dá)機(jī)制的有無以及表達(dá)渠道的暢通與否是否解決這一問題的關(guān)鍵所在。因為一方面民眾利益的表達(dá)是執(zhí)政黨和政府制定政策、解決問題的前提；另一方面暢通的利益表達(dá)渠道本身也是社會必要的安全閥，是一種下層不滿情緒和社會能量的“泄洪裝置”。但是，目前體制內(nèi)的農(nóng)民利益表達(dá)渠道很不完善，也很少被利用，即使一些被利用的渠道對貧困群體而言只能起到微弱的實際作用和效果。這樣農(nóng)民生存空間被壓縮到別無出路之時，各種極端行為也就發(fā)生了，這樣進(jìn)一步加劇了農(nóng)村尤其是貧困農(nóng)村地區(qū)的貧困程度和反貧困難度。

4.精準(zhǔn)扶貧面臨結(jié)構(gòu)性貧困的挑戰(zhàn)

結(jié)構(gòu)主義是貧困研究的傳統(tǒng)之一，其認(rèn)為“社會結(jié)構(gòu)不平等與制度排斥性是貧困生產(chǎn)的動因，強調(diào)公民權(quán)利建設(shè)以及國家福利制度的完善?！痹陂L期的過程中，村莊內(nèi)的人口已經(jīng)有了結(jié)構(gòu)性的分化，這種分化就產(chǎn)生了貧困人口和非貧困人口。這樣主導(dǎo)群體在社會意識和政策法規(guī)等不同層面上對邊緣化的貧困人口產(chǎn)生社會排斥，他們因為民族、等級地位、地理位置、性別以及無能力等緣故而遭到排斥。尤為嚴(yán)重的是，在影響他們命運的決策之處，根本聽不到這些群體的聲音。排斥的結(jié)果就是劣勢群體進(jìn)一步陷入貧困、機(jī)會不足和權(quán)利缺乏的境地。而導(dǎo)致政策向強勢群體傾斜的動機(jī)在于，一些地方政府利益和政府某些部門利益的急劇擴(kuò)張。不光是政治、經(jīng)濟(jì)層面的貧困，教育、健康層面也嚴(yán)重不足。從知識結(jié)構(gòu)上看，貧困戶沒有培養(yǎng)出受過較高教育的家庭成員，他們的知識積累與社會資本非常有限。也就是說，貧困人口在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)上都處于不利的狀態(tài)，所以僅僅通過給予一定的資金是很難將他們從貧困的深淵中拉出來的。因此，精準(zhǔn)扶貧不應(yīng)該僅僅是經(jīng)濟(jì)層面的幫扶，而且要由教育、技能和思想觀念等方面的幫扶。

五、完善精準(zhǔn)扶貧政策治理路徑

新階段根據(jù)我國農(nóng)村貧困發(fā)展的新形式、新特征，應(yīng)該對癥下藥不斷完善精準(zhǔn)扶貧政策治理新路徑。我們要不斷提高扶貧精準(zhǔn)度，快速減少直至消除貧困，要增加平等發(fā)展機(jī)會、權(quán)力，提高農(nóng)民能力的高級目標(biāo)。目前，我國的精準(zhǔn)扶貧可以從以下方面繼續(xù)改進(jìn)：

1.完善精準(zhǔn)識別機(jī)制為基礎(chǔ)

在精準(zhǔn)扶貧中，改革的總體趨勢是上調(diào)“貧困線”，使“扶貧”與“低?！辨溄樱珶o論如何在當(dāng)下的現(xiàn)實情況中，這還是分屬兩個不同系統(tǒng)的責(zé)任事項。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，貧困戶是指收入水平低于國家（或政府）規(guī)定的貧困線以下的居民家庭，由扶貧開發(fā)部門管理；低保戶是共同生活的家庭成員人均收入低于縣低保標(biāo)準(zhǔn)，且家庭財產(chǎn)、消費支出符合縣低保相關(guān)規(guī)定的家庭，由民政部門管理，這樣問責(zé)的落實也會出現(xiàn)問題。由于農(nóng)戶的收入往往難以精確統(tǒng)計，這條“線”無論劃在哪里，總有人不滿意。在人際關(guān)系比較緊張的村里，駐村干部就可能背負(fù)相當(dāng)?shù)膲毫?，因為掌握著更高層次資源的城市精英們并沒有提供讓他們更為有效地開展工作的物質(zhì)支持和制度空間。作為農(nóng)村扶貧的一項評選制度——村民評議，對于改善村民自治、促進(jìn)公平公正無疑大有補益，但楊改蘭的悲劇也凸顯了尤其亟待完善之處：那就是在村民思想認(rèn)識還有所局限、有待提高之時，村民評議的結(jié)果難免會有偏差，淪為村民謀其私利、攀龍附鳳、拉幫結(jié)派的工具。

因此，應(yīng)放棄傳統(tǒng)以收入作為貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)的方法，建議采用多維貧困標(biāo)準(zhǔn)對貧困人口進(jìn)行識別。在識別程序上，應(yīng)建立“貧困戶申請、村委會或村民小組評議，按時將貧困對象識別信息進(jìn)行公開公示，上級機(jī)構(gòu)對識別結(jié)果進(jìn)行抽檢核查以及最后將貧困人口信息錄入統(tǒng)一的扶貧信息系統(tǒng)”等。同時，考慮到部分特殊群體因各種原因存在難以被識別的情況，應(yīng)明確特殊群體非常規(guī)識別程序銜接使用的原則和情況，將貧困戶和貧困村充分有效識別出來，確保識別結(jié)果真實、準(zhǔn)確。精準(zhǔn)扶貧識別信息應(yīng)做到戶建卡、村造冊、鄉(xiāng)歸簿、縣歸檔。為切實提高地方統(tǒng)計數(shù)據(jù)信度，防止“規(guī)模排斥”情況的出現(xiàn)，應(yīng)改革現(xiàn)有貧困指標(biāo)自上而下分配機(jī)制，對地區(qū)貧困對象名額不設(shè)限制，根據(jù)地區(qū)實際，實事求是地開展貧困識別和上報工作。

2.加強精準(zhǔn)考核監(jiān)督問責(zé)為保障

政府如何履行貧困治理職能，既做到不越位，同時又不缺位，成為有效治理貧困的關(guān)鍵所在。首先，政府應(yīng)對扶貧開發(fā)做好頂層設(shè)計。制定扶貧開發(fā)規(guī)劃，完善各項規(guī)章制度和法律法規(guī)，并對扶貧行為予以規(guī)范。其次，政府要發(fā)揮好調(diào)控、監(jiān)督作用。政府要抓好扶貧政策執(zhí)行，督和考核各扶貧主體的扶貧行為，及時反饋扶貧成效，調(diào)整、完善各項扶貧政策，避免出現(xiàn)“人情扶貧”、“關(guān)系扶貧”等現(xiàn)象。

建立一支強有力的扶貧核查隊伍，對扶貧對象進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)測和管理，實時反映幫扶績效。建立精準(zhǔn)扶貧申訴機(jī)制，為貧困對象提供維權(quán)渠道，防止扶貧對象無故“被脫貧”現(xiàn)象的出現(xiàn)。在微觀舉措方面，注重建立農(nóng)村扶貧對象退出機(jī)制，及時清退那些已經(jīng)擺脫貧困的人群，防止他們擠占扶貧資源。開展脫貧對象跟蹤調(diào)查，及時了解和反饋脫貧對象脫貧后的生產(chǎn)、生活情況，防止返貧。對再次返貧的人群，及時給予貧困再識別和幫扶。

3.動員貧困戶主動參與為著力點

農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，貧困人口是扶貧工作的主體。精準(zhǔn)扶貧主體和客體于一身，是脫貧致富的關(guān)鍵切入點。農(nóng)戶參與精準(zhǔn)扶貧，其一，融入扶貧工作，提高脫貧致富的動力，變“要我脫貧”為“我要脫貧”；其二，發(fā)揮農(nóng)戶的監(jiān)督和反饋作用，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策調(diào)整，最終使農(nóng)戶獲益；其三，農(nóng)村社會是“熟人社會”，通過社區(qū)網(wǎng)絡(luò)形成較好的扶貧示范，既獲得自我認(rèn)可，又營造積極向上的社區(qū)風(fēng)氣。

政府主導(dǎo)自上而下的扶貧模式是中國農(nóng)村擺脫貧困取得巨大成功的重要保障，“舉國體制”在政府強力介入和大量扶貧資金投入引導(dǎo)下保障了擺脫貧困各項政策措施順利有效的推行。但通過“楊改蘭事件”我們可以發(fā)現(xiàn)，在甘肅各個地方，大部分農(nóng)民不了解國家扶貧政策，在不了解政策被動參與的情況下，無法保障農(nóng)民積極性，這樣就更別提達(dá)到滿足并符合農(nóng)民自身發(fā)展愿望的要求。農(nóng)民才是農(nóng)村反貧困的主體，只有符合農(nóng)民愿望的反貧困措施才能最大效度地發(fā)揮農(nóng)民積極主動性才能達(dá)到事半功倍的目的。政府要加大通過對農(nóng)民賦予權(quán)力、創(chuàng)造機(jī)會，增強安全保障來進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧。不斷完善參與式扶貧、合作式扶貧模式來提高農(nóng)民在反貧困中的地位，尊重農(nóng)民的發(fā)展意愿，按照農(nóng)民的要求進(jìn)行脫貧。但如何真正提高農(nóng)民的參與度，加強社區(qū)、農(nóng)民、政府合作還需要不斷摸索總結(jié)經(jīng)驗。只有提高農(nóng)民的地位，增強農(nóng)民的話語權(quán)和決定權(quán)才能更好地自上而下推動、改變反貧困的進(jìn)程。同樣一個貧困村中，富裕戶和貧困戶是有不同的需求的，而貧困戶是處于弱勢地位，他們的聲音有時容易忽視，因此，在扶貧規(guī)劃的制定和實施過程中，必須有貧困農(nóng)戶為代表。

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[2]王金鳳.寧夏西吉縣空間貧困及其分異機(jī)制研究.[D].寧夏大學(xué)，2013.

作者簡介：

汪璐，女，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院公共安全管理專業(yè)碩士研究生。

（作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）