國(guó)之統(tǒng)籌 “鐵路外交”大格局

2000多年前的西漢，張騫出使西域開辟了聞名后世的古絲綢之路。這條以長(zhǎng)安（今西安）為起點(diǎn)，經(jīng)甘肅、新疆，到中亞、西亞，并聯(lián)結(jié)地中海各國(guó)的陸上通道，將中原、西域與阿拉伯、波斯灣緊密聯(lián)系在一起。經(jīng)過幾個(gè)世紀(jì)的不斷努力，絲綢之路向西伸展到了地中海，成為了各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、文化等多元交流的紐帶。

2000多年后的今日，“一帶一路”的提出賦予了這條路更多更廣的內(nèi)涵。

路，是連接不同國(guó)家不同地域不同文化的基石，交通基礎(chǔ)設(shè)施的興建不僅為今日“一帶一路”的開啟拉開了大幕，也是對(duì)兩千年前張騫出使的尊重與致敬。

雙贏模式

2014年，由中國(guó)企業(yè)參與建設(shè)的連接土耳其首都安卡拉和土耳其最大城市伊斯坦布爾的高速鐵路（安伊高鐵）二期工程實(shí)現(xiàn)全線貫通。這是中國(guó)企業(yè)在海外承建的第一條高速鐵路。

2015年，中國(guó)與俄羅斯簽署莫斯科至喀山高鐵項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)合同，成為中國(guó)高鐵走出國(guó)門的“第一單”。

由中國(guó)企業(yè)承建的沙特“麥加-麥地那”段的麥麥高鐵正在修建中。

由中國(guó)企業(yè)建設(shè)的首條海外全中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)鐵路蒙內(nèi)鐵路（蒙巴薩港-內(nèi)羅畢）也正在緊張建設(shè)中，這是肯尼亞百年來建設(shè)的首條新鐵路。

……

而早在2009年，中國(guó)已確定周邊三條高鐵規(guī)劃戰(zhàn)略——中亞高鐵、歐亞高鐵和泛亞高鐵，其中前兩條都輻射到歐洲。

中亞高鐵與古老的“絲綢之路”正好重合，取道吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦等中亞國(guó)家，經(jīng)過伊朗，再到土耳其，最后抵達(dá)德國(guó)。計(jì)劃中的歐亞高鐵從倫敦出發(fā)，經(jīng)巴黎、柏林、華沙、基輔，過莫斯科后分成兩支，一支入哈薩克斯坦，另一支遙指遠(yuǎn)東的哈巴羅夫斯克，之后進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)的滿洲里。

另外一條泛亞鐵路，是覆蓋東南亞地區(qū)的高鐵網(wǎng)絡(luò)，計(jì)劃從昆明出發(fā)，途經(jīng)越南、緬甸、柬埔寨、泰國(guó)、馬來西亞等國(guó)家，最后抵達(dá)新加坡。

面對(duì)中國(guó)鐵路建設(shè)的快速發(fā)展與對(duì)外發(fā)展的態(tài)勢(shì)，有外媒稱中國(guó)打算編織一張高鐵網(wǎng)絡(luò)覆蓋世界。而事實(shí)上，中國(guó)高鐵“走出去”戰(zhàn)略已經(jīng)推行5年。如今，在世界各大洲，中國(guó)高鐵都在積極參與。希望和沿線國(guó)家搭建起協(xié)同合作、互惠互利的雙贏模式。

交通先行的緣由及保障

2015年3月28日，國(guó)家發(fā)改委與外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》。

《愿景與行動(dòng)》明確了交通先行的主旨。由于政策包括的國(guó)家和地區(qū)，普遍存在交通不便利、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后的情況，發(fā)展中國(guó)家要想加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須搞好包括交通在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，陸路通、水路通對(duì)“一帶一路”建設(shè)至關(guān)重要。

而回望歷史，自然地理的差異和連年戰(zhàn)亂的紛爭(zhēng)，讓東西方長(zhǎng)期阻隔，張騫的出使從地緣上打通了這一阻隔，而隨著他們一行沿路的深入，給各國(guó)帶來了東西方文明的互通互惠。

某種程度上來講，交通是否順暢從古至今都決定著國(guó)與國(guó)之間來往的頻次、密度以及和諧度。而今天的交通先行，必須要有強(qiáng)大的技術(shù)作為保障和支撐。

當(dāng)習(xí)近平總書記2013年9月在哈薩克斯坦提出“一帶一路”構(gòu)想時(shí)，我國(guó)的技術(shù)保障早已為這場(chǎng)盛宴積淀下了豐盛的資源。

2015年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中著重指出，鐵路投資要保持在8000億元以上，新投產(chǎn)里程8000公里以上，在全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)高速公路電子不停車收費(fèi)聯(lián)網(wǎng)，使交通真正成為發(fā)展的先行官。

來看一組數(shù)據(jù)：據(jù)中國(guó)軌道交通網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，中國(guó)高速鐵路運(yùn)營(yíng)線路總共71條（段），運(yùn)營(yíng)總里程達(dá)2.36萬公里，位于世界第一位。2016年已啟動(dòng)或即將啟動(dòng)的有12條高速鐵路線路開工，開工線路里程總共為3157.63公里，投資總額約達(dá)到5000億元，約占“十三五”規(guī)劃初步方案的18%。

高鐵作為中國(guó)鐵路最大亮點(diǎn)，在短短幾年時(shí)間里，取得了輝煌的成就，更是以多項(xiàng)國(guó)際第一的成績(jī)領(lǐng)跑世界，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的強(qiáng)勁引擎。世界各國(guó)紛紛到中國(guó)“取經(jīng)”，高鐵出口讓世界開始執(zhí)行中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)；“高鐵之心”與“高鐵之腦”的誕生，實(shí)現(xiàn)了從“中國(guó)制造”到“中國(guó)創(chuàng)造”的飛躍；在高鐵發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，繪制出四大跨境高鐵線的宏偉藍(lán)圖；南北車合并成中國(guó)中車，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，相得益彰；蘭新鐵路創(chuàng)造出了多個(gè)鐵路建設(shè)的奇跡……

相較于國(guó)內(nèi)交通運(yùn)輸業(yè)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，中國(guó)與其他國(guó)家在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上長(zhǎng)久以來也擁有著良好的互動(dòng)。

經(jīng)過近現(xiàn)代規(guī)劃建設(shè)，如今，已形成兩條亞歐大陸橋，第一亞歐大陸橋，從符拉迪沃斯托克橫穿西伯利亞，經(jīng)莫斯科等到達(dá)荷蘭鹿特丹港，哈爾濱、大同分別有出境支干線連通。第二亞歐大陸橋，自連云港經(jīng)7個(gè)省、區(qū)，出新疆阿拉山口通向中西亞、歐洲各地，通過東端海路將東亞及東南亞諸國(guó)，與亞歐40余國(guó)家連通。渝新歐、鄭新歐、西新歐、義新歐、漢新歐、蓉歐鐵路都出新疆阿拉山口，經(jīng)中西亞通歐洲，可認(rèn)為是其支干線。南方廣西南寧、云南昆明都有連接越南的鐵路。更有多條跨境公路，如昆明有三條通緬甸公路及通老撾、曼谷、河內(nèi)公路；連接歐洲西部–中國(guó)西部的雙西公路。

早在2006年4月，聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)第62屆大會(huì)通過《泛亞鐵路政府間協(xié)定》，規(guī)劃出4條泛亞鐵路線：

一是北路，自朝鮮半島經(jīng)中國(guó)、蒙古、哈薩克斯坦、俄羅斯、白俄羅斯、波蘭、德國(guó)，貫穿歐洲和太平洋。

二是南路，自土耳其、伊朗、巴基斯坦、印度、孟加拉、緬甸、中國(guó)云南、泰國(guó)、馬來西亞到達(dá)新加坡。戰(zhàn)略構(gòu)想是兩邊延伸至深圳港、荷蘭鹿特丹港，建成第三亞歐大陸橋。

三是南北線，連接北歐與波斯灣，自芬蘭經(jīng)俄羅斯可分成三條支線，南下匯于德黑蘭，可達(dá)伊朗阿巴斯港。

四是東盟通道，從中國(guó)昆明出發(fā)，在中南半島分東中西三線，匯于曼谷，經(jīng)吉隆坡到新加坡。

如今看來，《泛亞鐵路政府間協(xié)定》與中國(guó)提出的“一帶一路”戰(zhàn)略交通布局有著高度的一致性，戰(zhàn)略構(gòu)想與規(guī)劃的泛亞鐵路線基本吻合，泛亞鐵路涉及的28個(gè)國(guó)家有18國(guó)正式簽字，具有法律效力，“一帶一路”戰(zhàn)略與泛亞鐵路規(guī)劃對(duì)接，可減少疑慮和阻力，易于引起沿線國(guó)家的共鳴和響應(yīng)，接受中國(guó)的倡議參與“一帶一路”建設(shè)。

挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)

推進(jìn)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)，是黨中央根據(jù)全球形勢(shì)變化，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)大局做出的重大戰(zhàn)略構(gòu)想。交通運(yùn)輸作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和服務(wù)性行業(yè)，是“一帶一路”形成和發(fā)展的基礎(chǔ)條件和主要載體，也是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域。

然而，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)與發(fā)展，仍存在許多挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)。

盡管區(qū)域內(nèi)大多數(shù)國(guó)家對(duì)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)給予了積極響應(yīng)，但由于意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利益需求等差異，認(rèn)識(shí)程度參差不齊，因此區(qū)域內(nèi)相關(guān)國(guó)家對(duì)建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的認(rèn)同感需進(jìn)一步增強(qiáng)。在多年來與相關(guān)國(guó)家推進(jìn)交通互聯(lián)互通的工作中，經(jīng)常遇到管理政策、體制、方式、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面的障礙，解決難度較大。

一些國(guó)家的有關(guān)部門對(duì)互聯(lián)互通促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義認(rèn)識(shí)不夠，過分強(qiáng)調(diào)本國(guó)利益，影響了互聯(lián)互通的進(jìn)展，同時(shí)還存在亂設(shè)卡、亂罰款、亂收費(fèi)的問題，這些都是中國(guó)企業(yè)“走出去”有可能會(huì)遭遇的問題。因此在“一帶一路”戰(zhàn)略推進(jìn)過程中，一些國(guó)家的部門管理規(guī)范性尚待進(jìn)一步完善。

國(guó)內(nèi)推進(jìn)互聯(lián)互通的體制機(jī)制還存在事權(quán)界定不夠清晰的問題。一些工作涉及國(guó)家許多部門和相關(guān)省市，缺乏高效統(tǒng)一的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和明確具體的規(guī)劃。此外，交通運(yùn)輸互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求很大，國(guó)內(nèi)財(cái)政資金支持能力有限，民營(yíng)資本投入的積極性還不高，這些難題都急需解決。

國(guó)之統(tǒng)籌

面對(duì)如此復(fù)雜的國(guó)際格局和不可控的形式變化，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)和發(fā)展，需從國(guó)家層面和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著眼，做好頂層設(shè)計(jì)，扎實(shí)有序推進(jìn)。

有相關(guān)專家學(xué)者建議：建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。推進(jìn)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)和發(fā)展，既是內(nèi)事，也是外事，需統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)大局，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌制定規(guī)劃，分步有序推進(jìn)。專家建議在國(guó)家層面健全和完善由相關(guān)部委、省市參加的推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)和發(fā)展的指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。

繼續(xù)把交通運(yùn)輸作為建設(shè)和發(fā)展“一帶一路”的優(yōu)先領(lǐng)域，加大政策和資金支持力度?？煽紤]參照與東盟合作的模式，設(shè)立一個(gè)發(fā)展基金，用于經(jīng)濟(jì)帶交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還需統(tǒng)籌使用各項(xiàng)發(fā)展基金，提高使用效率。

發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。制定規(guī)劃要注重了解相關(guān)國(guó)家規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)，并盡可能與之相銜接。需在規(guī)劃中確定一批急需的、標(biāo)志性的重大項(xiàng)目，可在中歐、中蒙俄、中巴、孟中印緬、大湄公河次區(qū)域運(yùn)輸通道上選一些重大、關(guān)鍵項(xiàng)目，加快項(xiàng)目建設(shè)，以帶動(dòng)“一帶一路”的建設(shè)和發(fā)展。

國(guó)務(wù)院已將云南確定為向西南開放的橋頭堡，新疆也是國(guó)家重點(diǎn)支持的地區(qū)，兩省區(qū)已成為南北“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和樞紐。近年來，兩省區(qū)加大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，成效顯著。但由于兩省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，實(shí)力有限，難以完全靠自身力量對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模投入，所以還需國(guó)家加大投入。應(yīng)考慮將兩省區(qū)相關(guān)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入“一帶一路”建設(shè)的總體規(guī)劃，加大支持力度。

在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)和發(fā)展中應(yīng)注意與國(guó)際組織合作，發(fā)揮他們的作用，如亞太經(jīng)合組織、亞洲開發(fā)銀行、上合組織等。