推動國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化建立科學(xué)規(guī)范的國有企業(yè)懲防體系

中共天津市委黨校第98期進修一班“從嚴(yán)治黨問題研究”課題組

推動國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化，建立科學(xué)規(guī)范的國有企業(yè)懲防體系，是全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國、全面深化改革的題中之義，也是全面建成小康社會、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要保證。

國有企業(yè)腐敗案件的主要表現(xiàn)形式：一是追求高檔次享受。裝修豪華辦公室，添置高檔小轎車，利用公款從事高消費娛樂健身活動，利用工作會議、商業(yè)洽談、公務(wù)接待等機會吃住豪華賓館等。二是追求大排場虛榮。興建遠超實際需要的辦公樓，購置豪華辦公設(shè)備，利用婚喪嫁娶等機會大操大辦、借機斂財?shù)?。三是公私界限不分，變相貪污受賄。私設(shè)“小金庫”和賬外賬，逃避組織監(jiān)督；虛報公款消費，用虛假發(fā)票報賬；公款消費掛賬，將私人消費混入；假借公務(wù)消費之名，行私人享樂之實；用公款公物裝修個人住宅或親友店面；公車私用、公款旅游、公款送禮；接受利益相關(guān)方的“饋贈”或免費服務(wù)等。四是官商勾結(jié)，以公共資源大肆行賄。利用為本單位爭取項目、資金、政策支持等機會，與握有實際審批權(quán)力的官員“聯(lián)絡(luò)感情”。五是憑借手中權(quán)力，大搞利益輸送。以輸送本企業(yè)資源為代價為自己和親友謀利，為官員親友謀利。打著引進外資、社會融資、盤活資產(chǎn)、資產(chǎn)重組、合作發(fā)展等各種冠冕堂皇的旗號，在項目招投標(biāo)、大宗物資采購、資產(chǎn)租賃、土地或股權(quán)出讓、房產(chǎn)處置、品牌或市場份額讓度、投資擔(dān)保等領(lǐng)域與私營企業(yè)或境外企業(yè)暗地進行損公肥私、假公濟私的權(quán)錢交易、權(quán)色交易、權(quán)權(quán)交易，甚至以國有資產(chǎn)為開拓市場埋單、讓個人利益關(guān)聯(lián)的私營合作方獲利等各種手段把國有資產(chǎn)侵吞、賤賣、做空。六是違規(guī)選人用人。一方面，利用就業(yè)難的社會大環(huán)境，無視企業(yè)實際需要，把自己的和各種利益關(guān)系戶的根本不符合用人條件的親友安插進關(guān)鍵崗位，形成“近親繁殖”；另一方面，無視干部選拔任用規(guī)定，千方百計利用手中權(quán)力尋找制度漏洞，拉幫結(jié)派提拔“自己人”，不求組織信得過，只想用權(quán)無制約。

盡管國有企業(yè)腐敗案件涉及的領(lǐng)域不同，在中央持續(xù)加大反腐敗力度的背景下，腐敗分子違法違紀(jì)的手法也更加隱秘，但透過被查處的案件，不難發(fā)現(xiàn)以下特點：一是“一把手”自恃有權(quán)力作保護傘，違法違紀(jì)風(fēng)險不大，用權(quán)失范現(xiàn)象較為普遍。近60%被查處的國企高管曾擔(dān)任董事長或總經(jīng)理，甚至集黨委書記、董事長、總經(jīng)理三權(quán)于一身。二是以利益輸送為特征，“利益集團”式窩案串案集體腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。隨著廉政制度不斷出臺和紀(jì)律要求越來越嚴(yán)，個人冒險犯案的成功率降低，關(guān)鍵崗位合伙犯案、共同受益的特點明顯。三是官商一體、公私不分的特點比較突出。很多大案要案背后都有上下勾連的影子，使得腐敗分子用權(quán)有恃無恐。四是重業(yè)務(wù)輕黨建，重利益輕本色，紀(jì)律意識、規(guī)矩意識淡漠，法規(guī)制度的隨意變通使紀(jì)律形同虛設(shè)。五是黨的觀念淡化，組織功能弱化，民主集中制和制度建設(shè)流于形式，監(jiān)督與被監(jiān)督的力量嚴(yán)重失衡。六是能源、建設(shè)投資、通訊、金融等壟斷領(lǐng)域發(fā)案比較集中，占被查處總?cè)藬?shù)的近60%。七是除國企高管外，經(jīng)營、財務(wù)、資產(chǎn)、人事、基建、采購等關(guān)鍵崗位的權(quán)力尋租現(xiàn)象較多。八是查辦的退休高管所占比例近40%，說明反腐敗還處在以治標(biāo)為治本贏得時間的階段。

1.對國有企業(yè)戰(zhàn)略功能定位和如何發(fā)展，缺少嚴(yán)密的思想理論支撐和法律法規(guī)保障。在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，有些學(xué)者把市場經(jīng)濟等同于現(xiàn)代西方經(jīng)濟，把現(xiàn)代企業(yè)制度簡單地等同于西方的企業(yè)制度，由于對國有企業(yè)的戰(zhàn)略功能定位缺乏準(zhǔn)確認(rèn)知和政治認(rèn)同，只看到“眼下”國有企業(yè)“不適應(yīng)”的弊病卻不思“如何適應(yīng)”的治理良方，把國有企業(yè)的存在視為計劃經(jīng)濟體制的殘余、市場經(jīng)濟的障礙和包袱，極力主張機械地效仿西方企業(yè)運行機制，存在刻意唱衰國企的傾向。有些學(xué)者盡管對國有企業(yè)在國家戰(zhàn)略層面的功能定位不缺乏政治認(rèn)同，但缺乏對現(xiàn)代市場經(jīng)濟特別是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的研究。在理論上，對國有企業(yè)在國家戰(zhàn)略層面的功能定位存在認(rèn)知混亂，只有原則性宣示，缺少深度詳細(xì)解讀，對其在社會主義市場經(jīng)濟中的特殊性和發(fā)展規(guī)律缺少強有力的思想理論支撐。在法律上，至今還沒有一部系統(tǒng)完整的國有企業(yè)管理法，對國有企業(yè)監(jiān)管的法律依據(jù)分散在多部通用的法律中。實際監(jiān)管更多依靠的是黨和政府及行業(yè)主管部門制定的具體政策或行政法規(guī)，而不是國家法律。理論上的不清晰和法律上的不嚴(yán)密，造成在實踐環(huán)節(jié)上，一方面長期沿用計劃經(jīng)濟體制下黨政機關(guān)的思維方式管理和要求國企領(lǐng)導(dǎo)干部，存在混同于黨政機關(guān)的傾向；另一方面，又僅從市場主體這個角度看待和管理國有企業(yè)的市場運作，擔(dān)心監(jiān)管太多影響企業(yè)發(fā)展，存在混同于私營企業(yè)的傾向。

2.實施現(xiàn)代企業(yè)制度的設(shè)計不科學(xué)規(guī)范，存在制度性漏洞。一是為提升決策效率，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，還沒有建立起完善的法規(guī)制度保障體系和監(jiān)管審核體系，就推行了現(xiàn)代企業(yè)制度。隨著各級政府推行簡政放權(quán)，特別是自上世紀(jì)90年代開始的大規(guī)模減員增效、資產(chǎn)并購重組、合資合作、股份制改造和與國際接軌，權(quán)力的含金量空前增大，權(quán)力尋租的機會空前增多，客觀上為滋生腐敗提供了環(huán)境土壤。二是在實施現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，國資監(jiān)管機構(gòu)雖然行使法律上的股東會監(jiān)督權(quán)但事實上又做不到，只能放權(quán)到同級黨委和政府信任的董事會。而董事會、黨委班子、經(jīng)理班子又受行政級別的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限制，只能三合一，于是將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)過分集權(quán)于最受信賴的“一把手”，形成了事實上“產(chǎn)權(quán)很清晰、權(quán)責(zé)不明確、政企未分開、管理不科學(xué)”的行政“一把手”個人負(fù)責(zé)制。三是法律規(guī)定公司經(jīng)營計劃、投資方案和內(nèi)部規(guī)章制度的制定權(quán)，機構(gòu)設(shè)置的決定權(quán)，副經(jīng)理、財務(wù)負(fù)責(zé)人和其他管理人員的提名權(quán)，在法理上都在總經(jīng)理手中，使得通過企業(yè)內(nèi)部制度機制建設(shè)和力量配置，有效監(jiān)督國有資產(chǎn)經(jīng)營在很大程度上取決于“一把手”的個人政治素質(zhì)。四是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員由上級機關(guān)行政任命，企業(yè)內(nèi)部管理層由“一把手”主導(dǎo)，必然造成各級領(lǐng)導(dǎo)干部“唯上不唯下”，不是對能力的崇敬，而是對權(quán)力的依附。

3.國企選人用人的價值導(dǎo)向有偏差，考核評價體系不科學(xué)。一是“唯GDP論”盲目追求“量的擴張”，忽視穩(wěn)健的“質(zhì)的提升”，使得發(fā)展戰(zhàn)略研究、產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)、品牌建設(shè)、黨的建設(shè)、企業(yè)文化和企業(yè)精神等涉及企業(yè)長遠發(fā)展后勁的軟實力基礎(chǔ)性管理工作長期得不到真正重視，客觀上形成了誰支配資源越多誰的政績越大。二是國有企業(yè)占有某種優(yōu)質(zhì)資源，而資源的經(jīng)營需要透過國際市場對該領(lǐng)域資源運用規(guī)律的深刻認(rèn)知，做到收放精準(zhǔn)有度，并非一味急功近利地追求一時經(jīng)濟效益的最大化。而國企領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用不是市場化地選擇經(jīng)營者，僅偏重政治上的“素質(zhì)可靠”，輕視專業(yè)化的“能力可行”，沒有完全實現(xiàn)內(nèi)行管理、內(nèi)行監(jiān)督。三是優(yōu)秀干部無條件接受組織調(diào)動，但行業(yè)分配差距過大，客觀上形成了誰進入壟斷行業(yè)誰的待遇就高。在市場經(jīng)濟中，個人業(yè)績和待遇主要與經(jīng)濟效益掛鉤，使得那些在艱苦環(huán)境中為管理基礎(chǔ)較差的企業(yè)盡快扭虧增盈付出很多心血的干部，面對壟斷行業(yè)的賺錢快、待遇高、還被認(rèn)為政績突出時，難免認(rèn)為自己才能的付出與組織評價和個人境遇嚴(yán)重失衡。

4.組織功能弱化導(dǎo)致黨的觀念淡化，思想教育針對性不強。國企高管既是黨所依靠的核心骨干，同時也是社會人，在現(xiàn)實中，不僅需要他們做好群眾的內(nèi)心工作，更需要黨的上級組織做好這些干部的內(nèi)心工作。事實上，有的上級組織長期以來并沒有真正踐行以人為本，促進人的全面發(fā)展。只要不涉及干部調(diào)動或者企業(yè)重大變故，很少與國企領(lǐng)導(dǎo)干部談心，使得廣大干部能夠感受到一定的組織信任，但很少感受到組織關(guān)心。在基層黨委內(nèi)部，黨委書記大都兼任董事長或總經(jīng)理，無論從落實上級要求還是從維護企業(yè)群眾利益和自身利益出發(fā)，經(jīng)濟發(fā)展都是第一要務(wù)，一切都要靠經(jīng)濟指標(biāo)說話，面對激烈的市場競爭根本無暇顧及思想政治工作。而主管思想政治工作的副職也兼管具體業(yè)務(wù)不能落后，只能唯“一把手”馬首是瞻，不敢也不愿冒著沖擊經(jīng)濟工作的責(zé)難把黨群工作做深做細(xì)，逐漸形成了用權(quán)力和待遇代替思想政治工作的局面。在多種價值觀浸染下，一些干部也出于自身利益考慮，不愿占用時間影響具體業(yè)務(wù)和個人待遇，導(dǎo)致正氣上不來，邪氣壓不住。

5.國企法人治理結(jié)構(gòu)監(jiān)督權(quán)力配置太分散，難以形成合力。一是行使股東會職權(quán)的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)和審計機構(gòu)雖有法理上的監(jiān)督權(quán)，但根本無法保證深入眾多企業(yè)開展日常監(jiān)督，上級監(jiān)督有名無實。二是董事會、黨委班子與經(jīng)理班子重疊任職，形成了事實上的三套班子一套人馬，權(quán)力得以強化、固化，使董事會、黨委會監(jiān)督經(jīng)理班子決策形同虛設(shè)。三是盡管法律規(guī)定了“董事、高級管理人員不得兼任監(jiān)事，監(jiān)事可以列席董事會會議”，但監(jiān)事大都是領(lǐng)導(dǎo)班子提名的本公司中層干部或職工代表，自己的身份待遇和工作都受制于同一個領(lǐng)導(dǎo)班子，監(jiān)事或監(jiān)事會很難面對一個強勢群體真正開展監(jiān)督，使監(jiān)事會徒具虛名。四是上級黨委組織部門幾年一次考察干部，主要依賴聽取企業(yè)內(nèi)部關(guān)鍵崗位人員的意見，而絕對權(quán)力最容易控制的恰恰是這部分有發(fā)言權(quán)的干部，很難全面客觀。組織、紀(jì)檢和國資監(jiān)管部門在考察工作中不銜接協(xié)調(diào)，也容易使組織考察流于形式。五是同級紀(jì)委權(quán)限不足，容易空轉(zhuǎn)。黨的十八大以后不再允許紀(jì)委書記兼職，雖能集中精力，但黨委班子除紀(jì)委書記外，其他成員基本都是董事會成員兼經(jīng)理班子成員，也容易使紀(jì)委書記脫離董事會、監(jiān)事會決策過程?，F(xiàn)行體制下的國有企業(yè)紀(jì)委書記，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)經(jīng)常面對的是班子“一致意見”，難以針對問題發(fā)揮組織效能，有效行使監(jiān)督保障職能。

1.加強國有企業(yè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的理論研究。要系統(tǒng)化、科學(xué)化地闡釋國有企業(yè)在國家戰(zhàn)略中的功能定位和實現(xiàn)途徑，為相關(guān)法規(guī)制度的進一步完善奠定堅實的思想理論基礎(chǔ)。國有企業(yè)對國家戰(zhàn)略的保障力，是在政策導(dǎo)向上必須明確的功能定位，也是在具體把握上不能等同于黨政機關(guān)、更不能混同于私營企業(yè)的本質(zhì)要求。

2.堅決糾正國有企業(yè)權(quán)力結(jié)構(gòu)制度設(shè)計的缺陷，健全完善法律監(jiān)管制度和內(nèi)控制度。當(dāng)前，必須在終極目標(biāo)一致、總體責(zé)任同向的基礎(chǔ)上，明確董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理班子和黨委、紀(jì)委的權(quán)責(zé)界限，構(gòu)建國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的責(zé)任體系。由黨委書記兼董事長負(fù)重大事項決策責(zé)任，總經(jīng)理負(fù)日常經(jīng)營責(zé)任，紀(jì)委書記兼監(jiān)事會主席負(fù)監(jiān)督責(zé)任，實現(xiàn)各司其職、各負(fù)其責(zé)、有效制衡和黨政機構(gòu)的有機融合。黨委班子的主體就是董事，但紀(jì)委書記不能兼董事或副經(jīng)理，總經(jīng)理可以兼董事但不能兼其他職務(wù)，這樣配置既能保證黨委會職能，也能保證董事會職能。同樣，紀(jì)委委員的主體就是監(jiān)事，但不能兼經(jīng)理班子成員。同時，應(yīng)該賦予紀(jì)委對企業(yè)管理制度的審查權(quán)，便于及時堵塞制度漏洞。與之相應(yīng)的，把企業(yè)黨組織職能部門與董事會、監(jiān)事會工作機構(gòu)有機融合起來，依據(jù)各自職責(zé)和權(quán)限，健全完善企業(yè)內(nèi)部的各項工作制度，為考核評價和究責(zé)問責(zé)打牢基礎(chǔ)。

3.加快建立國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人市場化途徑的選聘制度。依法落實總經(jīng)理的用人選擇權(quán)，嚴(yán)格控制經(jīng)理班子成員兼任其他職務(wù)，切實保證經(jīng)理班子的主要精力用于抓企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

4.嚴(yán)格考核企業(yè)黨委主體責(zé)任。突出“保障思想政治工作、保障國有資產(chǎn)保值增值、保障法規(guī)政策執(zhí)行”三項職能及選人用人的推薦權(quán)和審核把關(guān)權(quán)。打破傳統(tǒng)的行政藩籬，允許兩個以上同類企業(yè)聯(lián)合建立黨委和董事會，但嚴(yán)禁兼薪取酬。

5.嚴(yán)格考核企業(yè)紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任。賦予紀(jì)委對紀(jì)檢監(jiān)察、審計、監(jiān)事等監(jiān)督部門人員的選擇權(quán)和對關(guān)鍵崗位干部的一票否決權(quán)。

6.按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，健全完善科學(xué)規(guī)范的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期業(yè)績考核制度，縮小同層級領(lǐng)導(dǎo)干部行業(yè)分配的差距。取消企業(yè)董事、監(jiān)事、黨委常委、紀(jì)委常委、副經(jīng)理等領(lǐng)導(dǎo)人員的行政級別限制，實行按市場規(guī)律確定基本崗位工資，依據(jù)業(yè)績考核外加績效考核激勵工資制度。