民族因素群體性突發(fā)事件的成因分析及對策研究

劉佳　于海峰

【摘 要】目前各地黨委政府均對維穩(wěn)工作高度重視。但在具體工作中，仍然在涉及民族因素群體性突發(fā)事件的預(yù)防、預(yù)警、處置、善后等環(huán)節(jié)存在不足。目前，學(xué)界對此問題，多從行政管理學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)角度對此進(jìn)行分析和研究。筆者認(rèn)為，對涉及民族因素群體性突發(fā)事件成因的分析則不僅需要上述學(xué)科理論，還應(yīng)有更為整合的角度，更為全面而有效的剖析此類事件的成因。本文試圖以“發(fā)生地域”、“誘發(fā)和激化因素”、“矛盾屬性”及“表現(xiàn)形態(tài)”四個維度分析法，通過對民族因素群體性突發(fā)事件案例進(jìn)行分析，從民族學(xué)角度對此類事件成因進(jìn)行重新考量，并提出相應(yīng)的對策措施。

【關(guān)鍵詞】民族因素；群體性突發(fā)事件；民族維穩(wěn)工作

改革開放以來，中國社會經(jīng)歷了從前工業(yè)社會到工業(yè)社會跨越式發(fā)展歷程，取得了世人矚目的輝煌成就。與此同時，我們也同其他現(xiàn)代化先行國家一樣，在社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)經(jīng)歷著深刻的社會變革，社會問題叢生、矛盾凸顯，各種利益關(guān)系和利益格局進(jìn)行深刻而劇烈的調(diào)整。在此情況下，利益之間的博弈和由此產(chǎn)生的沖突，也就成為一種普遍存在的社會現(xiàn)象，而群體性突發(fā)事件就是其具體表現(xiàn)之一。[1]

從已有研究看，對于一般性群體性突發(fā)事件成因及處置的認(rèn)識主要有四種代表性觀點(diǎn)：一是，將群體性突發(fā)事件作為突發(fā)公共危機(jī)的一種，強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)性與應(yīng)急處理；[2]二是，將群體性突發(fā)事件歸咎于社會結(jié)構(gòu)的失衡，主張通過緩解結(jié)構(gòu)性緊張來協(xié)調(diào)各利益群體之間的關(guān)系；[3]三是，將群體性突發(fā)事件作為特定發(fā)展階段的產(chǎn)物，認(rèn)為其將隨著政治制度的自我完善而逐步消失；[4]四是，將群體性突發(fā)事件作為社會沖突的一種，并具體劃分為經(jīng)濟(jì)型沖突和社會型沖突進(jìn)行分析，主張要正反兩方面看待此類事件，強(qiáng)調(diào)建立起行之有效的協(xié)調(diào)社會沖突的整合機(jī)制，化解沖突，從源頭預(yù)防此類事件的發(fā)生。[5]誠然，上述觀點(diǎn)各有道理，分別代表了行政管理學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)對這一現(xiàn)象的主流看法。

民族因素群體性突發(fā)事件從本質(zhì)上仍屬于群體性突發(fā)事件的一種，它也具備了一般此類事件所具有的特征。同時，由于事件參與主體涉及少數(shù)民族群眾；事件“群體行動”的目標(biāo)涉及少數(shù)民族切實利益和合法權(quán)益；事件所反映的問題不僅僅是社會普遍存在的利益矛盾和沖突，并可能在一定程度上反映民族問題、民族關(guān)系的融洽程度以及民族政策和相關(guān)法律法規(guī)貫徹落實執(zhí)行力度。因而，此類事件經(jīng)常是民族性、社會性、甚至是宗教性三位一體，與一般性群體性突發(fā)事件相比，也更為敏感和復(fù)雜。筆者認(rèn)為，對涉及民族因素群體性突發(fā)事件的分析則不僅需要上述理論，還應(yīng)有更為整合的角度，更為全面而有效的剖析此類事件的成因并找出相應(yīng)的對策。本文試圖通過實際案例維度分析法，從民族學(xué)角度對此類事件成因和對策措施進(jìn)行重新考量。

1 涉及民族因素群體性突發(fā)事件的分析維度

分析民族因素群體性事件的成因，我們必須首要回答以下幾個基本問題：事件在哪里發(fā)生及為什么會在這里發(fā)生？誘發(fā)及激化因素是什么？事件的性質(zhì)是什么？事件的表現(xiàn)形式是怎樣的？“群體行動”的目的或訴求是什么？在回答上述問題之后，才能就事件發(fā)生的深層次原因有較為清醒和科學(xué)的判斷，并以此入手，采取相應(yīng)的處置措施。同時，也能為預(yù)防此類事件的發(fā)生提供借鑒，防患于未然。

依據(jù)上述思路，筆者將分析此類事件的維度歸納為以下四個維度：

發(fā)生地域。即事件發(fā)生在民族地區(qū)和非民族地區(qū)兩大類，其中還可細(xì)分為發(fā)生在城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)兩種，共兩類四種。

誘發(fā)和激化因素。誘發(fā)因素通常包括民事治安刑事案件、經(jīng)濟(jì)利益糾紛，民族文化和風(fēng)俗習(xí)慣差異、宗教因素、歷史遺留問題以及境內(nèi)外敵對勢力因素等。激化因素通常包括突發(fā)事件激化、處置不當(dāng)及違法違規(guī)處置、不法分子違法犯罪行為，以及敵對勢力煽動、支持等等。

矛盾屬性。即事件的矛盾性質(zhì)，總體分為人民內(nèi)部矛盾和敵我矛盾兩類。

表現(xiàn)形態(tài)。即是否有組織和是否有直接目標(biāo)或訴求兩類，具體又可細(xì)分為四種：一是，“有組織—有直接利益訴求”事件，如各類維權(quán)、上訪行為引發(fā)的事件；二是，“有組織—無直接利益訴求”事件，如游行示威等；三是，“無組織—有直接利益訴求”事件，如由于企業(yè)改制、自然資源補(bǔ)償、環(huán)境污染、農(nóng)村征地、城市拆遷等所引發(fā)的事件；四是，“無組織—無直接利益訴求”事件，如由治安民事刑事案件、執(zhí)法糾紛等所引發(fā)的事件。其中，有組織的群體性突發(fā)事件通常有較為明確的目標(biāo)指向，事件形態(tài)相對穩(wěn)定，影響范圍相對固定，且在事前容易被黨政相關(guān)部門察覺和預(yù)警，從而提前防范、有所準(zhǔn)備；無組織的群體性突發(fā)事件通常征兆難以察覺，預(yù)警難度較大。尤其是“無組織——無直接利益訴求”的群體性突發(fā)事件，參與者通常以發(fā)泄情緒為主，事件形態(tài)多變，影響范圍難以控制，可能在瞬間急劇擴(kuò)大，亦可能在短時間內(nèi)平息。[6]

按照以上四個維度，筆者對近幾年我國涉及民族因素群體性突發(fā)事件進(jìn)行梳理，其基本情況如下：

就發(fā)生地域而言，事件發(fā)生地仍多集中在民族地區(qū)，但非民族地區(qū)發(fā)生事件的比例有所上升。同時，事件發(fā)生在城市地區(qū)的比例高于農(nóng)村地區(qū)。事實上，我國僅民族區(qū)域自治地方面積就占國土面積的64%，實行民族區(qū)域自治的少數(shù)民族人口占全國少數(shù)民族總?cè)丝诘?5%以上這一基本國情就決定了在少數(shù)民族主要聚居的廣大民族地區(qū)更具敏感性和多發(fā)性特點(diǎn)。而城市地區(qū)比農(nóng)村地區(qū)更具偶然性和擴(kuò)散性特點(diǎn)。城市人口密度更大，在少數(shù)民族人口“大分散、小聚居”情況下，發(fā)生各種糾紛、誤會、摩擦甚至沖突的概率相對更高。同時，城市信息化程度更高，特別是在互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的當(dāng)下，輿情控制更為困難，事件影響范圍的擴(kuò)散性更強(qiáng)。從實際案例分析看，民族地區(qū)雖是重點(diǎn)地區(qū)，但因相關(guān)地區(qū)各級黨委政府多年來已經(jīng)制定了相應(yīng)的制度并積累一定的經(jīng)驗，因而事件相對易于控制，處置也更為妥善。反觀非民族地區(qū)，尤其是城市地區(qū)，則是當(dāng)前的難點(diǎn)地區(qū)。

就誘發(fā)和激化因素而言。從誘發(fā)因素看，仍集中在民事治安刑事案件、經(jīng)濟(jì)利益糾紛以及宗教因素上，尤其是因經(jīng)濟(jì)利益糾紛引起的事件比例較高。值得注意的是，以“三股勢力”為代表的境內(nèi)外敵對勢力近年來較為活躍，受恐怖主義、民族分裂主義、宗教極端思想影響因素引發(fā)的事件數(shù)量有所上升。從激化因素看，主要集中不法分子違法犯罪行為，敵對勢力煽動、支持，以及個別政府職能部門處置不當(dāng)?shù)葞讉€因素。

就矛盾屬性而言，絕大多數(shù)的事件仍屬于人民內(nèi)部矛盾。從宏觀角度看，現(xiàn)階段我國的主要矛盾仍是人民內(nèi)部矛盾問題，絕大多數(shù)此類事件的發(fā)生是社會處于深刻變革過程中各種矛盾的綜合反映，是社會主義初級階段基本矛盾的表現(xiàn)形式之一。從微觀上看，此類事件通常存在主張合法權(quán)益與不合理要求并存、合理手段方式與違法行為并存、總體性質(zhì)違法與少數(shù)參與人構(gòu)成犯罪并存、總體的非對抗性與可能存在局部的敵對分子插手并存等復(fù)雜情形。但其微觀層面上仍是行政違法性質(zhì)較多，不能因為其復(fù)雜性而對其性質(zhì)認(rèn)識不清，更不能以敵我矛盾來看待。[7]

就表現(xiàn)形態(tài)而言，主要集中在“有組織—有直接利于訴求”和“無組織—有直接利于訴求”兩類。值得注意的是，近年來，由于語言、民族文化、風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰差異引起的誤會、摩擦所引發(fā)的“無組織—無直接利益訴求”的事件呈多發(fā)態(tài)勢。尤其是非民族地區(qū)的城市地區(qū)，此類事件因其事先毫無征兆，預(yù)警困難，加之政府職能部門處置經(jīng)驗不足，往往造成無法預(yù)料的后果，且容易被敵對勢力或不法分子利用，擴(kuò)大事態(tài)。比如，2009年發(fā)生在廣東韶關(guān)“6.26”事件，被民族分裂分子熱比婭為首的“世界維吾爾代表大會”利用炒作，對不明真相的群眾大肆煽動，制造了震驚中外的烏魯木齊“7.5”事件就是一起典型案例。

2 涉及民族因素群體性突發(fā)事件的成因分析

根據(jù)上述四個分析維度及實際案例分析，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國涉及民族因素群體性突發(fā)事件的成因有如下幾點(diǎn)：

2.1 民族地區(qū)與非民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡是主要原因

從宏觀角度看，當(dāng)前時期的民族地區(qū)與非民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡正是我國現(xiàn)階段的民族問題的核心內(nèi)容，也是民族地區(qū)的民族間交往過程中產(chǎn)生矛盾和摩擦增多，社會不安定因素增加的主要原因。同時，這一原因也有助于解釋當(dāng)前此類事件為何多發(fā)于民族地區(qū)。

誠然，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后或“貧困”問題是解釋此類事件的常用解讀。但筆者認(rèn)為，上述“不平衡的發(fā)展態(tài)勢”不能僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度理解統(tǒng)計數(shù)據(jù)所顯示的經(jīng)濟(jì)、社會事業(yè)等方面的發(fā)展差距，更應(yīng)注意現(xiàn)階段由此產(chǎn)生的兩種主要矛盾：

2.1.1 民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后的現(xiàn)狀與少數(shù)民族群眾要求加快本地區(qū)以及本民族發(fā)展迫切愿望之間的矛盾

首先，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，民族地區(qū)發(fā)展不能一蹴而就。由于底子太薄，民族地區(qū)雖高速發(fā)展，但仍與非民族地區(qū)存在差距，這是不爭的客觀事實。

其次，伴隨少數(shù)民族的權(quán)利意識、利益意識、自治自主意識也都增強(qiáng)，少數(shù)民族群眾要求加快本地區(qū)和本民族經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的愿望越來越迫切。其往往表現(xiàn)在政治上要求更多的參與；經(jīng)濟(jì)上要求加快本地區(qū)的發(fā)展和更多的空間和機(jī)會；在文化上要求本民族的傳統(tǒng)文化得到更好的保護(hù)和傳承；在民生上要求獲得更完善的基礎(chǔ)設(shè)施、更優(yōu)質(zhì)教育資源、更多的就業(yè)以及更高的收入等等。

上述兩方面之間的矛盾，如不能有效緩解和解決，極易在局部地區(qū)積累、沉淀和發(fā)酵，造成群眾對黨委政府的不理解和不信任，導(dǎo)致黨群、干群關(guān)系緊張，并在客觀條件促發(fā)下激化，極易產(chǎn)生突發(fā)性群體性事件。此類矛盾引發(fā)的群體性事件多發(fā)在農(nóng)村地區(qū)，誘發(fā)因素主要是人民內(nèi)部矛盾，其表現(xiàn)形式一般為“無組織—有直接利益訴求”和“無組織—無直接利益訴求”事件。

比如，2008年，發(fā)生在云南普洱市孟連傣族拉祜族佤族自治縣的“7.19”事件。經(jīng)事后研判，這起事件表面誘因是警民沖突，但實質(zhì)上是當(dāng)?shù)啬z農(nóng)與涉事企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益糾紛長期得不到有效解決形成積怨，逐步發(fā)展成為當(dāng)?shù)啬z農(nóng)對基層干部、基層黨委政府的不滿，在不法分子煽動下所引發(fā)的一起嚴(yán)重的群體性突發(fā)事件。[8]這是一起較為典型的，發(fā)生在民族地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，由經(jīng)濟(jì)糾紛引起的“無組織—有直接利益訴求”的群體性突發(fā)事件。

再如，2008年，發(fā)生在貴州省黔南布依族苗族自治州甕安縣的“6.28”事件。經(jīng)事后研判，這起事件直接誘因是公安機(jī)關(guān)在處置一起女學(xué)生自殺溺亡案件過程中，由于家屬對案件有質(zhì)疑而進(jìn)行上訪，當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門處置不當(dāng)引發(fā)民怨，經(jīng)不法分子煽動，遂演變成一起特大打砸搶燒事件。但其內(nèi)在深層次原因則是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展長期滯后，社會矛盾長期積累，多種糾紛相互交織，造成黨群、干群關(guān)系緊張，相互不理解和不信任。[9]這起事件是較為典型的發(fā)生在民族地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，由維權(quán)上訪過程中出現(xiàn)突發(fā)情況所引發(fā)的“無組織——無直接利益訴求”事件。

2.1.2 民族地區(qū)開放、開發(fā)與少數(shù)民族地區(qū)群眾合法權(quán)益保護(hù)之間的矛盾

首先，民族地區(qū)開放和開發(fā)是加快民族地區(qū)的必由之路，是增加民族地區(qū)財政收入、增加就業(yè)機(jī)會，改善民生的重要途徑，與少數(shù)民族地區(qū)群眾切身利益息息相關(guān)。

其次，在開放和開發(fā)過程中，因為各種利益博弈也容易出現(xiàn)眾多的負(fù)面問題。諸如，重工業(yè)經(jīng)濟(jì)項目帶來環(huán)境污染問題，自然資源開發(fā)帶來生態(tài)環(huán)境破壞甚至惡化問題，旅游項目開發(fā)帶來少數(shù)民族傳統(tǒng)文化破壞問題等等，這些問題同樣與民族地區(qū)群眾切身利益密切相關(guān)。

上述兩方面之間的矛盾，在現(xiàn)實中的政府與群眾之間、企業(yè)與群眾之間容易產(chǎn)生矛盾和糾紛。其發(fā)生地域在農(nóng)村和城市地區(qū)皆有，其誘發(fā)因素主要是人民內(nèi)部矛盾，其表現(xiàn)形式一般為“有組織—有直接利益訴求”和“無組織—有直接利益訴求”事件。

比如，2011年5月在內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟發(fā)生“5.11”、“5.15”兩起惡性刑事案件，以及由此引發(fā)的群體性請愿游行事件。經(jīng)事后研判，這是一起典型的因當(dāng)?shù)刈匀毁Y源開發(fā)企業(yè)違規(guī)作業(yè)造成環(huán)境污染，由惡性刑事案件促發(fā)當(dāng)?shù)啬撩衽c涉事企業(yè)矛盾突然激化所引發(fā)的“無組織—有直接利益訴求”事件。[10]其后，由于輿情控制不當(dāng)，引發(fā)了所在地及周邊城市、農(nóng)村的“有組織—無直接利益訴求”的游行事件。

2.2 民族間聯(lián)系交往所引發(fā)的誤會、摩擦和各種糾紛是常見原因

不同民族所具有的歷史文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，以及與自身族體發(fā)展相關(guān)的利益述求是存在差異的。隨著我國少數(shù)民族人口數(shù)量的增加，少數(shù)民族人口流動性增強(qiáng)、流動范圍擴(kuò)大，信息化特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，使得民族間的聯(lián)系、交往比以往任何時期都更為頻繁。同時，民族間摩擦、矛盾與各種糾紛也相應(yīng)增多。這是近年來較為常見的引發(fā)涉及民族因素群體性事件的原因之一。由此原因引發(fā)的事件，在民族地區(qū)和非民族地區(qū)皆有，主要集中在非民族地區(qū)，且城市地區(qū)較為集中；其主要仍是人民內(nèi)部矛盾為主要誘發(fā)因素；其表現(xiàn)形式一般為“有組織—有直接利益訴求”和“無組織—無直接利益訴求”事件。

當(dāng)前因此原因引發(fā)的群體性突發(fā)事件呈現(xiàn)出以下三個新的趨勢：

一是，由于個體間缺乏相互了解引起的誤會、摩擦以及糾紛等產(chǎn)生的沖突逐漸增多。此類事件，起因和性質(zhì)往往并非民族問題和民族矛盾，但如果處置不及時或處置不當(dāng)，尤其是在非民族地區(qū)容易被放大和激化，演變成群體性事件。比如，2009年發(fā)生在廣東韶關(guān)“6.26”事件，起因是工廠不同民族工人間因誤會發(fā)生摩擦，隨后引發(fā)群體性斗毆，之后激化成的“無組織—無直接利益訴求”事件。

二是，各種糾紛和摩擦的領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展。由原先主要集中在治安領(lǐng)域，逐步擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、文化等經(jīng)濟(jì)社會生活的各個方面。比如，在文化領(lǐng)域，一些圖書、雜志、報紙等出版物以及電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體中，出現(xiàn)了違反國家民族宗教政策、傷害少數(shù)民族感情的內(nèi)容，就容易引發(fā)少數(shù)民族群眾的強(qiáng)烈不滿及抗議，由此引發(fā)的群體性事件近年來并不鮮見。

三是，事件易發(fā)地域范圍逐漸擴(kuò)大。隨著少數(shù)民族人口的流動的范圍不斷擴(kuò)大，尤其是向非民族地區(qū)的流動，涉及民族因素突發(fā)事件易發(fā)地域范圍逐漸擴(kuò)大。

2.3 民族政策和相關(guān)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行不到位是重要原因

民族政策和相關(guān)法律法規(guī)是緩解和解決民族問題，改善和調(diào)整民族關(guān)系的重要保障，也是預(yù)防、處置、善后涉及民族因素群體性突發(fā)事件的重要基礎(chǔ)和具體實施依據(jù)。然而，當(dāng)前民族政策和相關(guān)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行不到位問題仍有發(fā)生，并且成為當(dāng)前眾多事件中主要的激化原因。其主要表現(xiàn)有以下兩點(diǎn)：

2.3.1 思想意識方面

當(dāng)前，在思想意識方面，部分地區(qū)職能部門對民族政策和相關(guān)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的重要性、必要性的認(rèn)識和重視程度仍有不足。整體上看，普遍存在民族地區(qū)比非民族地區(qū)認(rèn)識到位；重點(diǎn)地區(qū)比非重點(diǎn)地區(qū)認(rèn)識深刻；民族宗教工作部門和維穩(wěn)一線部門比其它部門認(rèn)識直接的現(xiàn)象。尤其是非民族地區(qū)的基層部門，由于其接觸涉及民族宗教因素事務(wù)較少，對民族宗教穩(wěn)工作缺乏直觀認(rèn)識，對于民族宗教維穩(wěn)工作的長期性、復(fù)雜性和尖銳性認(rèn)識不足。例如，“清真食品”問題目前仍時有發(fā)生。其原因表面上看是一些無良企業(yè)無視國家政策法規(guī)違規(guī)生產(chǎn)，無良商販有意或無意的違規(guī)販賣銷售產(chǎn)品，但深層原因乃與政府職能部門監(jiān)管不到位，即“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”有關(guān)。

2.3.2 貫徹執(zhí)行方面

在貫徹執(zhí)行方面，部分職能部門尤其是非民族宗教工作部門對民族政策及相關(guān)法律法規(guī)具體內(nèi)容的了解仍有不足。一方面，在職能部門決策和實施過程中，往往僅注重本部門的政策和法律法規(guī)，而忽視民族政策及相關(guān)法律法規(guī)。另一方面，基層諸多執(zhí)法部門，如公安、工商、行政執(zhí)法等部門執(zhí)法者在具體執(zhí)法過程中，也常常忽視或者在根本不了解的情況下違法違規(guī)。比如，在一些案例中，其最初發(fā)生時，僅僅是一般性的交通肇事或治安案件，但由于最初介入執(zhí)法的基層干警缺乏相關(guān)知識（甚至是基本常識），在執(zhí)法過程中粗暴執(zhí)法、錯估形勢、消極處理、越權(quán)處理，甚至（通常情況因根本不了解）出現(xiàn)違反國家法律法規(guī)及民族政策等情況，進(jìn)而加劇事態(tài)發(fā)展，促發(fā)大規(guī)模群體性事件。

2.4 恐怖主義、民族分裂主義和宗教極端主義思想的影響及境外敵對勢力的煽動是突出原因

近幾年來，國際恐怖主義活動強(qiáng)力反彈，在境外敵對勢煽動支持下，受恐怖主義、民族分裂主義和宗教極端思想的影響，以及“三股勢力”的組織和煽動，我國境內(nèi)涉及民族因素的暴力恐怖襲擊事件頻發(fā)。筆者依據(jù)媒體公開事件統(tǒng)計：2011年至2012年，我國境內(nèi)涉及民族因素的暴力恐怖襲擊事件為4起；2013年則發(fā)生10起；2014年則上升為12起。[11]上述恐怖主義襲擊的主體均為“東突厥斯坦”民族分裂恐怖主義組織。他們以民族分裂主義、宗教極端主義和恐怖主義思想煽動和凝聚團(tuán)伙，以暴力恐怖襲擊為手段，以實現(xiàn)民族分裂為最終目的，對我各族人民群眾生命財產(chǎn)安全以及國家統(tǒng)一與安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。尤其是2013年以來，暴怖分子更多的采用汽車沖撞、投擲設(shè)置爆炸物與砍殺相結(jié)合的方式發(fā)動襲擊，甚至還出現(xiàn)獨(dú)狼式襲擊和自殺式襲擊，其造成的破壞和危害顯著增大。其中，在2011年至2013年發(fā)生的14起恐怖襲擊中，有5起是以普通群眾為直接襲擊目標(biāo)，而2014年則有9起是以普通群眾為直接襲擊目標(biāo)，另有1起是以群眾和派出所為襲擊目標(biāo)。同時，恐怖襲擊的襲擊地點(diǎn)仍主要集中在新疆，但逐漸向新疆以外地區(qū)擴(kuò)展?！皷|突”等組織正在謀求通過對新疆以外的中國其它地區(qū)，如北京、昆明、廣州等政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心城市發(fā)動恐怖襲擊，擴(kuò)大其影響、“宣傳”其主張。當(dāng)前，各地各級黨委政府所面臨反恐維穩(wěn)嚴(yán)峻形勢可見一斑。

此外，境外敵對勢力還通過境外宗教滲透，支持非法傳教和邪教組織對我少數(shù)民族信教群眾進(jìn)行大肆蠱惑和煽動，妄圖通過宗教手段擴(kuò)大影響，制造事端，破壞民族團(tuán)結(jié)、國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，從根本上顛覆我國社會主義制度及國家政權(quán)。這在一些西方國家支持達(dá)賴集團(tuán)，以及在反恐問題上奉行雙重標(biāo)準(zhǔn)支持東突分裂勢力上表現(xiàn)的格外明顯。

3 應(yīng)對措施

應(yīng)對涉及民族因素群體性突發(fā)事件，筆者建議應(yīng)從預(yù)防、預(yù)警、處置和善后四個環(huán)節(jié)著眼。

3.1 預(yù)防

當(dāng)前，雖然大多數(shù)民族因素群體性突發(fā)事件所反映的不是民族問題和民族關(guān)系問題，但仍可能一定程度上影響社會和諧、民族團(tuán)結(jié)，甚至有些暴力事件還威脅各族群眾的生命財產(chǎn)安全，乃至國家統(tǒng)一和國家安全。因此，應(yīng)對此類事件，首先應(yīng)著眼于防患未然，從根本上減少此類事件發(fā)生。結(jié)合上述原因的分析，筆者認(rèn)為預(yù)防此類事件發(fā)生，主要應(yīng)注重以下七個方面：

（1）加快民族地區(qū)和少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，縮小地區(qū)間、民族間發(fā)展差距，實現(xiàn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展。

（2）積極宣傳民族傳統(tǒng)文化，增進(jìn)民族間了解互信，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。

（3）提高認(rèn)識，積極宣傳、普及和切實貫徹落實各項民族政策及相關(guān)法律法規(guī)。

（4）嚴(yán)厲打擊民族分裂分子和恐怖主義分子，抵制宗教極端思想滲透。

（5）加強(qiáng)城市少數(shù)民族工作，提升少數(shù)民族流動人口的服務(wù)與管理水平。

（6）依法管理民族和宗教事務(wù)。

（7）建立、健全有效的溝通機(jī)制，暢通政府和社會的信息交流、溝通和互動渠道，建立和完善多元化的矛盾糾紛解決機(jī)制，從組織和制度上保障群體性事件的合法規(guī)范，引導(dǎo)少數(shù)民族群眾運(yùn)用法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益和民族利益。

3.2 預(yù)警

從實際案例來看，除了“無組織—無直接利益訴求”事件一般無法預(yù)警，確屬“突發(fā)事件”之外，其他絕大多數(shù)民族因素群體性事件并突然發(fā)生，完全有可能進(jìn)行預(yù)警，也可避免發(fā)生。因而，設(shè)立、健全民族關(guān)系和民族因素群體性突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制十分必要。這一預(yù)警機(jī)制主要包括以下五個方面內(nèi)容：

（1）管理機(jī)制。各級黨委政府應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的預(yù)警管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以便統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮。各政府職能部門也應(yīng)根據(jù)工作職能，擔(dān)負(fù)相應(yīng)責(zé)任。

（2）預(yù)警信息機(jī)制。建立健全自下而上的預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)，其覆蓋范圍應(yīng)包括村、社區(qū)等基層。保證信息上報及時、準(zhǔn)確。加強(qiáng)基層涉及民族因素問題的排除力度，尤其是對“有組織”的相關(guān)事件，提前發(fā)現(xiàn)信息情報，及時上報，妥善解決各類矛盾，化解糾紛，消除隱患。

（3）預(yù)警信息分析機(jī)制。建議成立咨詢機(jī)構(gòu)，其人員組成包括各職能部門領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)專家，其任務(wù)是對預(yù)警信息進(jìn)行研判，為預(yù)警管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)提供決策參考。

（4）預(yù)警執(zhí)行機(jī)制。編制和完善相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，明確預(yù)案中涉及的各職能部門的職能和責(zé)任。各職能部門應(yīng)按照應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行演練，尤其注意要將職責(zé)落實到具體部門和具體崗位。

（5）預(yù)警評估監(jiān)督機(jī)制。對整個預(yù)警過程、相關(guān)決策和預(yù)案執(zhí)行的效果進(jìn)行有效評估，以確定已有風(fēng)險是否消除，潛在風(fēng)險是否依然存在。

3.3 處置

事件發(fā)生后，應(yīng)立即啟動應(yīng)急預(yù)案，管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和個職能部門應(yīng)按照預(yù)案要求，做到“高效協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧”、“靈敏反應(yīng)、快速部署”、“靈活應(yīng)對、果斷處置”。在處置過程中，以下注意以下四個方面：

（1）正確認(rèn)識事件性質(zhì)。如前文所述，當(dāng)前我國此類事件絕大多數(shù)屬于人民內(nèi)部矛盾，不能因其復(fù)雜性而武斷的以敵我矛盾性質(zhì)問題進(jìn)行處置。同時，對于由境內(nèi)外敵對勢力因素引發(fā)事件，要依法嚴(yán)厲打擊。

（2）認(rèn)真分析事件誘發(fā)和激化因素。應(yīng)將一般性的利益糾紛和矛盾沖突與民族問題和民族矛盾相區(qū)分，爭取大多數(shù)少數(shù)民族群眾的支持和理解。

（3）仔細(xì)甄別一般參與者與違法犯罪分子。要將多數(shù)一般參與者與少數(shù)違法犯罪分子區(qū)分開。對違法犯罪分子應(yīng)嚴(yán)厲依法處置，對一般參與者仍要以教育、勸說、安撫為主。

（4）注意輿情控制。應(yīng)完善信息發(fā)布制度，及時、公開、透明、準(zhǔn)確的發(fā)布事件的權(quán)威信息，消除群眾的誤解和猜忌，積極有效引導(dǎo)社會輿論和國際輿論，嚴(yán)控虛假信息的傳播，依法打擊虛假信息發(fā)布和傳播者。

3.4 善后

此類事件的善后，應(yīng)注意貫徹落實少數(shù)民族政策、依法依規(guī)處置。對群眾提出的合理訴求，妥善解決，一時難以解決或不合理訴求，應(yīng)說明情況，爭取群眾理解和支持。

同時，做好此類事件的善后工作，其關(guān)鍵仍是做好少數(shù)民族群眾的思想工作。一方面，應(yīng)提高少數(shù)民族群眾法律意識，牢牢樹立法律面前人人平等，無論什么民族，解決什么問題都應(yīng)在法律框架內(nèi)，采用合法途徑解決。堅決摒除“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的思想頑疾。另一方面，發(fā)揮民族工作部門優(yōu)勢，引導(dǎo)并發(fā)揮少數(shù)民族代表人士、宗教團(tuán)體、和非政府組織的積極作用，協(xié)調(diào)關(guān)系、化解糾紛、消除負(fù)面影響、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。

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[9]石宗源到甕安現(xiàn)場指揮“6.28”事件處置工作[N].貴州日報，2008-7-1.

[10]許全亮.民族地區(qū)突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)策略——以內(nèi)蒙古錫盟事件為例[J].陰山學(xué)刊，2014（2）.

[11]根據(jù)新華網(wǎng)、人民網(wǎng)等權(quán)威媒體公開的報道整理匯總[OL].

[責(zé)任編輯：湯靜]