“鐵公雞”4.7萬億新投資如何講效率

葛豐

國家發(fā)改委與交通運(yùn)輸部近日聯(lián)合發(fā)布《交通基礎(chǔ)設(shè)施重大工程建設(shè)三年行動計(jì)劃》，提出2016—2018年三年內(nèi)，重點(diǎn)推進(jìn)鐵路、公路、水路、機(jī)場、城市軌道交通項(xiàng)目303項(xiàng)，涉及項(xiàng)目總投資約4.7萬億元。

交通基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)常被民間戲稱為“鐵公雞”（鐵路、公路、機(jī)場簡稱的諧音）。世界各國有為政府在市場投資意愿相對偏弱時(shí)期，往往通過有形之手積極推動交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。譬如當(dāng)年美國推行的“羅斯福新政”、歐洲推行的“馬歇爾計(jì)劃”，以及2009年時(shí)中國實(shí)行的“四萬億計(jì)劃”等，都曾重點(diǎn)聚焦在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

“鐵公雞”之所以較易被政府選定為逆周期調(diào)控重要抓手，是因?yàn)檫@類投資能較好地兼顧經(jīng)濟(jì)社會長、短期訴求，具體來說就是：一方面，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資不僅本身體量較大，而且還具有對上下游產(chǎn)業(yè)非常強(qiáng)的拉動作用，因此在短期“穩(wěn)增長”訴求較突出時(shí)期，可以較快較明顯地提振經(jīng)濟(jì)。

另一方面，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資相比其他政府性開支，通常還具有較長時(shí)段內(nèi)更顯著的正外部性，譬如中國此前之所以比幾乎所有發(fā)展中國家都發(fā)展得更快，很重要的優(yōu)勢之一即在于中國“集中力量辦大事”的體制特征，更有利于包括交通在內(nèi)的各類基礎(chǔ)設(shè)施快速改善。

中國目前仍然是一個(gè)人均資本存量很低（僅相當(dāng)于美國15%左右）的發(fā)展中國家，因此總體而言，中國的確可以并且有必要進(jìn)一步加大基礎(chǔ)設(shè)施投資。當(dāng)然這個(gè)過程中，鑒于此前已經(jīng)因?yàn)樵鏊龠^快而難以避免地暴露出一些問題，“鐵公雞”的投資主導(dǎo)方有必要認(rèn)真尋找短板并補(bǔ)足短板。

中國的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最大的問題是效率存疑。譬如以公路建設(shè)為例，2014年，全國收費(fèi)公路虧損1571.1億元，相比2013年增長137%，相比2012年更是增長240%；而恰與這種巨額虧損形成鮮明比照的另一組數(shù)據(jù)則是，我國每年物流總費(fèi)用與GDP之比高達(dá)18%，物流費(fèi)用與物流物品價(jià)值之比高達(dá)9.9%，這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)相比發(fā)達(dá)國家均高出一倍。

如此高收費(fèi)的情況下錄得如此高虧損，最便利的解釋固然是因?yàn)橹袊氖召M(fèi)公路負(fù)債率過高，還本付息支出要占到總支出七成以上。不過除此之外，恰恰由這種顯然不具有盈利前景的資金安排，讓人聯(lián)想到一條早已為經(jīng)驗(yàn)事實(shí)反復(fù)驗(yàn)證的普遍規(guī)律，即但凡這類政策性虧損與經(jīng)營性虧損夾雜不清的投資項(xiàng)目，不僅在微觀上很容易深陷預(yù)算軟約束與道德風(fēng)險(xiǎn)的泥潭難以自拔，而且在宏觀上，也會因?yàn)槠鋬?nèi)控失范進(jìn)而導(dǎo)致資源錯(cuò)配。

改變這種說不清道不明現(xiàn)象的根本途徑，是要從立項(xiàng)起就徹底摒棄那種只管投入、不問產(chǎn)出的泛父愛主義。而摒棄泛父愛主義的制度性保障則是，一要強(qiáng)化對地方政府的債務(wù)約束；二是要盡可能打通社會資本投資渠道，通過引資倒逼“鐵公雞”完善治理結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制。