新型城鎮(zhèn)化背景下推動(dòng)甘肅省公共服務(wù)發(fā)展的路徑選擇

郭江 姚徐寧

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化轉(zhuǎn)型會(huì)導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。為保障城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，需制定合理的收入分配方法，構(gòu)建農(nóng)民職業(yè)化保障體系，多渠道提高農(nóng)民收入，掃清阻礙城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的流動(dòng)障礙，解放生產(chǎn)力支撐三大產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，保障城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)會(huì)增加與農(nóng)民持續(xù)收入增長(zhǎng)，最終以追求公共服務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)全面均等化供給作為新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是城鎮(zhèn)綜合發(fā)展能力的標(biāo)志，“公共服務(wù)”作為滿足城鄉(xiāng)居民生活需求的城鎮(zhèn)功能之一，是城鎮(zhèn)化建設(shè)必不可少的環(huán)節(jié)?！熬然蹦康氖窍青l(xiāng)公共服務(wù)差異，表現(xiàn)為較高的公共服務(wù)覆蓋城鄉(xiāng)之間的過(guò)程。在這一過(guò)程中，政府是推動(dòng)公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主體。在甘肅省城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，社會(huì)保障難題是我們不容忽視的重點(diǎn)。為此，借鑒地方城鎮(zhèn)建設(shè)做出的實(shí)踐創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，討論現(xiàn)階段甘肅省推進(jìn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化工作，分擔(dān)城市人口承載壓力與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的壓力，是本文探討的主要問(wèn)題。

甘肅省城鎮(zhèn)化趨勢(shì)現(xiàn)狀

研究甘肅省公共服務(wù)均等化問(wèn)題，首先要關(guān)注甘肅省人口流動(dòng)指標(biāo)、勞動(dòng)力人口年齡結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)供給現(xiàn)狀，分析數(shù)據(jù)背后的要素支撐，依托實(shí)際對(duì)癥下藥，最終選擇一條構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體系、多元化參與的城鎮(zhèn)化道路。

（一）勞動(dòng)力人口流動(dòng)規(guī)模擴(kuò)大，甘肅省城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢

1、西部地區(qū)勞動(dòng)力流動(dòng)整體規(guī)模持續(xù)上升

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年，西部地區(qū)省內(nèi)農(nóng)民工就業(yè)占比較去年提高1.2%，其中輸出農(nóng)民工8051萬(wàn)人，較去年增長(zhǎng)1.7%，占農(nóng)民工總量的27.7%;就業(yè)農(nóng)民工6173萬(wàn)人，比上年增加180萬(wàn)人，增長(zhǎng)3%。相較去年，甘肅省在內(nèi)的西部地區(qū)城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)間人口轉(zhuǎn)移總量穩(wěn)定，人口流動(dòng)比重總體較去年呈上升態(tài)勢(shì)。其中農(nóng)民工輸出人數(shù)增加值占比居全國(guó)首位，增量占到新增量一半以上，而農(nóng)民工規(guī)模與省內(nèi)流動(dòng)人口規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大。

數(shù)據(jù)顯示，以縣市區(qū)作為流出地，2017年新增跨市縣域的流動(dòng)人口36.1%，2019年這一數(shù)據(jù)上漲至45.1%。作為衡量城鎮(zhèn)化發(fā)展的指標(biāo)之一，逐漸擴(kuò)大人口流動(dòng)規(guī)模轉(zhuǎn)移揭示人口市民化在將來(lái)是主要趨勢(shì)。如今甘肅省流入城鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動(dòng)力并未完全納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑，這是當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的慣性所致。

2、人口老齡化影響加劇，新生代農(nóng)民工是城鎮(zhèn)勞動(dòng)人口主力

中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告指出，2000-2015年我國(guó)50歲以上流動(dòng)人口由503萬(wàn)人增加至1304萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)6.6%。2020年60歲以上人口將增加4870萬(wàn)人，超過(guò)了2016-2020年四年的增加值;2022年是勞動(dòng)年齡人口減少速度的拐點(diǎn)，屆時(shí)進(jìn)入60歲的人口將達(dá)2000萬(wàn)人以上，數(shù)據(jù)證明人口老齡化趨勢(shì)明顯。

從農(nóng)民工年齡比例構(gòu)成看，41-45歲的農(nóng)民工占比24.8%，并有縮小趨勢(shì)，50歲以上比重每年則以2%的比例上升;本地農(nóng)民工平均年齡45.5歲，高于外地務(wù)工農(nóng)民平均年齡9歲;外地務(wù)工農(nóng)民40歲及以下占比超半數(shù)，而50歲以上所占比重僅為13%，低于本地農(nóng)民工50歲占比22.9個(gè)百分點(diǎn)。不難發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工是目前城鎮(zhèn)勞動(dòng)人口主力。勞動(dòng)人口轉(zhuǎn)移將會(huì)立足于以核心家庭為主，保證勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的穩(wěn)健有序。

（二）就業(yè)調(diào)整空間大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能發(fā)生轉(zhuǎn)變

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型影響就業(yè)增長(zhǎng)，甘肅省2018年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比重54%，相較2010年減少近100萬(wàn)勞動(dòng)人口;相較2010年數(shù)據(jù)不難看出，第一、二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力正在向高附加值的第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，第三產(chǎn)業(yè)作為就業(yè)人口的主要吸納渠道，仍有挖掘空間。產(chǎn)業(yè)增加值數(shù)據(jù)顯示：2019年第一產(chǎn)業(yè)增加值1050.48億元，在三個(gè)產(chǎn)業(yè)間的比重僅有7.1%，2010年以來(lái)第一產(chǎn)業(yè)增加值以每年約0.06個(gè)百分點(diǎn)的水平上升，但增加值比重卻以每年約0.27個(gè)百分點(diǎn)下降。

通過(guò)生產(chǎn)效益與要素合理配置對(duì)比，不難看出，產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)并未實(shí)現(xiàn)均衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度較大，勞動(dòng)力人口就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，這同時(shí)意味著甘肅農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動(dòng)力強(qiáng)勁，整體城鎮(zhèn)化發(fā)展勢(shì)頭依然不減，為甘肅省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了長(zhǎng)久動(dòng)力。但也要看到，就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是一個(gè)復(fù)雜而緩慢的過(guò)程，將來(lái)開展城鎮(zhèn)化發(fā)展需要結(jié)合地方實(shí)際，需要更包容與開放的政策體系。

（三）公共服務(wù)供給仍需彌補(bǔ)

近幾年甘肅省半成以上的財(cái)政投入在完善社會(huì)保障制度和基礎(chǔ)服務(wù)體系，甘肅省城鎮(zhèn)失業(yè)人口失業(yè)率控制在4%以下，并且全面覆蓋城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。但在公共服務(wù)“看得見”與“看不見”的地方，仍然有大量工作要做：一是在各類公共基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)供給中，水電氣、道路、住房等基礎(chǔ)層面依然存在城鄉(xiāng)方面的不均等問(wèn)題。郵電通信作為城市市政服務(wù)，在鄉(xiāng)村依然得不到普及，網(wǎng)絡(luò)設(shè)施不完善，鄉(xiāng)村分支道路老舊失修，偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)基本供水設(shè)施缺失，導(dǎo)致農(nóng)村都得不到保障。二是住房、教育等促使農(nóng)民家庭遷入城市的制度環(huán)境依然嚴(yán)苛，城鄉(xiāng)居民面臨不同的公共服務(wù)供給制度安排，加上職業(yè)素質(zhì)的差距，使農(nóng)村人口普遍在城市勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低的非正規(guī)部門就業(yè)，收入難以承擔(dān)實(shí)現(xiàn)市民化的成本，導(dǎo)致出現(xiàn)“偽市民化”和半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。公共服務(wù)“硬件”與“軟件”仍需彌補(bǔ)。

碧口鎮(zhèn)公共服務(wù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

考慮到農(nóng)民工的生活成本與工作訴求，以及目前城鄉(xiāng)間流動(dòng)勞動(dòng)人口結(jié)構(gòu)老齡化趨勢(shì)。碧口鎮(zhèn)健全城鄉(xiāng)最低生活保障調(diào)整機(jī)制的同時(shí)，建立統(tǒng)籌選拔補(bǔ)充機(jī)制，提高鄉(xiāng)村教師崗位和基層醫(yī)務(wù)人員的崗位待遇，推行城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化，提高城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村公共服務(wù)聯(lián)動(dòng)性。

（一）健全保障機(jī)制，提升公共服務(wù)覆蓋面

加快建立農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政投入保障機(jī)制，加大公共財(cái)政向農(nóng)村公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付。一是通過(guò)加大城鄉(xiāng)基本醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等涉農(nóng)政策，擴(kuò)大農(nóng)村居民醫(yī)療保障與養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。截至2019年，碧口鎮(zhèn)完成醫(yī)保繳費(fèi)3258戶，參保率95.3%，全民資助180人，建檔立卡人口參保補(bǔ)助已全部發(fā)放，完成養(yǎng)老保險(xiǎn)參保5783人，參保率75.4%，建檔立卡人口參保率達(dá)100%。二是補(bǔ)助資金要惠農(nóng)涉農(nóng)，補(bǔ)貼發(fā)放到位。碧口鎮(zhèn)發(fā)放涉農(nóng)各項(xiàng)惠農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼28種，累計(jì)發(fā)放資金627.2萬(wàn)余元，確保了各類資金及時(shí)足額精準(zhǔn)地通過(guò)“一折統(tǒng)”發(fā)放到戶。

（二）加大政府投入，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)

碧口鎮(zhèn)在落實(shí)鎮(zhèn)村脫貧規(guī)劃任務(wù)的同時(shí)，加大中央和省級(jí)政府的投入力度，棚戶區(qū)改造工程、污水處理廠管道鋪設(shè)、補(bǔ)植綠化帶受損部分、房屋改造、災(zāi)后恢復(fù)重建、路面與吊橋修整;完成井地村、石土地村環(huán)境衛(wèi)生整治項(xiàng)目，并通過(guò)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自驗(yàn)，進(jìn)一步改善了農(nóng)戶人居環(huán)境質(zhì)量;響浪村財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金346萬(wàn)元、李子壩村環(huán)境衛(wèi)生集中整治項(xiàng)目資金80萬(wàn)元，目前兩村實(shí)施項(xiàng)目已全面完工。

（三）改善就業(yè)環(huán)境，推動(dòng)配套服務(wù)建設(shè)

培養(yǎng)發(fā)展新型農(nóng)業(yè)模式，解決銷售渠道單一與市場(chǎng)信息閉塞難題，碧口鎮(zhèn)首先通過(guò)“產(chǎn)業(yè)+生產(chǎn)基地+電商+貧困戶”的模式，推動(dòng)電商企業(yè)與貧困戶簽訂無(wú)償代售農(nóng)戶產(chǎn)品協(xié)議，銷售貧困戶土特產(chǎn)品，2020年上半年碧口鎮(zhèn)線上銷售額1020萬(wàn)元，為全鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)保障;其次碧口鎮(zhèn)同時(shí)開展電商培訓(xùn)3期共120人次，集電商運(yùn)營(yíng)、扶貧車間、就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)基地于一體;最后完善村社的物流體系建設(shè)，引進(jìn)快遞物流企業(yè)在碧口建成服務(wù)點(diǎn)達(dá)11處，降低物流成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品便捷流動(dòng)。著力破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸，有效保障貧困人口就業(yè)，努力改善貧困群眾生產(chǎn)生活條件，持續(xù)增加貧困人口收入。

（四）持續(xù)推動(dòng)城鄉(xiāng)第三產(chǎn)業(yè)，注重創(chuàng)新機(jī)制建設(shè)

碧口鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，在城市發(fā)展新型工業(yè)和服務(wù)業(yè)等二三產(chǎn)業(yè)建立商貿(mào)流通業(yè)平臺(tái)。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合除了增加農(nóng)民收入，重要的是加強(qiáng)了城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)的資源要素聯(lián)動(dòng)，有效融合農(nóng)業(yè)和教育、旅游、科技信息、文化等產(chǎn)業(yè)，根據(jù)甘肅省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律發(fā)展高附加值第三產(chǎn)業(yè)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，特別是商貿(mào)流通業(yè)的一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素的流通。碧口鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村旅游方面主推古鎮(zhèn)3A級(jí)景區(qū)生態(tài)休閑旅游開發(fā)，以古鎮(zhèn)、石龍溝、碧峰溝茶園、白龍江為旅游業(yè)發(fā)展目標(biāo)，以石龍溝、碧峰溝、李子壩村茶園為打造重點(diǎn)，加強(qiáng)旅游配套工程項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)，建成甘肅茶博物館，擴(kuò)建龍池，修建5幢茶園小木屋、茶園人行步道。隨著石龍溝流域基礎(chǔ)設(shè)施的更新與茶葉產(chǎn)業(yè)持續(xù)改造升級(jí)，碧口鎮(zhèn)區(qū)小型加工企業(yè)、服務(wù)場(chǎng)所與作坊逐年增多，目前茶園旅游產(chǎn)業(yè)集吃、住、購(gòu)、娛于一體，全鎮(zhèn)個(gè)體私營(yíng)企業(yè)多達(dá)一千多戶，全鎮(zhèn)接待游客量與旅游綜合收入穩(wěn)步上升。

碧口鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)帶給我們的啟示

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化轉(zhuǎn)型會(huì)導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。為保障城鎮(zhèn)化髙質(zhì)量發(fā)展，需制定合理的收入分配方法，構(gòu)建農(nóng)民職業(yè)化保障體系，多渠道提高農(nóng)民收入，掃清阻礙城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的流動(dòng)障礙，解放生產(chǎn)力支撐三大產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，保障城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)會(huì)增加與農(nóng)民持續(xù)收入增長(zhǎng)，最終以追求公共服務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)全面均等化供給作為新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)。

（一）完善配套服務(wù)建設(shè)，保障基本生產(chǎn)生活

推動(dòng)水電氣、道路、住房等基礎(chǔ)層面公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，改善農(nóng)民生活條件解決城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施不均等問(wèn)題。政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市發(fā)揮帶動(dòng)作用，保證鄉(xiāng)村分支道路暢通，推動(dòng)信息通信設(shè)施建設(shè)，實(shí)施水利灌溉工程，保障生產(chǎn)生活供水便利。

（二）健全體制機(jī)制，推動(dòng)基本公共服務(wù)全覆蓋

優(yōu)先城鄉(xiāng)教育資源均衡配置，加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，健全多層次社會(huì)保障體系，擴(kuò)大城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障覆蓋面。構(gòu)建全農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政投入保障機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付制度，保證基本公共服務(wù)供給，提供合理的公共服務(wù)城鄉(xiāng)均衡導(dǎo)向，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋，有利于優(yōu)化協(xié)調(diào)不同規(guī)模的城鎮(zhèn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃。為此需要以發(fā)展甘肅縣域經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)吸納勞動(dòng)力人口、部署優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，避免鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的人口流失。

（三）補(bǔ)齊平臺(tái)短板，健全公共服務(wù)體系

一是健全鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系，為城鄉(xiāng)企業(yè)提供金融服務(wù)平臺(tái)，出臺(tái)小額貸款管理?xiàng)l例與激勵(lì)措施，擴(kuò)大金融服務(wù)在縣鄉(xiāng)的覆蓋面，為農(nóng)民提供融貸服務(wù)。提高了城鄉(xiāng)公共服務(wù)聯(lián)動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、金融、社會(huì)保障均等化。二是健全城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系。合理配置養(yǎng)老服務(wù)資源，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，推進(jìn)城鄉(xiāng)三級(jí)醫(yī)養(yǎng)服務(wù)建設(shè)，保證公共服務(wù)均等化覆蓋的深度和廣度，確保城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)普惠共享。

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作者簡(jiǎn)介

郭江姚 蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士生，主要從事國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系研究

徐 寧 蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士生，主要從事經(jīng)濟(jì)與管理研究

2020年甘肅省社科規(guī)劃重點(diǎn)招標(biāo)課題“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20ZD007）