十年博弈 怎一個“難”字了得！

段梅紅

2005年2月，《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）正式生效，成為世界衛(wèi)生組織（WHO）主持下達成的第一個具有法律效力的國際公共衛(wèi)生公約。2003年11月，中國成為該公約的第77個簽約國。2006年1月9日，《公約》在中國正式生效。

到2016年1月9日，《公約》在我國已經(jīng)生效十年……

2015年，中國控?zé)熓聵I(yè)上的一大亮點無疑是6月1日正式施行的《北京市控制吸煙條例》。實施半年來，公眾對控?zé)煹臐M意度由原來的42.26%提高到81.3%，它為北京贏得了WHO特別授予的“世界無煙日獎”，也被國際控?zé)煾呒墪h譽為“北京經(jīng)驗”。

成果喜人，但眺望中國的控?zé)熤罚嗟目赡苓€是或只能是兩個字：艱難！

難在解不開的死結(jié)：賣煙控?zé)熞患矣H

一位控?zé)煂＜艺f：煙草控制的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在煙草業(yè)手里，這就決定了中國控?zé)熓瞧D難的過程。

中國是全球最大的煙草制品生產(chǎn)國，也是最大的煙草制品消費國。在控?zé)煶蔀槿澜绻沧R的今天，中國的煙草消費量和煙草生產(chǎn)量卻一直呈上升趨勢。

這似乎讓人難以理解。但在全球控?zé)熝芯克袊种行闹魅螚罟磥?，我國控?zé)煵涣Φ母驹蚓褪钦蟛环?，履約進程遭到了煙草行業(yè)的大力阻撓。

加入《公約》之后，為了履約，我國成立了由工業(yè)和信息化部、衛(wèi)生部、外交部等8個部委組成的履約工作部際領(lǐng)導(dǎo)小組，工信部為組長單位，而工信部同時又是煙草專賣局的主管。正因如此，工信部被指一手控?zé)熞皇仲u煙，所做出決定難辨是企業(yè)決策還是政府決策。而其下屬的煙草專賣局與中國煙草總公司則實為一套人馬、兩塊牌子。由于政企不分，煙草專賣局成為一體兩面的企業(yè)，可以根據(jù)不同場合不同內(nèi)容的需要自如自由地切換角色。

2010年11月，《公約》締約方第四次會議在烏拉圭舉行，會議旨在探討《公約》中對涉及“煙草制品成分管制和煙草制品披露的規(guī)定方面”的實施準(zhǔn)則。但由于以工信部和煙草專賣局人員為首的中國代表團多次提出反對意見，并強調(diào)煙草是中國重要的支柱產(chǎn)業(yè)，中國多次被提名獲得“臟煙灰缸”獎。

“你們要控?zé)?？告訴你們，這是在賣國！”這是發(fā)生在《公約》中國談判團內(nèi)的一幕。代表煙草行業(yè)的國家煙草專賣局與作為控?zé)熤黧w的衛(wèi)生部經(jīng)常吵來吵去，在履約談判團內(nèi)早已是公開的秘密?！翱?zé)熅褪琴u國！”這句名言即出于此。

其實，當(dāng)《公約》還在談判過程中時，我國煙草業(yè)就已經(jīng)介入控?zé)熈?。被控?zé)煂＜覀兎Q為“雙對”的《WHO〈煙草控制框架公約〉的對案及其對中國煙草影響對策研究》一書就是由國家煙草專賣局組織編寫的，該書對《公約》中的每一條款都提出了應(yīng)對策略，被煙企視為“營銷寶典”。中國社會科學(xué)院國際法研究所研究員趙建文直言：“雙對”的性質(zhì)就是中國煙草業(yè)抵制《公約》、阻撓控?zé)煹摹安呗钥倕R”，其出臺有損國家形象和信譽，更像是政府部門為企業(yè)代言。

在一次全國煙草工作會議上，工信部負責(zé)人表示，“要把控制煙葉生產(chǎn)規(guī)模作為行業(yè)工作的中心任務(wù)”，但在談到煙草產(chǎn)業(yè)工作時又要求煙草產(chǎn)業(yè)要“切實提高運行質(zhì)量和效益，努力實現(xiàn)又好又快發(fā)展”。兩段陳述前后矛盾卻也“正?！币驗樽鳛橹袊募s的主導(dǎo)部門，工信部本來就是集兩個對立角色于一身。

所以，我國控?zé)煓C構(gòu)和控?zé)煂＜覀兲嶙h，控?zé)煿ぷ鲬?yīng)從國務(wù)院層面來組織，將煙草專賣局從控?zé)燁I(lǐng)導(dǎo)小組中分離出來。遺憾的是，這項提議一直未得到積極回應(yīng)。

難在無稽：“慈善”拒煙竟是個事兒——煙草利益集團遠比我們想象的要強大

北京控?zé)焻f(xié)會會長張建樞說：“慈善事業(yè)應(yīng)有利于人民健康、社會文明和環(huán)境保護，而煙草則有悖于健康宗旨、社會文明，有悖于國際公約?！?/p>

2015年10月31日，中國首部《慈善法》（草案）在中國人大網(wǎng)公示，征求社會意見。草案中新增了一條關(guān)于限制煙草企業(yè)利用慈善捐贈宣傳煙草制品的規(guī)定，即第四章第四十三條：“任何組織和個人不得利用慈善捐贈，宣傳煙草制品及其生產(chǎn)者、銷售者等法律法規(guī)禁止宣傳的事項?！?/p>

然而，這一條款卻遭到部分網(wǎng)友反對，引發(fā)了“該不該一刀切”的公眾熱議。一些網(wǎng)民認為，慈善作為一項全民參與的社會化和公益性事業(yè)，沒有理由拒絕一個合法企業(yè)的慈善捐贈。審視煙草企業(yè)捐贈行為，必須厘清“慈善”和“營銷”的是非邊界。一時間，不應(yīng)一棒子打死、不妨試之禁之、不必矯枉過正、為煙企預(yù)留一份權(quán)利空間的說法甚囂塵上。

在中國政法大學(xué)衛(wèi)生法研究中心舉辦的“控?zé)熍c慈善捐贈”研討會上，該中心特邀研究員于秀艷說：“通過慈善活動，企業(yè)一般可以獲得雙贏。一方面對社會作出貢獻，另一方面也使企業(yè)及品牌得到社會認同，獲得商業(yè)利益?！钡盁煵萆套龃壬茀s只有單贏，因為社會對于煙草企業(yè)及其產(chǎn)品、品牌的認同度越高，意味著人們越愿意接納煙草制品和吸煙行為，從而更多地消費煙草制品，導(dǎo)致社會危害的增大，最終獲益的只有煙草企業(yè)單方。”她強調(diào)，慈善活動不得損害社會公共利益，這是慈善法的基本原則。

事實上，煙草業(yè)早已開始侵入慈善業(yè)。中國控?zé)焻f(xié)會2015年4月發(fā)布信息稱，通過該協(xié)會連續(xù)三年的監(jiān)測結(jié)果可以看出，捐資助學(xué)與扶貧助困救災(zāi)仍然是煙草業(yè)進行煙草贊助采取的主要方式，占58%?？?zé)煂＜?、新探健康研究發(fā)展中心副主任吳宜群指出，該中心一項調(diào)查顯示，通過公益形式捐贈中小學(xué)并借此進行宣傳的煙草公司比例已由2013年的16%提高到2015年的31%。所以，“如果不禁止煙草企業(yè)捐贈，無疑會給煙草企業(yè)通過慈善捐贈留名達到營銷之實提供更多的機會?！?/p>

其實，慈善組織不得接受煙草企業(yè)的捐贈是一種國際慣例，“金磚五國”中，除了中國，其他國家都有禁止煙草贊助包括煙草捐贈行為的明確規(guī)定，國際上還有29個國家禁止煙草企業(yè)的所謂承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任的行為。而在我國慈善領(lǐng)域中的最基本大法——《慈善法》的立法過程中，這居然成了一個需要討論的問題。

難道還要把“天才出于勤奮，煙草助你成才”的標(biāo)語寫上學(xué)校的墻壁？還要用“金葉基金”去支持“母親水窖”？國家級的立法成了控?zé)熍c反控?zé)熈α坎┺牡囊粋€平臺。這至少說明一點：煙草利益集團遠比我們想象得要強大。endprint

如此無稽的事不止慈善遭遇煙草的“糾結(jié)”，還有“煙草院士”，還有以煙草冠名的“青年領(lǐng)

袖”……

難在缺乏約束力——還差一部國家層面的《公共場所禁止吸煙法》

10年間，德國從“歐洲青少年吸煙大國”下降為吸煙率最低的國家之一。取得這樣的成果，公共場所禁煙是這一成果最重要、最有效的舉措。

還在2014年，筆者就控?zé)焼栴}采訪吳宜群時，她就提到應(yīng)該加快制定國家層面的《公共場所禁止吸煙法》。因為“沒有國家層面的立法，就不可能全面、有效地保護所有民眾不受煙草煙霧

危害。”

2014年11月24日，國務(wù)院法制辦公室發(fā)布了《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》，其中第二十五條明確提出，全面禁止所有煙草廣告、促銷和贊助。對此《條例》，社會輿論普遍點贊，并期待它審議通過，從而成為我國“史上最嚴”的禁煙令。

為什么“史上最嚴”之后，還要有一部國家層面的禁煙法呢？

目前，已有100多個簽約國制定了公共場所控制吸煙法，其中44個簽約國施行了全面無煙法律。但在我國，《公約》生效已經(jīng)10年，控?zé)煼煞ㄒ?guī)的制定始終沒有列入國家立法規(guī)劃。

其實，《公約》雖是一個具有法律效力的公共衛(wèi)生公約，但它是一部國際性公約，不能直接約束地方政府。只有單獨立法，將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，才能成為法律依據(jù)，才能具有約束力。盡管上海、杭州、哈爾濱、天津、廣州、蘭州、青島、深圳等多個城市都出臺地方條例，但由于時至今日我國仍無一部專門針對公共場所禁煙的法律，各大城市禁煙令有規(guī)難行，以致多年來“無一罰單出現(xiàn)”，各項禁令形同擺設(shè)。

按照《公約》要求，我國應(yīng)在5年前的2011年1月9日即在室內(nèi)公共場所和室內(nèi)工作場所實現(xiàn)100%禁煙。而當(dāng)時我們的控?zé)熉募s成績只有百分制的37.3分，離及格線還差很遠，履約情況處于100多個公約締約國的最末幾名。

2012年《WHO煙草控制框架公約進展報告》中指出，全球《公約》履約滿5年的國家，40%以上對16類公共場所和工作場所都有全面禁煙規(guī)定，90%以上國家均在6類以上場所，包括公共交通工具、政府辦公大樓等有全面無煙政策。而中國僅在醫(yī)療和教育系統(tǒng)兩類場所有全面無煙政策規(guī)定，故只得了2分;而在禁止煙草廣告、促銷和贊助方面，中國為0分！

2013年5月，WHO在最新出爐的針對14個發(fā)展中國家進行的履約排名中，中國僅排第13名，得分為44.6分。僅僅高于俄羅斯。而這14個國家多數(shù)都是和我國一樣從2006年開始正式履行《公約》的。就在這一年，排名墊底的俄羅斯也出臺了《保護公眾健康免受煙草危害法》，公共場所全部禁煙，提高卷煙消費稅率，購買煙草合法年齡提高至21歲。一系列控?zé)煷胧嵤┖螅砹_斯的吸煙率下降了6個百分點。

記得當(dāng)年召開新聞發(fā)布會時，楊功煥憂心忡忡地說，如果我們的現(xiàn)狀得不到改觀，下次再評怕就是倒數(shù)第一了！

其實，就從立法本身而言，制定一部全國性控?zé)煼蓻]有任何技術(shù)難度。在全球控?zé)煹拇蟊尘跋?，許多國家的吸煙人數(shù)尤其是青少年吸煙人數(shù)都在下降，只有我國不降反升，這與我國對煙草產(chǎn)業(yè)過于寬松的法律環(huán)境有很大關(guān)系。同時也不得不讓人再次感嘆來自煙草利益集團的阻力。

難在對未來悲情的漠視——然而，煙草業(yè)造就的經(jīng)濟效益該還債了！

世界衛(wèi)生組的研究表明：若一個國家當(dāng)年的煙草稅是若干億美元，20年后，這個國家將不得不用當(dāng)年所征收煙草稅的2.8倍支付因吸煙帶來的健康危害，且不包括由吸煙導(dǎo)致的其他損失。

2015年國慶七天長假剛過，人們就從網(wǎng)上讀到了來自英國世界權(quán)威醫(yī)學(xué)雜志《柳葉刀》的一條消息：中國1/3的年輕男性將死于煙草。這項由英國牛津大學(xué)、中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院和中國CDC共同領(lǐng)導(dǎo)的研究警告：到2030年中國每年因吸煙死亡的人數(shù)將達到200萬。所以，“對中國來說，大規(guī)模禁煙是未來數(shù)十年內(nèi)防止殘疾和過早死亡最有效和最劃算的辦法?！?/p>

然而，我們卻不能不面對一個殘酷而又尷尬的現(xiàn)實。

雖然“吸煙有害健康”早已成為常識，雖然加入《公約》已經(jīng)10年，但我國的煙草生產(chǎn)量和消費量卻逐年攀升。2002年，我國的煙草產(chǎn)量為1.75萬億支，控?zé)?0年的2012年，煙草產(chǎn)量卻上升至2.58萬億支，增加了近50%，占全球產(chǎn)量的43 %。

楊功煥認為，這與煙草關(guān)乎稅收是分不開的。據(jù)了解，2009年煙草行業(yè)工商稅利為5131.1億元，2014年則高達10517.6億元，約占全國財政收入的7%。

但煙草也讓我國付出了巨大的健康成本。據(jù)2015年7月由WHO、美國CDC和中國CDC此前聯(lián)合發(fā)布的首次“全球成人煙草調(diào)查-中國部分”調(diào)查結(jié)果顯示，目前，我國吸煙人數(shù)超過3億，其中男性吸煙率為52.9%;72.4%的非吸煙者遭受二手煙的危害，為全球之冠，其中38.0%的人每天受到暴露;我國因吸煙相關(guān)疾病死亡的人數(shù)，每年在140萬人左右，約占全球總數(shù)的1/3。

吸煙是罹患肺癌的第一致病因素。不久前結(jié)束的《第七屆中國肺癌南北高峰論壇暨2015年中國肺癌防治聯(lián)盟年會》披露，預(yù)計到2020年，我國肺癌發(fā)病人數(shù)將突破80萬，死亡人數(shù)將接近70萬。

不僅如此，煙草還讓我國付出了巨大的社會成本。

1998年，我國煙草業(yè)所做出的綜合社會經(jīng)濟貢獻（含就業(yè)貢獻）仍大于其所導(dǎo)致的總社會成本，但從1999年開始，煙草業(yè)的綜合收益已經(jīng)開始低于其帶來的綜合成本，而且這一差距越來越大。

以2005年為例，因吸煙而造成的直接和間接成本高達2526億元，相當(dāng)于GDP的1.4%，而當(dāng)年，煙草業(yè)上交的利稅總額只有2400億元。2008年可歸因于煙草使用的總社會成本為289億美元，是2000年的4倍。2010年，煙草業(yè)的總經(jīng)濟效益約為2379億元，而煙草業(yè)造成的社會成本卻高達2997億元。

“還債”的日子，或許到了！endprint