關(guān)于我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)狀的思考

王雪莉

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政體系的基礎(chǔ)所在。隨著數(shù)次財稅改革，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體系越發(fā)成熟和完善，但與經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要和行政管理工作的現(xiàn)實需要相比較，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政依然存在收入質(zhì)量不高、資金監(jiān)管不到位等突出問題，展開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)狀研究具有一定實際價值與作用。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；資金管理；經(jīng)濟

中圖分類號：F325.4 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）009-000-01

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)職能的重要基礎(chǔ)，是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。受經(jīng)濟下行的影響，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍存在“收入質(zhì)量下滑、財權(quán)事權(quán)不匹配、資金監(jiān)管不力、債務(wù)管理不規(guī)范”等問題，為此，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制、運行管理等方面的問題提出了以下措施和建議。

一、我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本情況

截至2015年底，我市143個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）（其中鄉(xiāng)24個、鎮(zhèn)99個、街道辦20個），財政供養(yǎng)人員3.49萬人。2015年鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方公共財政收入19.06億元，分別占全市和區(qū)縣地方公共財政收入的14.86%、23.25%；地方公共財政支出56.50億元，分別占全市和區(qū)縣地方公共財政支出的18.63%、23.53%。全市有104個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“分稅制”，39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“鄉(xiāng)財縣管”。全市143個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均單獨設(shè)立財政所。

二、存在的主要困難和問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制存在的主要問題

1.體制方面。目前我市各區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制基本是“一刀切”，沒有根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，區(qū)別對待、分類指導(dǎo)，沒有根據(jù)形勢發(fā)展探索建立符合實際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。

2.收入方面。目前我市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、無支柱產(chǎn)業(yè)、收入不穩(wěn)、稅源單一而分散，同時受經(jīng)濟下行、房地產(chǎn)萎縮、酒業(yè)深度調(diào)整等多重因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收下降，財政增收形勢嚴(yán)峻。同時，區(qū)縣為吸引企業(yè)投資，培植稅源，對招商企業(yè)提供極其優(yōu)惠政策，增大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收成本。各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間互相挖稅等惡性競爭現(xiàn)象，擾亂了稅收秩序，也間接增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收成本。

3.支出方面。實行分稅制以來，存在財力逐級向上集中、事權(quán)逐級下放的現(xiàn)象，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了基本公衛(wèi)、教育系統(tǒng)、其他事業(yè)單位人員經(jīng)費以及城鄉(xiāng)困難群眾最低生活保障等民生支出事權(quán)，并且上級政府及部門出臺的民生政策也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行資金配套，這都極大地增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出負擔(dān)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理運行中存在的問題

1.預(yù)算管理方面。一是預(yù)算編制不夠嚴(yán)謹(jǐn)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初沒有對整體收支編制預(yù)算，僅對人員支出、公用經(jīng)費、民生和發(fā)展資金編制了預(yù)算，缺乏綜合預(yù)算管理意識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制不全面、不科學(xué)、不細致，財政預(yù)算編制流于形式。二是預(yù)算執(zhí)行約束力不強。由于基層工作的特殊性，臨時性支出項目多，調(diào)整預(yù)算未嚴(yán)格按程序辦理。同時，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在超財力安排新增項目，增大了財政負擔(dān)。

2.資金管理方面。一是國庫改革相對滯后。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理力量薄弱，信息化水平較低，改革相對滯后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都未實行國庫集中支付制度改革，財政資金的撥付仍是采用實撥制，即由縣級財政部門先將資金撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)實有資金賬戶上，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排自行支付，這種實撥資金模式嚴(yán)重影響財政資金的安全和效率。二是財政資金監(jiān)管乏力。近年來，中央、省下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目資金逐年增多，涉及民政優(yōu)撫、計生補助、農(nóng)業(yè)專項以及各種惠民補貼等專項資金，種類多、金額大、涉及面廣，且分屬不同部門管理，部門職能交叉重疊，監(jiān)管職責(zé)不清，常常出現(xiàn)“誰都不管”的情況。三是財政資金擠占挪用普遍。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時性支出項目增多，財力有限，資金調(diào)度困難，于是出現(xiàn)了擠占、挪用財政專項資金現(xiàn)象。

三、措施及建議

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制方面

1.因地制宜定體制。按“因地制宜、分類指導(dǎo)”原則，建議各區(qū)縣在合理劃分縣鄉(xiāng)事權(quán)和財權(quán)的基礎(chǔ)上，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平、稅源基礎(chǔ)、財政困難程度等因素，對不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行不同的財政體制，進一步調(diào)整規(guī)范縣鄉(xiāng)財政管理體制。對經(jīng)濟較為發(fā)達、財政收支規(guī)模較大、財政收入增長能滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行分稅制財政體制，以調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟、增收節(jié)支的積極性；對經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收支規(guī)模小、收不抵支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建議推行“鄉(xiāng)財縣管”，由區(qū)縣財政保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本支出、民生支出，增強欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會管理和公共服務(wù)能力。

2.千方百計抓收入。一是積極培育稅源。分析自身特色優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，努力培育財源。二是強化稅收征管。積極加強與國、地稅部門的協(xié)作配合，狠抓重點行業(yè)、重點企業(yè)、重大項目稅收，做到應(yīng)收盡收。

3.上下協(xié)同促發(fā)展。一是規(guī)范派出機構(gòu)經(jīng)費管理。建議各區(qū)縣規(guī)范縣級部門派駐人員經(jīng)費渠道，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出壓力。二是加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力傾斜力度。探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障機制，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般性轉(zhuǎn)移支付力度。同時，建議上級政府、部門在制定政策時原則上不要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)作資金配套，進一步減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出壓力。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方面

1.強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制管理，增強預(yù)算約束力。區(qū)縣要指導(dǎo)和督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照新修訂的《預(yù)算法》要求，建立健全預(yù)（決）算編報制度，提高預(yù)（決）算編制管理水平，履行向同級人大的報告義務(wù)，自覺接受人大和審計部門的監(jiān)督。增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合預(yù)算意識，做到收支預(yù)算的完整性、全面性、科學(xué)性。年度執(zhí)行中要保證預(yù)算的嚴(yán)肅性，對預(yù)算調(diào)整嚴(yán)格按規(guī)定辦理。

2.積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫改革，強化財政資金監(jiān)管。一是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫管理制度。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫改革，建立健全以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付制度為主要形式的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理制度和機制，確保財政資金安全、提高資金使用效率。二是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理。嚴(yán)格資金使用審批程序，執(zhí)行重大事項報告制度，重大項目的支出實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定。依托財政信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，構(gòu)建覆蓋財政資金管理使用全過程的動態(tài)監(jiān)控體系，全面推行“村財鄉(xiāng)管”，確保項目資金?？顚Ｓ?。三是強化信息公開。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)決算、財政收支、專項資金、惠民補貼等公示制度，增強社會公眾對財政財務(wù)管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，切實加強對資金的監(jiān)管。

3.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險。一是完善債務(wù)管理制度。制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)?？刂?、債務(wù)限額設(shè)定、舉債審批程序、責(zé)任追究等內(nèi)容，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的“借、用、還”實行計劃管理。二是嚴(yán)格控制新增債務(wù)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)實行總額控制，做到只減不增，在限額范圍內(nèi)，確需新增債務(wù)的，應(yīng)按程序報批。三是積極化解存量債務(wù)。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因、用途和性質(zhì)的不同，采取多種方式、分級承擔(dān)存量債務(wù)化解。