巴西當(dāng)前政治困局的根源及影響

牛海彬

4月17日，巴西眾議院通過了彈劾總統(tǒng)羅塞芙的議案，面對這樣一場嚴重的執(zhí)政危機，羅塞芙政府將如何應(yīng)對？為什么涉嫌腐敗的國會勢力可以通過彈劾手段剝奪經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生的、沒有證據(jù)顯示涉嫌腐敗的總統(tǒng)的權(quán)力？在巴西困局的背后，又有哪些制度原因值得我們深思？

4月17日，巴西眾議院以超過三分之二的多數(shù)票（513票中的367票）通過了彈劾總統(tǒng)羅塞芙的議案，為彈劾案進入聯(lián)邦參議院審理階段鋪平道路。參議院將于4月底成立特別委員會監(jiān)視彈劾證據(jù)和提出是否彈劾審理的建議。如果特別委員會建議彈劾審理，參議院將于5月中旬前后就是否進行彈劾審理進行投票。若屆時以簡單多數(shù)通過彈劾審理，副總統(tǒng)特梅爾將在其后至多180天內(nèi)代理總統(tǒng)職務(wù)，直到彈劾審理最終判決結(jié)果達成。如果本次彈劾最終成功，羅塞芙將成為1992年科洛爾總統(tǒng)之后首位被彈劾的巴西總統(tǒng)，并在被彈劾后的八年內(nèi)不得競逐選舉性職務(wù)。

政治困局的表現(xiàn)與根源

在西方的民主政治框架中，最高行政領(lǐng)導(dǎo)人的地位穩(wěn)固程度因議會制和總統(tǒng)制而有所不同。議會制領(lǐng)導(dǎo)人的地位穩(wěn)固程度較差，常常會因為黨內(nèi)分歧、執(zhí)政黨聯(lián)盟變動等發(fā)生領(lǐng)導(dǎo)人更迭，比如日本的“十年九相”、澳大利亞首相近年來的頻繁更替等，但這種情況通常不會導(dǎo)致政治危機?？偨y(tǒng)制領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政地位較議會制更為穩(wěn)固，比如美國自建國以來發(fā)生總統(tǒng)彈劾的次數(shù)頗為有限，雖然也會出現(xiàn)府會掌握在不同政黨手中的分立政府局面，但按任期換屆選舉是常態(tài)。巴西當(dāng)前的總統(tǒng)彈劾案在總統(tǒng)制國家中并不常見，這也是羅塞芙強調(diào)總統(tǒng)制下其作為民選總統(tǒng)權(quán)力合法性的重要原因。然而，與美國基于兩黨制的總統(tǒng)制不同，巴西的總統(tǒng)制運行環(huán)境是多黨制，多黨在議會的政治組合變動不居，導(dǎo)致巴西總統(tǒng)權(quán)力穩(wěn)固程度遠遜于美國總統(tǒng)。雖然巴西總統(tǒng)是經(jīng)由人民選舉產(chǎn)生的最高行政領(lǐng)導(dǎo)人，但贏得國會的支持常常需要仰賴多黨組成的執(zhí)政聯(lián)盟。多黨執(zhí)政聯(lián)盟的變動性較大，從而使得維護與國會的良好關(guān)系成為執(zhí)政績效的重要條件。

維持總統(tǒng)與國會之間的良好關(guān)系這一執(zhí)政條件在羅塞芙任內(nèi)受到弱化。經(jīng)歷了為民主和自由而奮斗的游擊戰(zhàn)和牢獄考驗、擔(dān)任巴西石油公司總裁以及勞工黨政府重要閣員的羅塞芙總統(tǒng)以技術(shù)官僚著稱，而不是長袖善舞、平衡協(xié)調(diào)和周旋各方的政治家。羅塞芙總統(tǒng)處理與國會關(guān)系的能力一直備受各界質(zhì)疑，其最嚴重的后果是在其第二任期內(nèi)的經(jīng)濟政策難以獲得國會的認可，從而形成政治意志難以落地的窘境。雖然羅塞芙總統(tǒng)被國會彈劾的官方理由是她動用國有銀行金融資源掩蓋財政赤字為其2014年連選連任提供幫助，這被認為違反了財政責(zé)任法，但在眾議院議員表決時的發(fā)言中很少有議員談到這一理由，而是更多涉及其他方面。

事實上，在“洗車行動”之前的2005年發(fā)生的“每月巨額津貼案”已經(jīng)暴露出總統(tǒng)與國會關(guān)系矛盾的端倪。2012年被稱為世紀(jì)審判的“每月巨額津貼案”判決涉及盧拉時期巴西總統(tǒng)府辦公廳主任迪爾塞烏、前勞工黨主席熱諾伊諾在內(nèi)的高官。雖然盧拉總統(tǒng)沒有受到該案的牽連，但該案的實質(zhì)從巴西公共資金中撥給各政黨國會議員的津貼，以便他們在重要議題上投票支持政府。盧拉否認他對該案知情但代表勞工黨公開道歉，并在任內(nèi)沒有深究這一腐敗案，從而維系了政府與國會的合作關(guān)系，這是其執(zhí)政能夠順利推進的重要條件。羅塞芙上任后重拳反腐，該案于2012年得以最終判決。但大批勞工黨高層干部入獄導(dǎo)致羅塞芙政府形象受損，而且惡化了羅塞芙政府與國會的關(guān)系。在眾議院發(fā)起羅塞芙彈劾案中發(fā)揮關(guān)鍵作用的議長庫尼亞事實上面臨著多項腐敗指控，他試圖利用彈劾案與羅塞芙政府討價還價，但羅塞芙政府拒絕了他的要求。從庫尼亞拒絕最高法院法官以違反財政責(zé)任的理由彈劾副總統(tǒng)特梅爾的請求，而接受以同樣理由彈劾羅塞芙總統(tǒng)的事實中即可看出國會與羅塞芙政府的緊張關(guān)系更多基于政治理由。

除了羅塞芙政府處理與國會關(guān)系失當(dāng)、基于政黨分肥的執(zhí)政聯(lián)盟破裂之外，巴西近年來經(jīng)濟表現(xiàn)嚴重乏力、腐敗調(diào)查沖擊政壇格局也是羅塞芙政府政權(quán)不穩(wěn)的重要原因。羅塞芙之所以在2012年開展世紀(jì)審判力度的反腐而沒有引發(fā)政治危機，且在2014年以微弱優(yōu)勢贏得選舉，很重要的原因是當(dāng)時經(jīng)濟表現(xiàn)尚可、沒有出現(xiàn)大幅經(jīng)濟衰退。2015年巴西經(jīng)濟大幅衰退3.8%，成為該國25年來最嚴重的衰退。巴西央行3月報告預(yù)測2016年巴西經(jīng)濟將衰退3.5%，這較之前衰退1.9%的預(yù)測更為嚴重。經(jīng)濟衰退的現(xiàn)實和前景傷害了國民的就業(yè)機會，降低了國民的生活水準(zhǔn)，危及政府社會福利支出的水平與信譽，打擊了企業(yè)界的投資信心，輔之以巴西石油公司為主的“洗車行動”的政治腐敗，嚴重傷害了羅塞芙政府的執(zhí)政合法性。巴西石油公司在2014年被曝高管層結(jié)成貪腐集團，利用外包工程大肆收受賄賂，將賄款作為政治獻金輸送政黨。巴西石油腐敗案涉及巴西主要政黨各層級的政要，而羅塞芙政府堅持深入調(diào)查腐敗的立場進一步削弱了執(zhí)政聯(lián)盟的團結(jié)。腐敗案的深入揭露引發(fā)了人民對政府的不滿，雖然羅塞芙遭彈劾后的繼任者深陷腐敗丑聞，但民眾求變的心態(tài)成為主要的訴求。羅塞芙總統(tǒng)的支持率在2015年一度跌至個位數(shù)，近來維持在10%的低水平。政治矛盾、經(jīng)濟衰退和民心動搖相互交織，從根本上動搖了羅塞芙政權(quán)的穩(wěn)定性。

政治困局的走向與影響

面對這樣一場嚴重的執(zhí)政危機，羅塞芙政府表態(tài)將戰(zhàn)斗至最后一刻。在眾議院投票支持將彈劾案送入?yún)⒆h院審理之后，羅塞芙總統(tǒng)試圖在最高法院、參議院和街頭三條戰(zhàn)線開展努力以圖力挽狂瀾。羅塞芙政府總檢察長曾在眾議院全體投票之前請求最高法院延遲投票進程，但該請求被駁回。最高法院雖有勞工黨任內(nèi)晉升的大法官，但最高法院的獨立性在羅塞芙任內(nèi)有很大提升，而且整體上拒絕卷入政治紛爭，這使得羅塞芙很難在最高法院獲得有利于她的實質(zhì)性幫助。根據(jù)巴西法律，針對聯(lián)邦議員和高級政府官員的指控只能由最高法院提起訴訟和裁決，通常會持續(xù)數(shù)年乃至不了了之，因此涉嫌腐敗的國會議員很可能能夠安然無恙地推動彈劾進程。參議院主席屬于脫離執(zhí)政聯(lián)盟的巴西民運黨，該黨已宣布不再支持羅塞芙總統(tǒng)繼續(xù)執(zhí)政?！妒ケＡ_頁報》的民調(diào)顯示，巴西聯(lián)邦參議院可能已經(jīng)獲得支持彈劾審理羅塞芙所需的簡單多數(shù)，81名參議員中的48名表示準(zhǔn)備投票支持彈劾審理，羅塞芙在參議院阻止彈劾審理的難度很大。彈劾的支持者和反對者訴諸街頭的策略并不明智，這不僅將進一步撕裂社會，而且容易進一步惡化經(jīng)濟環(huán)境和出現(xiàn)暴力沖突。此外，巴西2014年大選的公正性也面臨調(diào)查，如果證實羅塞芙動用巴西石油公司貪腐資金助選，這次大選的結(jié)果可能會被宣布無效，進而需要提前進行新的大選。綜合上述分析，羅塞芙政府的執(zhí)政前景頗為暗淡。

盡管羅塞芙總統(tǒng)用“政變”一詞來描述當(dāng)前的彈劾進程，并獲得了外界一定程度的認可，但本次富有爭議的彈劾進程程序上卻基本符合巴西的憲政制度安排。羅塞芙總統(tǒng)及其支持者不能理解和接受的是為什么涉嫌腐敗的國會勢力可以通過彈劾手段剝奪經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生的、沒有證據(jù)顯示涉嫌腐敗的總統(tǒng)的權(quán)力。造成這種吊詭局面的原因不但存在于巴西政治制度的設(shè)計之中，也包括羅塞芙政府治下多重深刻危機的持續(xù)發(fā)酵。巴西的制度設(shè)計有利于權(quán)勢階層維護自身的權(quán)力，這突出表現(xiàn)在涉嫌腐敗的巴西民運黨成員遲遲不會被停職調(diào)查，反而有充分空間發(fā)起彈劾總統(tǒng)這樣層級的政治行動。在前總統(tǒng)盧拉面臨涉嫌腐敗調(diào)查的微妙時刻，羅塞芙總統(tǒng)宣布任命盧拉入閣，這不僅造成涉嫌包庇的負面解讀，而且這項任命直接遭到司法部門的否定。

不少分析者認為當(dāng)前巴西政局陷入了多重危機的惡循環(huán)，很難走出困局。這種判斷反映出巴西當(dāng)前的政治困局所處的危機之深重，正是這種深重的危機導(dǎo)致羅塞芙政府的民意支持率保持在歷史低位，而且促使執(zhí)政聯(lián)盟的政黨敢于脫離聯(lián)盟進而挑戰(zhàn)勞工黨和羅塞芙的執(zhí)政地位。在諸多危機之中，對羅塞芙政府殺傷力最大的是經(jīng)濟嚴重衰退的事實與悲觀前景。雖然腐敗調(diào)查顯示了前所未聞的腐敗程度，但羅塞芙政府基本上堅持持續(xù)調(diào)查和反對腐敗的立場，這種立場民眾是能夠予以認知的。問題出現(xiàn)在經(jīng)濟的持續(xù)衰退上，國民生活福利水平的下降、勞工黨社會福利政策下剛剛成為新中產(chǎn)階層的返貧前景、政府難以推動國會就經(jīng)濟政策形成共識等因素都削弱了羅塞芙政府的執(zhí)政基礎(chǔ)。政治反對派明白經(jīng)濟表現(xiàn)和政策乏力是民眾最不滿意的地方，但這顯然不能構(gòu)成彈劾羅塞芙的理由，因此選擇了雖然歷任巴西總統(tǒng)都會做但卻從沒有受到法律責(zé)任追究的財政舞弊作為彈劾理由，本次彈劾進程的政治性由此暴露無遺。

鑒于上述情形，對巴西政治困局的觀察者來說，除了預(yù)測羅塞芙和勞工黨的執(zhí)政前景之外，討論困局背后的原因和分析其對巴西未來發(fā)展的影響顯得更為重要。

首先，需要檢討的是巴西制度性反腐的有效性，以便未來完善國家的制度安排。有一種觀點將巴西的政治困局歸因于多黨制，但這不能解釋為什么其他奉行多黨制的總統(tǒng)制國家能夠維持政局穩(wěn)定。多黨制下的執(zhí)政聯(lián)盟的瓦解通常是在合作利益受到損害，或者執(zhí)政環(huán)境嚴重惡化的條件下發(fā)生。巴西的情形是多重危機疊加，同時反腐導(dǎo)致執(zhí)政聯(lián)盟力量變?yōu)樘魬?zhàn)力量，制度安排難以對腐敗力量予以及時懲處，形成放任其挑戰(zhàn)執(zhí)政力量的后果。巴西多黨同時并存的政治格局難以在短期內(nèi)改變，但反腐的制度安排通過努力尚有空間得到改進。

其次，需要關(guān)注本次彈劾案對巴西未來發(fā)展道路的影響。雖然盧拉是代表屬于左翼的勞工黨的政治領(lǐng)導(dǎo)人，但他奉行的政策很大程度上繼承了卡多佐開創(chuàng)的發(fā)展模式，即注重市場的作用，同時推動社會政策。盧拉時期世界經(jīng)濟形勢較好，巴西經(jīng)濟發(fā)展較快，能夠支持勞工黨政府的大規(guī)模社會包容政策。到了羅塞芙執(zhí)政期間，外部世界的經(jīng)濟環(huán)境變差，內(nèi)部則面臨著社會項目支出負擔(dān)沉重、國內(nèi)財政和貨幣政策空間收緊的挑戰(zhàn)，難以尋找到新的發(fā)展動力。勞工黨執(zhí)政期間的社會項目支出，公允地說是旨在提升巴西社會發(fā)展的長遠動力，比如現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項目、住房項目等。這些社會支出擴大了巴西中產(chǎn)階級的隊伍，增加了教育機會和醫(yī)療服務(wù)。然而，不容忽視的是教育上更為注重大學(xué)階段的投入，而初級教育的質(zhì)量較差，公共醫(yī)療服務(wù)的水平也比較低，甚至發(fā)起引進外國醫(yī)生的“更多醫(yī)生”倡議，中產(chǎn)階級的消費能力很大程度上是信用擴張的結(jié)果，凡此種種導(dǎo)致勞工黨13年執(zhí)政的社會項目沒有轉(zhuǎn)化為當(dāng)下的生產(chǎn)力，不能為當(dāng)下的經(jīng)濟困難提供新的增長動力，反而因政府支出能力下降而成為執(zhí)政合法性的負面因素。如何尋求新的增長動力成為觀察巴西政治活力的重要指標(biāo)。

最后，構(gòu)筑政治共識和維系政治領(lǐng)導(dǎo)的能力對于實現(xiàn)發(fā)展中國家的發(fā)展至關(guān)重要。很多發(fā)展中國家在西方政治范式強勢地位的引導(dǎo)下，選擇了三權(quán)分立總統(tǒng)制或者議會制等制度安排，然而這些制度安排的有效性需要適宜的環(huán)境才能實現(xiàn)。適宜的環(huán)境包括基本的政治穩(wěn)定共識和相似的發(fā)展理念，巴西等拉美國家過去常常在發(fā)展道路上走極端，市場和國家的作用分工與配合缺乏明確的界定。較短時期的選舉周期進一步增加社會福利的高支出，而且常常超越了國家發(fā)展階段的支出。如巴西在羅塞芙政府期間提出教育支出升級到占國民生產(chǎn)總值10%的水平，這明顯超出了新興經(jīng)濟體的平均水準(zhǔn)。當(dāng)然，我們在分析巴西當(dāng)前的政治困局時也不能太過于悲觀，畢竟在美國等經(jīng)濟更為發(fā)達、制度更為成熟的國家也會出現(xiàn)因政治極化而難以推動改革的情形。巴西能否在本次政治困局的破解中，提升民眾和精英對國家制度安排優(yōu)缺點的認知，培育出新的政治共識和發(fā)展思路，對于巴西中長期的發(fā)展將顯得尤為重要。（責(zé)任編輯：魏銀萍）