瀾湄機(jī)制如何從湄公河地區(qū)諸多邊機(jī)制中脫穎而出？

盧光盛

近年來，湄公河地區(qū)多邊機(jī)制不斷涌現(xiàn)，域外大國與湄公河地區(qū)相關(guān)國家的合作日益升溫。我國也與湄公河沿岸國家于2016年3月建立了瀾滄江—湄公河合作機(jī)制（簡稱“瀾湄機(jī)制”）。面對復(fù)雜多樣的湄公河多邊機(jī)制，“瀾湄機(jī)制”要脫穎而出，就需盡快找準(zhǔn)自身定位，在發(fā)展方向上要有所側(cè)重，并以開放靈活的態(tài)度構(gòu)筑沿岸國共同利益。

2016年3月24日，瀾滄江—湄公河合作機(jī)制（簡稱“瀾湄機(jī)制”）第一次領(lǐng)導(dǎo)人會議在中國海南舉行。按照中國外交部發(fā)言人的說法，該會議對瀾湄合作未來發(fā)展具有“建章立制、開篇定調(diào)”的重要意義。瀾湄機(jī)制于2015年11月12日正式宣告成立，其成員包括柬埔寨、中國、老撾、緬甸、泰國和越南六個國家。眾所周知，在瀾湄機(jī)制之前，湄公河次區(qū)域已經(jīng)有著為數(shù)不少的多邊合作機(jī)制。那么，湄公河地區(qū)眾多的多邊制度有何異同？它們之間是否存在競爭關(guān)系？我國積極倡導(dǎo)的瀾湄機(jī)制如何才能在諸多邊制度中脫穎而出并為“一帶一路”和周邊外交戰(zhàn)略服務(wù)？本文尋求對以上問題進(jìn)行解讀。

湄公河地區(qū)多邊機(jī)制林立：

“沒有最多，只有更多”

近年來，湄公河地區(qū)的多邊制度不斷涌現(xiàn)，令人目不暇接。除了最近成立的瀾湄機(jī)制外，實際上美、日、韓、印等國都與湄公河流域國家建立了不同形式的多邊機(jī)制，彼此之間形成了事實上的某種競爭。從這個角度上說，瀾湄機(jī)制的出現(xiàn)甚至可以說是姍姍來遲的。

第一，美湄合作。2009年，美國總統(tǒng)奧巴馬上臺后調(diào)整其全球戰(zhàn)略，大力推行“重返亞太”、“亞太再平衡”戰(zhàn)略，而湄公河地區(qū)則是其重要戰(zhàn)略支點。2009年7月，美國同泰、柬、越、老四國外長召開了首屆“美國—湄公河下游國家部長會議”，提出了“湄公河下游倡議”（The Lower Mekong Initiative，LMI）合作機(jī)制，重點加強(qiáng)環(huán)境、健康、教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的合作。在LMI框架下，美國又牽頭組建了“湄公河下游之友”（Friends of the Lower Mekong，F(xiàn)LM），把澳、日、韓、新西蘭、歐盟、亞洲開發(fā)銀行和世界銀行等國家和國際組織拉進(jìn)來，以加強(qiáng)下湄公河地區(qū)的發(fā)展和援助議程。2012年，緬甸加入LMI。美湄合作的最新進(jìn)展是2015年4月在老撾巴色舉行了FLM擴(kuò)大會議，8月在吉隆坡舉行的第八屆LMI部長會批準(zhǔn)了更新版的“LMI行動計劃”（2016—2020年），決定加強(qiáng)在農(nóng)業(yè)和食品安全，互聯(lián)互通、教育、能源安全、環(huán)境和水，健康等方面的合作。

第二，日湄合作。2009年10月，日本和柬、老、緬、泰、越五國召開首次“日本—湄公河首腦會議”，決定建立“為創(chuàng)造共同繁榮未來的新型伙伴關(guān)系”。此后“日本—湄公河首腦會議”每年定期舉行，已經(jīng)形成機(jī)制。日本在該框架內(nèi)單獨設(shè)立了一個針對柬、老、越三國的雙邊援助機(jī)制，對三國的貿(mào)易、投資和產(chǎn)業(yè)開發(fā)等進(jìn)行援助。2012年12月，安倍晉三重任日本首相后，大力推行“價值觀外交”，希望與價值觀相同的國家攜手合作，還希望通過經(jīng)濟(jì)援助的方式來改變其他國家的價值觀。2015年7月，安倍晉三在第七次“日本—湄公河首腦會議”上表示，將在三年內(nèi)對湄公河國家提供7500億日元（約合374億元人民幣）的官方發(fā)展援助（ODA）。

第三，印湄合作。湄公河地區(qū)是印度實施東進(jìn)政策的首站。為構(gòu)建進(jìn)入東南亞的陸上通道，印度積極與湄公河國家開展合作。2000年10月，印度與湄公河國家啟動了“湄公河—恒河合作倡議”（MGCI），作為印度加速推行東進(jìn)政策的重要舉措，側(cè)重旅游、教育（人力資源開發(fā)）、文化、交通等合作，計劃修筑連接各國的公路和鐵路。2010年，印度與越、柬、泰、緬四國提出了建設(shè)“湄公河—印度經(jīng)濟(jì)走廊”（Mekong-India Economic Corridor）項目，側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提出興建一條連接印度和湄公河地區(qū)的貿(mào)易大通道。

第四，韓湄合作。近年來，韓國也不甘落后，積極推行湄公河開發(fā)戰(zhàn)略。2011年10月，韓國與湄公河下游五國在首爾舉行了首屆“韓國—湄公河國家外長會議”。會議通過了《關(guān)于建立韓國—湄公河全面合作伙伴關(guān)系，共同繁榮文明的漢江宣言》，并明確了雙邊合作的宗旨、原則、優(yōu)先領(lǐng)域及機(jī)制等內(nèi)容。合作內(nèi)容包括基礎(chǔ)設(shè)施、信息科技、綠色環(huán)保、水資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、人力資源開發(fā)等領(lǐng)域。同時，會議規(guī)定的合作機(jī)制包括外長會議和高官會議。

除上述機(jī)制外，湄公河地區(qū)的多邊機(jī)制還有不少，其中比較著名的包括1992年成立的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作（GMS），它是在亞洲開發(fā)銀行（ADB）倡導(dǎo)下成立的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，主要側(cè)重交通、能源、電訊、環(huán)境、旅游、人力資源開發(fā)以及貿(mào)易與投資等方面的合作。另一個比較知名的多邊機(jī)制是湄公河委員會（MRC）。它的歷史更為悠久，可追溯到1957年成立的湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會（“老湄公河委員會”）。1995年4月，柬、老、泰、越四國簽署了《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，成立了新湄公河委員會，合作的主要議題是湄公河流域的水和相關(guān)資源以及全流域的綜合開發(fā)和管理。由于種種原因，迄今為止中國和緬甸并沒有加入湄公河委員會。

可以看出，當(dāng)前的湄公河地區(qū)，多邊機(jī)制林立，甚至有學(xué)者稱之為“機(jī)制擁堵”。從交易成本的角度來看，這顯然并不劃算。但“存在即合理”，也就是說，相關(guān)的參與國家并不覺得機(jī)制過多了，退一步說可能是“再多一個也無傷大雅”，進(jìn)一步說可能是“說不定還可以從中得到好處”。這正是湄公河地區(qū)諸機(jī)制存在下去的原因。

湄公河地區(qū)的諸多邊機(jī)制：

有何異同？

一、湄公河諸多邊機(jī)制的共同點

第一，它們都是以湄公河區(qū)域為合作伙伴的次區(qū)域合作機(jī)制，具體來說又是以下湄公河國家（不包括中國）為中心的“合作圈”。如果套用國際經(jīng)濟(jì)一體化及地區(qū)主義相關(guān)概念的話，湄公河下游國家就是“輪轂”（hub），而域外國家就是“輻條”（spoke）。

第二，耐人尋味的是，作為各種“中心圈”的湄公河下游國家在推進(jìn)這些多邊合作機(jī)制中都存在相對被動的境況，或者說湄公河下游國家不是“動力源”。這表現(xiàn)為合作的倡議大多是由域外國家提出的，合作的進(jìn)程主要靠域外國家去推動，而湄公河下游國家則主要是配合和跟進(jìn)，合作的內(nèi)容以及背后的資金支持也主要由域外國家提供。

以上兩個特點集中呈現(xiàn)了湄公河地區(qū)多邊機(jī)制普遍存在的“裂口”，即地理上的中心和動力上的中心是背離的。這個“裂口”至少可以解讀為三重涵義：一是湄公河下游國家推進(jìn)各種機(jī)制的意愿和能力不足，換言之“有求于人的”可能更多是域外國家而不是湄公河下游國家；二是域外國家之所以紛紛摩拳擦掌尋求與湄公河下游國家合作，都是各打算盤，其核心是尋求在該地區(qū)獲得更大的影響力；三是某個多邊機(jī)制的成效，主要取決于其是否能有效彌補(bǔ)這個“裂口”。

第三，所有這些多邊機(jī)制都保持著松散靈活的特點，彼此在一定程度上基本保持著交叉性和開放性。與本地區(qū)乃至東盟、東亞范圍內(nèi)的一體化特點相一致，湄公河地區(qū)的諸多邊制度，都保留著主權(quán)至上、協(xié)商一致的基本原則。簡單來說，合作過程中的規(guī)矩就是“有事好商量”，這次商量不了就下次再商量，既不存在所謂“少數(shù)服從多數(shù)”的規(guī)則，也沒有說一定要商量得通才行，各成員國也沒有太多這方面的壓力。這個特點跟“東盟方式”（ASEAN Way）是一脈相承的，有著明顯的“弱制度”（Soft Institutions）的特點。與之相關(guān)，這些制度剛性不強(qiáng)的諸多邊制度，按道理彼此之間在合作議題、議程上是相互開放而不是封閉的，甚至可以產(chǎn)生匯聚的情況。可以理解的是，這個特點在不同機(jī)制形式上表現(xiàn)得并不明顯，因為一般情況下沒有“合而為一”的必要性，基本是保持各自的運(yùn)行模式。不過，不排除在特殊情況下，某些力量出于某些目的去推進(jìn)一部分多邊機(jī)制進(jìn)行合并，并對其余的機(jī)制產(chǎn)生某些競爭甚至排斥作用?；仡欉^去東盟“10+3”（東盟+中國、日本、韓國）到“10+6”（東盟+中國、日本、韓國、印度、澳大利亞、新西蘭）再到“10+8”（再加上美國和俄羅斯）的歷史過程，日本提出的所謂“亞洲民主繁榮之弧”以及美國積極推進(jìn)的“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP），一定程度上都有排斥中國的意圖。從這個角度看，我們要警惕在湄公河地區(qū)出現(xiàn)類似的安排。

二、湄公河地區(qū)諸多邊機(jī)制的差異

第一，基礎(chǔ)不同。諸機(jī)制的根基不盡相同，瀾湄機(jī)制以大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作（GMS）為基礎(chǔ)，而GMS合作已經(jīng)有著二十多年的歷史，在機(jī)制建設(shè)和合作成效方面已經(jīng)有了很好的積累。相比而言，日湄、美湄、韓湄和印湄之間的合作基礎(chǔ)和機(jī)制化程度基本呈梯次下降趨勢。其中的原因比較復(fù)雜，但主要跟地緣毗鄰、共同問題領(lǐng)域（以及由此產(chǎn)生的共同需求或利益）、政府的重視程度和推進(jìn)力度等因素有關(guān)。顯然，作為幾乎是唯一（印度跟緬甸也直接接壤，但至少在這個問題上目前所具有的意義不大）與湄公河地區(qū)接壤的中國，在這些方面有著不可替代的優(yōu)勢。

第二，合作領(lǐng)域的側(cè)重點有所不同。瀾湄合作有著政治安全、經(jīng)濟(jì)、社會文化“三位一體”的總體框架，近期內(nèi)的優(yōu)先議程主要是互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作、跨境經(jīng)濟(jì)、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧五個方向。日湄合作的重點是官方發(fā)展援助以及“價值觀外交”。美湄合作的重點是在“大帽子”（“民主改造”和“重返亞太的戰(zhàn)略前沿”）下，開展具體的功能性合作（環(huán)境、氣候、健康、教育、應(yīng)對毒品和走私等）。韓湄合作的重點是基礎(chǔ)設(shè)施、信息通信技術(shù)、綠色增長、水資源開發(fā)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)、培養(yǎng)人才。印湄合作的重點是自由貿(mào)易協(xié)定和旅游合作等。

第三，投入存在差異。這種差異主要表現(xiàn)在域外國家對推進(jìn)區(qū)域合作的意愿或決心，以及可能的投入等方面的不同。由于中國對瀾湄機(jī)制的定位最高（“命運(yùn)共同體”），一般預(yù)計將會投入最大，推進(jìn)的速度也將最快。日本在這方面有跟中國“叫板”的意愿和能力，其連年對湄公河地區(qū)的巨額資金投入就是證明。美國有點“口惠而實不至”，帽子很大，但實際投入有限。韓國是先建立框架，具體合作能做就做。印度基本還停留在“表態(tài)”階段，鮮見實際動作。

湄公河地區(qū)多邊制度的競爭：如何脫穎而出？

在湄公河地區(qū)多邊制度競爭中，中國若要脫穎而出，需從以下六個方面考慮和著手。

第一，要有準(zhǔn)確可行的定位。也就是說，瀾湄機(jī)制在我國的全球和周邊戰(zhàn)略中到底處于什么樣的地位，它對當(dāng)前我國重點推行的“一帶一路”倡議，以及中國—東盟合作關(guān)系到底意味著什么？到目前為止，我國有關(guān)方面對此并沒有明晰的界定和闡釋，導(dǎo)致的結(jié)果便是來自方方面面的猜測、懷疑和擔(dān)憂。筆者認(rèn)為，目前可考慮將瀾湄機(jī)制明確定位為大湄公河次區(qū)域合作（GMS）的“升級版”，是中國—東盟深化合作的重要組成部分。這樣做既兼顧了外部各方的感受和顧慮，也符合當(dāng)前我國在本區(qū)域推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，率先構(gòu)建周邊命運(yùn)共同體的戰(zhàn)略考量。

第二，保持開放、靈活的態(tài)度。按照如上所提定位，瀾湄機(jī)制是對GMS的升級，兩者之間是自然延伸、升級發(fā)展的關(guān)系，不存在所謂“另起爐灶”、“此消彼長”的關(guān)系，區(qū)域內(nèi)原有的機(jī)制、渠道、合作議程、項目安排、研究基礎(chǔ)等方面的內(nèi)容都可以也應(yīng)該有效對接和升級。如果不處理好這個問題，很難想象以后瀾湄機(jī)制和GMS“雙星閃耀”所導(dǎo)致的機(jī)制、成本、項目等方面的混亂狀況。簡單舉例，瀾湄機(jī)制每兩年舉行一次領(lǐng)導(dǎo)人會議，而GMS每三年一次，也就是說2017年將會舉行GMS領(lǐng)導(dǎo)人會議，2018年接著舉行瀾湄機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)人會議，到2020年將同時舉行兩個領(lǐng)導(dǎo)人會議。這種情況是否必要？作用如何？從這個角度看，有關(guān)各方很有必要以開放和靈活的心態(tài)盡快去研究并推進(jìn)對接、升級這些機(jī)制的工作。

第三，善用獨到優(yōu)勢，構(gòu)筑共同利益基礎(chǔ)。從中國方面來說，一方面要充分利用“一帶一路”、亞投行、絲路基金等新框架、新平臺的資源和渠道，突出我國的建設(shè)性和領(lǐng)導(dǎo)力。另一方面也要善加利用我國和湄公河下游國家地緣毗鄰的唯一性，資金技術(shù)和生產(chǎn)能力的引領(lǐng)性，市場消納能力的吸引性，以及非傳統(tǒng)安全問題領(lǐng)域（如水資源、公共衛(wèi)生、反恐、打擊毒品和走私等）的緊迫性等不可替代的優(yōu)勢，與湄公河下游各國構(gòu)建共同利益網(wǎng)絡(luò)，加深相互依賴，以利益共同體的重要基礎(chǔ)構(gòu)建瀾湄命運(yùn)共同體。舉例說明，在與瀾湄國家經(jīng)濟(jì)合作中，我國可以在“走出去”之外，更多地考慮“放進(jìn)來”。如次區(qū)域內(nèi)各國（尤其是緬、老兩國）近年來多次鄭重提出，希望中方放寬大米、玉米等糧食產(chǎn)品進(jìn)入中國市場的關(guān)稅、配額和技術(shù)等壁壘限制。我國可利用在市場容量和購買力方面的優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮放松周邊國家的對華出口額度，切實加深經(jīng)濟(jì)相互依存，這是構(gòu)建利益共同體的重要基礎(chǔ)。

第四，有所側(cè)重，中路突破，重點經(jīng)營。當(dāng)前，越南因南海爭端等問題對與我國深化合作不無顧慮。緬甸新政府上臺后諸事未決、挾“略”（中國面向緬甸或印度洋的“戰(zhàn)略”）自重而提高要價，導(dǎo)致我國在面向東南亞方向的周邊戰(zhàn)略布局上，與東路的越南、西路的緬甸，面臨著較多的困難和不確定性。在此背景下，我國不妨采取“多邊搭臺，‘N-X唱戲”的策略，即在多邊機(jī)制的框架或名義下，先期選擇與部分成員國就部分條件成熟的領(lǐng)域和項目開展合作，不必勉強(qiáng)等到所有的成員都協(xié)商一致才采取推進(jìn)。這種方式既能有效避開非要等到全體同意才能合作的困境，也因其有著眾多類似先例而降低某些敏感性。具體而言，當(dāng)前中國與湄公河中路地區(qū)的老撾、泰國、柬埔寨三國一直有著較好的政治基礎(chǔ)、戰(zhàn)略需求。因此，“中路突破、撬動兩翼”，應(yīng)該是我國的一個明智選擇，有助于形成某種壓力來推動緬甸和越南參與其中。近期，尤可考慮對老撾進(jìn)行重點經(jīng)營，包括支持老撾做好2016年東盟輪值主席國的相關(guān)工作。在與老方充分溝通和老方接納的基礎(chǔ)上，大幅度加強(qiáng)對老撾的投資和援助力度，推進(jìn)《中老友好合作條約》的商談和簽署等工作，以此來逐步增強(qiáng)對次區(qū)域內(nèi)其他國家的吸引力。

第五，實施早期收獲，形成示范效應(yīng)。李克強(qiáng)總理在瀾湄機(jī)制第一次領(lǐng)導(dǎo)人會議上就推進(jìn)合作提出了一系列建議以及一攬子承諾，其中包括“雙一百”（100億元人民幣優(yōu)惠貸款和100億美元信貸額度），在湄公河方向上優(yōu)先使用2億美元南南合作援助基金，設(shè)立瀾湄合作專項基金并在五年內(nèi)提供3億美元支持中小型合作項目，未來三年將提供1.8萬人政府獎學(xué)金和5000名來華培訓(xùn)名額等“干貨”。當(dāng)前，我國應(yīng)與各國共同努力，在各方已經(jīng)達(dá)成的互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作、跨境經(jīng)濟(jì)合作、跨境水資源合作、農(nóng)業(yè)與扶貧五個優(yōu)先領(lǐng)域，盡快確立一批“早期收獲”項目，開展切切實實的合作，取得看得見摸得著的成果，形成示范和帶動效應(yīng)，從而使瀾湄機(jī)制在眾多的湄公河多邊機(jī)制中脫穎而出。（責(zé)任編輯：張凱）