糧價政策改革的邏輯與可選方案

于海軍

國家發(fā)改委經(jīng)貿(mào)司副司長劉小南近日表示，從今年開始，玉米臨儲收購政策調(diào)整為“市場化收購”+“補(bǔ)貼”的新機(jī)制，這是兩年前繼大豆、棉花兩種作物收儲政策終結(jié)后，國家對玉米收儲政策較大力度的改革。

2012年以來，我國糧食臨儲庫存迅速累積，目前已處于歷史最高水平。據(jù)資料顯示，目前玉米臨儲庫存達(dá)2.5億噸，稻谷最低收購價庫存近1億噸。日益嚴(yán)重的糧食高庫存、進(jìn)口激增等問題，凸顯了改革臨儲等糧價政策的緊迫性。

《民生周刊》記者近日專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強(qiáng)，其在剖析糧食高庫存成因的基礎(chǔ)上，分析了糧價政策改革的基本邏輯，初步提出了改革的路徑和可選方案。

改革時機(jī)已到

目前我國的糧食高庫存是多種因素共同作用的結(jié)果，既與包括最低收購價、臨時收儲在內(nèi)的糧食政策連續(xù)高強(qiáng)度刺激、促進(jìn)糧食連年增產(chǎn)密切相關(guān)，也與人民幣匯率調(diào)整、全球糧價走低等國際國內(nèi)環(huán)境變化對糧食貿(mào)易和消費(fèi)需求的深刻影響直接相連。

消費(fèi)不旺、出口受阻導(dǎo)致玉米有效需求低迷，也加劇了國內(nèi)庫存壓力。在國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強(qiáng)看來，盡管國內(nèi)庫存爆滿、供給過剩，但由于國內(nèi)價格高于國際價格，國內(nèi)玉米根本不具備出口競爭力，無法通過出口渠道消解庫存。

實際上，糧價政策改革的倒逼機(jī)制早已形成，根據(jù)玉米收儲面臨的突出問題，2015年9月，國家對玉米臨時收購價格作出重大調(diào)整，從2014年的1.12元/斤降到1元/斤，收儲價格降幅達(dá)10%。程國強(qiáng)認(rèn)為，這次調(diào)低臨儲價格屬于過渡性調(diào)整，政策調(diào)整遠(yuǎn)未到位。

2016年3月底，國家宣布在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)將玉米臨時收儲政策調(diào)整為“市場化收購”+“補(bǔ)貼”的新機(jī)制。這意味著實施了8年的玉米臨時收儲政策即將退出，取而代之的是“市場化收購”。

在程國強(qiáng)看來，全面啟動改革的最佳時機(jī)已到。首先，國內(nèi)庫存充足、全球糧食供求關(guān)系寬松，為改革臨儲等政策奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，提供了足夠的回旋空間。如目前玉米臨儲庫存可以滿足國內(nèi)一年的需求。其次，穩(wěn)定的糧食產(chǎn)能基礎(chǔ)是推進(jìn)糧價政策改革的根本保障。產(chǎn)能在，糧食就在。若主要品種出現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)失衡，只要采取一定的刺激措施，糧食產(chǎn)能就能夠轉(zhuǎn)化為實際生產(chǎn)。近幾年臨儲政策對糧食產(chǎn)業(yè)影響深遠(yuǎn)，2015年臨儲價格調(diào)低以來，各類市場主體已對糧價政策改革達(dá)成共識，且普遍認(rèn)為玉米臨儲價格調(diào)整還未到位，對今后國家政策進(jìn)一步調(diào)整形成預(yù)期。最后，2014年以來國家對大豆、棉花實行的目標(biāo)價格補(bǔ)貼改革試點，探索改革農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，為新一輪糧價政策改革積累了難得的操作經(jīng)驗和實踐基礎(chǔ)。

基本邏輯是什么？

程國強(qiáng)進(jìn)一步表示，解決糧食高庫存問題，不能僅限于采取消化某個單一糧食品種庫存的專項措施，而是要系統(tǒng)謀劃、頂層設(shè)計政策改革方案，從根本上消除庫存形成機(jī)制。從改革的邏輯看，關(guān)鍵在于必須糾正價格支持政策對各糧食品種價格的過度干預(yù)，建立以市場定價為基礎(chǔ)的糧食價格形成機(jī)制。通過調(diào)低乃至取消價格支持來消除其對市場的干預(yù)和影響，把糧食價格形成還給市場機(jī)制，另外通過直接補(bǔ)貼措施來“保收益”，實現(xiàn)定向施策，價補(bǔ)分離。

程國強(qiáng)解釋：“必須在改革中統(tǒng)籌兼顧，配套建立糧價改革利益補(bǔ)償機(jī)制，使種糧農(nóng)民在改革中利益不受損、收益不減少，種糧積極性得到有效保護(hù)?！边@也意味著，需要配套實施既不扭曲市場，又能實現(xiàn)“保收益”目標(biāo)的糧食收益補(bǔ)貼措施。

路徑與可選方案

如何推進(jìn)糧食“市場定價、價補(bǔ)分離”改革，促進(jìn)形成“市場化收購”+“補(bǔ)貼”新機(jī)制？程國強(qiáng)建議要按照“定向施策、價補(bǔ)分離，創(chuàng)新調(diào)控、綜合配套”思路，采取“退出糧價支持”+“種糧收益補(bǔ)貼”+“創(chuàng)新糧食調(diào)控”“三位一體”組合式改革，形成以市場定價為基礎(chǔ)的糧食價格形成機(jī)制、以直接補(bǔ)貼為主體的農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制。

程國強(qiáng)向《民生周刊》記者展示了他建議的改革路徑和改革方案：

首先，退出糧價支持，糧價政策改革的起點是退出市場扭曲機(jī)制。建議在今年全面退出玉米臨時收儲政策的同時，分階段將水稻、小麥的最低收購價降至合理水平。調(diào)整到位后，對水稻、小麥、玉米等重點糧食品種，另行采取隨行就市的托底收購措施，為農(nóng)民賣糧提供基本保障。

其次，“種糧收益補(bǔ)貼”是糧價政策改革的配套措施，主要用于補(bǔ)償糧價改革對農(nóng)民收益的影響，有效保護(hù)農(nóng)民種糧積極性?！胺N糧收益補(bǔ)貼”實質(zhì)上是“目標(biāo)價格補(bǔ)貼”的升級版，其不與具體糧食品種掛鉤，任何糧食品種均有獲得補(bǔ)貼的權(quán)利，屬非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼，即對所有糧食品種的種植補(bǔ)貼。

最后，創(chuàng)新糧食市場調(diào)控機(jī)制，抓緊建立與糧價政策改革配套的新型糧食調(diào)控體系，重構(gòu)糧食市場的結(jié)構(gòu)關(guān)系與穩(wěn)定機(jī)制。

妥善解決糧食臨儲庫存問題，既是當(dāng)前推進(jìn)糧價政策改革的重要保障，更是當(dāng)務(wù)之急。

程國強(qiáng)表示，降價銷售是基本選項。在全球糧價低迷、國家調(diào)低臨儲價格的背景下，目前臨儲庫存糧食不存在順價銷售的可能。要想有效消化臨儲庫存，就必須考慮降價銷售。

不過，降價銷售實質(zhì)上是玉米臨儲庫存成本的貼現(xiàn)，程國強(qiáng)認(rèn)為是最為有效的庫存減損方式。他建議應(yīng)當(dāng)機(jī)立斷，采取降價方式消化庫存。

此外，分類處置、分期消化可以把握好銷售節(jié)奏，避免對當(dāng)期市場形成沖擊。

程國強(qiáng)還建議劃轉(zhuǎn)部分臨儲庫存為調(diào)控儲備，將2013年收儲的部分玉米劃轉(zhuǎn)為調(diào)控儲備，實行輪換管理制度。既可避免玉米降價銷售大規(guī)模入市沖擊市場，也可以為新糧收購騰出庫容，緩解收儲壓力，還可減少降價銷售損失。