行政協(xié)商：我國基層公共治理的路徑選擇

吳燕怡

摘 要：我國基層公共治理正在遭遇困境，原因在于基層公共決策模式存在明顯的弊病。行政協(xié)商是民眾參與公共治理，分擔(dān)公共事務(wù)、優(yōu)化公共決策的重要路徑。雖然目前在基層開展行政協(xié)商具有一定的困難，但公民的成長和制度的變化已給行政協(xié)商制度構(gòu)建創(chuàng)造了條件?？梢酝ㄟ^進(jìn)一步規(guī)定協(xié)商義務(wù)、確保協(xié)商結(jié)果的實(shí)現(xiàn)、提高公民參與公共治理的能力方面來突破基層治理的困境，同時(shí)推進(jìn)基層民主的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)商；公共治理；社會(huì)分工；基層民主

中圖分類號(hào)：DF312 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1671-1254（2016）02-0048-07

一、行政協(xié)商問題的提出

在云南通?？h杞麓湖東岸的楊廣鎮(zhèn)，有一個(gè)離湖面最近的村莊叫做義廣哨村，湖堤距離農(nóng)房僅100米。2010年，云南遭遇百年不遇的大旱期間，云南9個(gè)高原湖泊之一的杞麓湖水位降到最低，露出了湖下的土地，出現(xiàn)了與1983年大旱時(shí)同樣的情形。而正是在1983年大旱的時(shí)候，國家開始實(shí)行土地承包責(zé)任制，這些裸露出來的土地被并加以利用，為楊廣鎮(zhèn)義廣哨村2組193戶農(nóng)戶所承包。然而，這些土地1984年之后便因湖水水位上漲，土地被淹而無法耕種。雖然1987年、1998年義廣哨村2組用該組上的集體機(jī)動(dòng)田與農(nóng)戶進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，但義廣哨村村民的耕地面積明顯減少。由于該縣財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限，也沒有給過這些村民任何補(bǔ)助，村民也多次申請調(diào)換田地，由于人多地少也無法調(diào)換。在2010年，湖水水位下落，該地塊顯露出來后，村民以該地塊原屬農(nóng)戶承包田為由，自發(fā)出資進(jìn)行填土墊田。按照《云南省杞麓湖保護(hù)條例》的規(guī)定，離湖100米范圍內(nèi)都屬于一級保護(hù)區(qū)，不允許從事經(jīng)營活動(dòng)。但通海作為云南的蔬菜基地，一年可以種5季，土地帶來的利益是非常明顯的。

杞麓湖保護(hù)管理局表示雖然杞麓湖保護(hù)條例在2008年就開始實(shí)施，但他們執(zhí)行起來卻很困難，因?yàn)榇迕穸加谐邪贤?，無法從根本上解決問題。多家媒體對這一事件進(jìn)行了報(bào)道，通?？h政府也專門做出正式的通報(bào)[1]。2014年，楊廣鎮(zhèn)聯(lián)合多部門依法對圍湖填湖進(jìn)行整治，成立專項(xiàng)整治工作組，對違法填湖的土地進(jìn)行強(qiáng)制清理。當(dāng)天就清理違法填湖土地共計(jì)4000多平方米[2]。但是，這次專項(xiàng)治理之后，仍然時(shí)有村民墊田的事件發(fā)生。義廣哨村黨總支書記H認(rèn)為，由于受體制和機(jī)制問題制約，湖管工作落實(shí)起來非常難；同時(shí)，應(yīng)建立的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等也受財(cái)力影響落實(shí)難[3]。

這個(gè)事件表明，如果置民眾意愿于不顧，即使是在維護(hù)生態(tài)環(huán)境的公共利益的目標(biāo)之下，強(qiáng)制行政極有可能損害到基層民眾的利益，在社會(huì)上產(chǎn)生負(fù)面的輿論，且也難以收到實(shí)質(zhì)性的效果，類似于圍海墊田的行為會(huì)禁而不止，而政府強(qiáng)制行為的合法性基礎(chǔ)也受影響；另一方面，僅憑借政府一己之力，很難完成治理和保護(hù)杞麓湖的重任。因此，當(dāng)下已經(jīng)到了思考如何采取非強(qiáng)制的手段來進(jìn)行公共決策及執(zhí)行公共決策的時(shí)候了，也意味著到了需要對公共事務(wù)進(jìn)行分工，將一些本來由政府獨(dú)自處理的公共事務(wù)分給社會(huì)不同主體來承擔(dān)的時(shí)候了。將民眾放到與政府平等的地位上對待，為其提供參與決策、參與公共治理的機(jī)會(huì)，將有利于切實(shí)將民眾的根本利益納入決策范圍；同時(shí)，也能夠改變民眾單一的視角，站在公共治理的角度來思考問題，最終與政府達(dá)成共識(shí)，共同展開公共治理行動(dòng)。面對這樣的問題時(shí)，行政協(xié)商對于政府來說“有利于將基層民眾組織吸收、包容到與其自身利益密切相關(guān)的地方性事務(wù)之中”[4]的極為有益的制度必然應(yīng)運(yùn)而生。狹義的行政協(xié)商是指行政機(jī)關(guān)就重大決策舉行聽證會(huì)等方式與民眾進(jìn)行協(xié)商；廣義的行政協(xié)商則除聽證會(huì)形式之外，還包括懇談會(huì)、入戶調(diào)查等非正式的協(xié)商方式。此處的協(xié)商主要指外部協(xié)商，即行政主體與民眾之間的協(xié)商，行政機(jī)關(guān)上下級之間的協(xié)商不包含在內(nèi)。

當(dāng)下，政府與民眾雙方都需要得到與對方合作的機(jī)會(huì)，行政協(xié)商正是這樣一種通過對社會(huì)公共事務(wù)的治理進(jìn)行再分工，將一些政府解決不了或者解決不好的事務(wù)，通過適當(dāng)?shù)钠脚_(tái)來吸納民眾的資源、智慧；同時(shí)，提供民眾參與公共治理的機(jī)會(huì)，以有效地表達(dá)意愿和維護(hù)自身利益及公共利益的新型行政制度。

二、 我國基層公共治理的困境

（一） 基層政府處于兩難境地

在前文所述的義廣哨村圍海墊田事件中，一方面，基層政府需要花大量的時(shí)間應(yīng)付上級檢查，疏于關(guān)注當(dāng)?shù)孛癖娎?，公共決策以上級意見為主，有時(shí)缺乏可行性和科學(xué)根據(jù)，甚至?xí)?yán)重影響當(dāng)?shù)孛癖姷睦?；另一方面，成長了的民眾學(xué)會(huì)利用對自己有利的法律工具維護(hù)己方權(quán)益。例如，通海義廣哨村部分村民選擇依據(jù)《土地承包法》在屬于自己的地塊繼續(xù)造田和在田地種植作物，而無視《云南省杞麓湖保護(hù)條例》的規(guī)定?！锻恋爻邪ā返男ЯΩ哂凇对颇鲜¤铰春Ｗo(hù)條例》，村民的行為于法有據(jù)，但造田并種植蔬菜產(chǎn)生垃圾又給瀕臨干枯、深受污染的杞麓湖帶來極為負(fù)面的影響。不正視行政行為給民眾帶來的利益損害，理順相關(guān)法律關(guān)系，打開村民的心結(jié)，予以村民適宜的補(bǔ)償，即使政府采取強(qiáng)制清理的手段，也會(huì)出現(xiàn)屢禁不止的情形。

可見，地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限和制度銜接帶來的問題也會(huì)將基層公共治理陷于在公共利益與群眾利益兩難選擇的境地之中。

（二）基層公共治理缺乏民眾的有效參與

基層治理的弊端與本級行政部門或上級行政部門授意作出的模式不無關(guān)系，是由于決策視角單一帶來的必然弊端。因此，重新構(gòu)建決策體系的結(jié)構(gòu)需要通過公眾參與來優(yōu)化決策體系的結(jié)構(gòu)，而不是僅僅停留在理論層面。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》要求市縣政府重大行政決策需開展聽證會(huì)。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，可稱之為“重大”的行政決策少之又少。筆者在調(diào)查中看到在通?？h各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所公布的信息中，要求“三重一大”事項(xiàng)集體決策制度，即重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用由集體決策制度 重大決策包括：第一，全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃、重大措施改革等重要問題；第二，機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革、廉政建設(shè)、安全穩(wěn)定、表彰獎(jiǎng)懲等重要問題；第三，上級重要文件、重要會(huì)議精神的貫徹落實(shí)及向上級請示報(bào)告的重要事項(xiàng)。。從以上涉及到重大決策的事項(xiàng)中可以看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是放在首位的。此外，如機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革、廉政建設(shè)、安全穩(wěn)定改革等，也都是關(guān)系到民眾基本利益的內(nèi)容。集體決策意味著民眾的參與，而參與的過程必然包含雙方的交談與信息的互通，但基層政府的領(lǐng)導(dǎo)者卻容易機(jī)械地將協(xié)商理解為政協(xié)的責(zé)任，與政府無關(guān)。

在基層，村民自治制度已經(jīng)全面推行，但由于強(qiáng)勢家族施加影響和鄉(xiāng)一級政府的干預(yù)，且青壯年大多外出打工等原因，村委會(huì)選舉的民主性受到村民的質(zhì)疑。因此，上級指示對村級領(lǐng)導(dǎo)班子仍然起著決定性的作用；另外，傾向于選擇既不得罪村民也不得罪上級，考慮自身安全的地方干部也不乏其人。上述決策機(jī)制對公眾意見的采納極其有限，而所做出的決策又直接關(guān)系到民眾的基本利益，這樣的決策產(chǎn)生的治理方式顯然不夠公允和理性。

在公民意識(shí)逐步提高的民眾急于參與公共治理的同時(shí)，由于基層民眾受教育機(jī)會(huì)相對較少、信息渠道相對狹窄等原因，導(dǎo)致民眾在參與行政、參與協(xié)商的過程中，難以提出建設(shè)性的意見。在面對具體情況時(shí)，多數(shù)人眼光狹隘，積極追求自身利益的最大化，利他的傾向和對公共利益的關(guān)懷較為缺乏。這也在一定程度上會(huì)影響協(xié)商的效率，導(dǎo)致基層治理困頓不前。

三、 基層行政協(xié)商的困境與條件

（一） 困境表現(xiàn)

1.民眾的弱勢地位。由于民眾與基層政府之間直接交往的缺乏和對外界的接觸較少，民眾與基層政府存在著信息不對稱的情況。倘若在雙方本來就存在隔閡、不能充分對談的情形下，那么，非但不能實(shí)現(xiàn)信息共享，還會(huì)加深誤會(huì)。實(shí)際上，在問題的解決過程中，合意往往受到“多元性無知的阻礙”[5]，人們往往僅關(guān)注與自己密切相關(guān)的利益，而漠視或忽略其他利益主體的利益；政府有可能更加關(guān)注地方政績的提升和行政目的的推行，而導(dǎo)致對談雙方難以達(dá)成共識(shí)。在這樣的情況下，對談雙方將本來獨(dú)享的信息與對方交換，以擴(kuò)大己方的信息量，是必要的過程。尤其是缺乏信息來源的普通基層民眾需要政府公開政府信息，以獲知政府意愿以及了解與自己利益相左的其他利益主體的意愿。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，盡管通?？h的每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有政府網(wǎng)站和信息公開欄，但這些欄目大多以公文形式出現(xiàn)，缺少諸如漫畫、圖表等形式的輔助，不利于普通基層民眾掌握。尤其是像通海縣一些少數(shù)民族群眾（蒙古族、傣族、彝族等）還不能流利地使用漢語，更不用說對漢字的熟練掌握了。政府網(wǎng)站及信息公開欄僅有漢字而無相應(yīng)民族的語言文字，也沒有相應(yīng)的聲像資料，這樣的信息公開并不足以滿足群眾知情權(quán)的需求。

2.基層政府展開行政協(xié)商的自愿性不足。在我國悠久的歷史所形成的行政文化中，政府往往具有高高在上的姿態(tài)，行政協(xié)商機(jī)制所要求政府與民眾之間展開平等對談，對基層政府來說將會(huì)有一個(gè)適應(yīng)的過程，開展協(xié)商的自愿性需要逐步提升。慣性驅(qū)使之下的基層干部對于民眾參與公共事務(wù)的管理仍存有戒心，不愿主動(dòng)展開協(xié)商。目前，在通?？h，雖然村級民主聽證會(huì)制度已經(jīng)全面建立，但多流于形式。筆者所調(diào)研的L鄉(xiāng)基層領(lǐng)導(dǎo)坦言，由于剛剛換屆結(jié)束，上任一年以來并沒有舉行過聽證會(huì)，而協(xié)商則是政協(xié)的責(zé)任。我國的政協(xié)機(jī)構(gòu)只設(shè)到縣級，縣級以下沒有政協(xié)機(jī)構(gòu)，這樣就會(huì)由于缺少第三方搭建協(xié)商平臺(tái)，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府主動(dòng)地開展正式聽證或協(xié)商的可能性。村級領(lǐng)導(dǎo)并不愿意主動(dòng)改變這一固有模式。

3.協(xié)商結(jié)果能否實(shí)現(xiàn)尚不確定。民眾參與行政協(xié)商的目的是將行政決策推向有利于己方或公共利益的局面，在經(jīng)歷了深思熟慮、討價(jià)還價(jià)，放棄過高的要求，最終達(dá)成共識(shí)之后，民眾無疑會(huì)主張將協(xié)商的結(jié)果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。如前所述，行政協(xié)商機(jī)制本身更多地賦予了民眾程序性的權(quán)利，民眾可以參與決策、參與治理，但行政協(xié)商的程序的啟動(dòng)與開展，并不必然導(dǎo)致協(xié)商結(jié)果的落實(shí)，民眾利益最終能否得到法律的保護(hù)并落到實(shí)處，是一個(gè)讓民眾擔(dān)憂的問題。實(shí)踐中由于行政權(quán)力的特殊性，政府可以單方面終止協(xié)議。倘若在耗時(shí)費(fèi)力的行政程序之后，并未給民眾帶來他們所迫切關(guān)心的實(shí)體上權(quán)利義務(wù)的變化，那么，行政協(xié)商就失去了本來的意義。

（二）實(shí)施條件

1.行政協(xié)商便于基層政府開展和民眾參與。近年來，隨著農(nóng)村青壯年外出打工人員的增多，一些村委會(huì)選舉被強(qiáng)勢村民或鄉(xiāng)政府所控制，代議制不再是實(shí)現(xiàn)基層民主的最佳選擇；同時(shí)，時(shí)下的農(nóng)村社會(huì)分化非常明顯，帶來了利益的多元，基于多元價(jià)值觀的村民們對公共治理極為關(guān)注。但是，基層政府并不都能依賴自身力量或聽取上級指令的方式就可做出兼顧各方利益的決策。而行政協(xié)商則以較為靈活的方式，在時(shí)間上、地域上以及參與者的資格上都具有更大的包容度和靈活性，使更多的人可以便捷的方式（如互聯(lián)網(wǎng)）提供意見并參與公共決策，成為“選舉民主”之外的另一種為人們所接受的民主形式。

如前所述，行政協(xié)商既可以以極為正式的聽證會(huì)形式，以及在政協(xié)組織建立的平臺(tái)之上召開正式的協(xié)商會(huì)議；也可以視問題的大小、基層政府的財(cái)力來采取一些非正式的協(xié)商，諸如村民會(huì)議、入戶懇談等形式以達(dá)到雙方溝通、對談的目的。這樣的民主形式不但容易被基層民眾所接受，而且也符合大多數(shù)基層政府的財(cái)政能力。

2.構(gòu)建行政協(xié)商所需的分工局面初步形成。行政協(xié)商本質(zhì)上是社會(huì)分工的一種形式，由于初次社會(huì)分工給政府和民眾都帶來了一定程度的不公正，諸如社會(huì)大眾希望政府是一個(gè)全能政府，而在行政事務(wù)急劇膨脹的今天，這個(gè)要求超出了政府本身所具備的能力；而另一方面，由于分工不合理，民眾參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì)不足等問題也不斷出現(xiàn)。因而，整個(gè)社會(huì)需要對公共事務(wù)進(jìn)行再度分工，在二次分工中對上述不公正進(jìn)行矯正，并優(yōu)化行政主體的結(jié)構(gòu)，完善國家行政。

但是，分工并不影響行政主體的基本結(jié)構(gòu)，在行政協(xié)商過程中，政府及其他行政機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位，通常由政府和行政機(jī)關(guān)主動(dòng)或被動(dòng)地啟動(dòng)行政協(xié)商程序，并對實(shí)體問題進(jìn)行判斷；政協(xié)等其他組織則居于組織者和協(xié)商平臺(tái)的提供者的位置組織各方參與協(xié)商。因而，行政協(xié)商并不會(huì)導(dǎo)致行政秩序的“失控”，而僅僅是對已有行政秩序進(jìn)行小幅度的調(diào)整。

目前，隨著各種公眾參與形式的出現(xiàn)，如聽證、專家論證、征求意見會(huì)等，將社會(huì)公共事務(wù)分工給社會(huì)大眾的局面已初步形成，構(gòu)建行政協(xié)商制度已經(jīng)具有一定的基礎(chǔ)。

3. 相關(guān)法規(guī)已對基層行政協(xié)商作出規(guī)定。2015年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》提出：地方各級黨委和政府要把城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作納入重要議事日程，結(jié)合實(shí)際研究制定具體辦法?！裾块T要會(huì)同組織等有關(guān)部門認(rèn)真做好協(xié)商工作的指導(dǎo)和督促落實(shí)?！⒔∪鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)、村（居）民委員會(huì)負(fù)責(zé)、各類協(xié)商主體共同參與的工作機(jī)制，定期研究協(xié)商中的重要問題。這樣的行政協(xié)商將公共治理權(quán)力分工給積極參與公共治理的民眾，一方面，能夠滿足日益增長的公民參與需求；另一方面，也能夠緩解政府獨(dú)自作出決策的壓力、有效彌補(bǔ)由政府獨(dú)自決策所帶來的弊端。在共同履行相關(guān)義務(wù)（各自收集論據(jù)、交換信息、據(jù)理力爭以達(dá)到在協(xié)商與對話中得到最佳方案的目的）之后，雙方各自得到自己所需要的結(jié)果（得到對方的支持與理解，就協(xié)商所達(dá)成的共識(shí)形成契約關(guān)系，便于公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和行政行為的實(shí)施）；同時(shí)，也培養(yǎng)了民眾參與公共治理的能力，有利于增加決策的正當(dāng)性。

四、基層公共治理困境突破的路徑選擇

綜上所述，行政協(xié)商可以用于應(yīng)對基層治理的困境。但實(shí)踐中存在重重困難，前景不容樂觀。例如，目前我國行政協(xié)商尚未完全制度化，長期以來形成的高權(quán)意識(shí)，讓政府短時(shí)間內(nèi)主動(dòng)與民眾協(xié)商的機(jī)制絕非易事；協(xié)商結(jié)果的實(shí)現(xiàn)對于民眾具有重要意義，但協(xié)商結(jié)果的實(shí)現(xiàn)并非必然；基層民眾相對缺乏公民精神等。為應(yīng)對上述問題，基層行政協(xié)商在制度構(gòu)建和實(shí)踐中需要注意以下方面：

（一） 細(xì)化公民和政府在行政協(xié)商中的權(quán)利義務(wù)

將原本屬于政府公共事務(wù)的一部分工作進(jìn)行分工，民眾參與行政協(xié)商出謀劃策，并明確基層政府及其工作部門與民眾的協(xié)商義務(wù)無疑會(huì)讓政府和民眾都獲益其中?！袄髁x是社會(huì)生活的根本基礎(chǔ)，人類如果不能相互做出犧牲，就無法求得共同生活，人類如果不能相互作出犧牲，就無法求得一致，他們之間無法求得穩(wěn)固而持久的關(guān)系?！盵6]185政府和民眾的交往中，雙方也需要遵守互惠和利他的規(guī)則，否則，雙方合作的基礎(chǔ)就不復(fù)存在。民眾的參與能夠減輕政府的壓力、降低因政府單方視角不足帶來的決策失誤風(fēng)險(xiǎn)。我國法律中目前僅有2015年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》明確指出：“涉及行政村、社區(qū)公共事務(wù)和居民切身利益的事項(xiàng)，由村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會(huì)牽頭，組織利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商。涉及兩個(gè)以上行政村、社區(qū)的重要事項(xiàng)，單靠某一村（社區(qū)）無法開展協(xié)商時(shí)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委（黨工委）牽頭組織開展協(xié)商。人口較多的自然村、村民小組，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下組織居民進(jìn)行協(xié)商。專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的事項(xiàng)，可以邀請相關(guān)專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員、第三方機(jī)構(gòu)等進(jìn)行論證評估。協(xié)商中應(yīng)當(dāng)重視吸納威望高、辦事公道的老黨員、老干部、群眾代表，黨代表、人大代表、政協(xié)委員，以及基層群團(tuán)組織負(fù)責(zé)人、社會(huì)工作者參與?！边@是目前為止關(guān)于行政協(xié)商的唯一一部直接的立法，立法層次相對較低，規(guī)定較為寬泛，而且對于政府和民眾參與公共事務(wù)的義務(wù)尚未明確規(guī)定。

因此，為避免公共資源的浪費(fèi)，需要在立法中進(jìn)一步明確民眾與政府的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。例如，需要明確參與行政協(xié)商的民眾代表，在行政協(xié)商中提供意見具有義務(wù)性質(zhì)，不再是可以隨意放棄的權(quán)利，否則將造成對公共資源的浪費(fèi)。而作為公共事務(wù)的治理者，應(yīng)站在整個(gè)社會(huì)公共利益的角度，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，而不是狹隘地考慮個(gè)人或者集團(tuán)的利益。在達(dá)成共識(shí)的前提之下，大量相互矛盾的想法被逐步淘汰，最終留下民眾和政府雙方都能夠接受的有益于公共利益的方案。因此，在此過程中，單一的視角和單一的利益都必然遭到淘汰。行政機(jī)關(guān)在議題確定之后，需要履行搭建將一批利害關(guān)系人代表集合在一起提供各抒己見的平臺(tái)的義務(wù)，旨在通過多元的視角得到理性的決策，并就決策的內(nèi)容達(dá)成合意。協(xié)商通過權(quán)衡各種觀點(diǎn)的利弊， 幫助各方將信息明晰化；同時(shí)，也要明確作為組織者的行政主體的法律地位和其在行政協(xié)商中的權(quán)力范圍。行政主體的主導(dǎo)地位，僅限于組織和引導(dǎo)，并不能改變既定程序，必須依法定程序行事，不能濫用行政自由裁量權(quán)。

（二）實(shí)現(xiàn)行政協(xié)商結(jié)果

涂爾干認(rèn)為：“協(xié)作性法律和恢復(fù)性制裁所提出的關(guān)系，以及它所體現(xiàn)的團(tuán)結(jié)都是從社會(huì)分工中產(chǎn)生出來的。由此，我們可以指出，協(xié)作關(guān)系不再會(huì)實(shí)行其他形式的制裁?！鴮?shí)際上，與刑法法規(guī)一樣，其他法律的權(quán)威也同樣來自于公共輿論?！盵6]88實(shí)踐中，站在公共政策的“消費(fèi)者”地位的民眾常常有可能“一旦感到政府的輸出與自己的期待存在差距，就會(huì)表現(xiàn)出對政府的不滿，這種感覺到的差距越大，對政府就會(huì)越不滿”[7]。因此，協(xié)商關(guān)系一旦建立，就會(huì)受到整個(gè)社會(huì)的關(guān)注和監(jiān)督。除非基于重大公共利益的原因，否則，協(xié)商結(jié)果應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。

“契約實(shí)際上是協(xié)作的最高法律體現(xiàn)。”[6]85契約關(guān)系本來是不存在的，到了社會(huì)勞動(dòng)開始分化的時(shí)候才逐漸發(fā)展起來。在公共治理進(jìn)行分工的前提之下，基層行政協(xié)商要取得實(shí)效， 就必須認(rèn)真考慮私人利益和公共利益間的微妙關(guān)系，將經(jīng)由分工形成的權(quán)力義務(wù)關(guān)系最終可以以契約的形式固定下來。尤其是與代議制民主相比，選舉權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利，受到法律的保障，而協(xié)商權(quán)利則尚未得到法律的認(rèn)可，至多可稱之為政治權(quán)利。因此，為了確保協(xié)商結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，需要在民眾和政府交往的基礎(chǔ)上形成契約，以保證協(xié)商不是走過場。

由協(xié)商的特性所決定，商談可以發(fā)生在行政主體與相對人接觸的全部過程，可以通過多種形式進(jìn)行，但所有形式均可歸結(jié)為兩種類型：一是法律規(guī)定的正式對談規(guī)則，即“聽取利害關(guān)系人陳述、申辯”或“聽證”；二是在法律沒有規(guī)定的情況下非正式對談規(guī)則[8]。

正式協(xié)商可以形成正式的行政契約，“從滿足人們對良好的公共秩序和管理的需求看，行政管理也是一種社會(huì)服務(wù)?！盵9]行政協(xié)商也具有這一特征。盡管在我國的公共領(lǐng)域中，傳統(tǒng)的公共服務(wù)為政府所壟斷，沒有其他主體可以與政府競爭。對民眾來說，沒有更多的選擇。由于行政協(xié)商的結(jié)果是建立在雙方達(dá)成共識(shí)的前提下產(chǎn)生的，因此，行政協(xié)商結(jié)果是雙方“互惠”的決定，在沒有對公共利益產(chǎn)生重大影響的前提下，這一契約能夠被順利執(zhí)行。同時(shí)，在地方精英帶領(lǐng)下的具有公民精神的民眾，能夠?qū)Σ涣紱Q策形成一定壓力，敦促政府提高決策質(zhì)量；也迫使政府主動(dòng)與民眾溝通，并將有利于民眾的協(xié)商結(jié)果落到實(shí)處?！叭绻ㄟ^行政協(xié)商達(dá)成的合意形成的行政處理決定是行政權(quán)力的法律表達(dá)，那么它就具有完全法律效力，以此保證法律表達(dá)的權(quán)威與行政執(zhí)法的強(qiáng)制力?！盵10]但需要明確的是，協(xié)商結(jié)果并不具有立法意義，因而不具有反復(fù)適用的普遍約束力。而且，由于民眾并不具有強(qiáng)制政府執(zhí)行有利于己方?jīng)Q策的能力，有學(xué)者主張建立兩套不同的法律體系，以應(yīng)對政府行為各自不同的特征；同時(shí)，必須考慮政府行為的效率問題，因而“在任何情況下，如果契約的執(zhí)行使政府活動(dòng)無法進(jìn)行或嚴(yán)重受阻，那么契約不應(yīng)執(zhí)行。另一方面，又應(yīng)當(dāng)建立政府賠償原則，以應(yīng)對政府機(jī)構(gòu)拒不履行自己的契約義務(wù)的情形?！盵11]這是由行政合同的特殊性所決定的。一方面，行政機(jī)關(guān)具有單方面終止行政合同的權(quán)力；另一方面，也積極保護(hù)民眾的信賴?yán)妫谠斐汕謾?quán)的情況下對公民予以行政賠償。

對此，《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》也作出規(guī)定：建立協(xié)商成果采納、落實(shí)和反饋機(jī)制，需要村（社區(qū)）落實(shí)的事項(xiàng)，村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織實(shí)施，落實(shí)情況要在規(guī)定期限內(nèi)通過村（居）務(wù)公開欄、社區(qū)刊物、村（社區(qū)）網(wǎng)絡(luò)論壇等渠道公開，接受群眾監(jiān)督?！兑庖姟芬呀?jīng)關(guān)注到協(xié)商成果的落實(shí)問題，但對于采納與落實(shí)協(xié)商成果的規(guī)定并不明確，本文認(rèn)為倘若能以具有法律效力的契約形式將雙方的協(xié)商結(jié)果明確下來，將更有利于推動(dòng)行政協(xié)商成果的落實(shí)。契約是參與商談的雙方基于自由的個(gè)人意識(shí)達(dá)成的共識(shí)，這一形式能夠在一定程度上將科層制意志排除在外，也更加能夠體現(xiàn)政府與民眾經(jīng)由行政協(xié)商機(jī)制所建立起的分工合作的關(guān)系，雙方關(guān)系不再局限于治理與被治理，而逐漸趨于平等。

（三）提升基層民眾的參與治理能力

涂爾干認(rèn)為：“勞動(dòng)分工的主要依據(jù)是根據(jù)每個(gè)人的能力來分配工作?！盵6]262《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》也強(qiáng)調(diào)：“要提升城鄉(xiāng)居民參與協(xié)商的能力。通過廣泛開展政策宣傳，普及法律知識(shí)，幫助城鄉(xiāng)居民掌握并有效運(yùn)用協(xié)商的方法和程序，營造全社會(huì)關(guān)心、支持、參與城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的良好氛圍。”要承擔(dān)分配的工作，公民必須既具有將議題推到協(xié)商層面、參與協(xié)商、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)落實(shí)的能力，又具有在難以達(dá)成共識(shí)的情況之下，學(xué)會(huì)放棄自己的短期利益的胸襟，這意味著公民個(gè)體或組織逐步培養(yǎng)起參與管理公共事務(wù)的能力，意味著能夠遏制同質(zhì)團(tuán)體的極化使得個(gè)體參與者的意見難以得到重視的情況出現(xiàn)?！昂喍灾窬窦劝ㄆ降纫舶▍⑴c” ，“公民共同體里面的公民并不必須是利他主義的”[12]120。然而，公民共同體里的公民追求托克維爾所說的“恰當(dāng)理解的自我利益”，即在最廣泛的公共利益需要背景下的自我利益，“有遠(yuǎn)見”而非“短視的”自我利益，“有利于促進(jìn)他人利益的自我利益”[12]100。積極鼓勵(lì)行動(dòng)主體參與公共生活，讓其在公共參與中形成相互信任互惠的參與網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而可以克服行動(dòng)個(gè)體的自私理性。因此，倘若基層民眾一味短視近利，不積極參與公共事務(wù)，不肯為公共事務(wù)出謀劃策甚或提供智力和物質(zhì)方面的支持，村干部極有可能為提高政績熱衷于向上級與上級搭建關(guān)系網(wǎng)跑資源要項(xiàng)目，而置村民的意愿和利益于不顧的境地。那么，雙方也就無法建立團(tuán)結(jié)合作的關(guān)系了。與此同時(shí)，在行政協(xié)商的機(jī)制中，公民會(huì)自覺不自覺地將民眾的身份轉(zhuǎn)化為決策者的身份，并分擔(dān)以往由政府獨(dú)自承擔(dān)的壓力。在此過程中，公民精神和意識(shí)將會(huì)得以強(qiáng)化。

為避免行政協(xié)商流于形式或走向法治的反面，亟需培養(yǎng)基層民眾的公民精神。唯有具備獨(dú)立見解和權(quán)利意識(shí)的公民，才可能積極履行協(xié)商職能，促使協(xié)商機(jī)制有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，也才能為政府提供富有建設(shè)性的意見，由此在真正意義上實(shí)現(xiàn)社會(huì)分工的目的；具有公民意識(shí)的公民才能監(jiān)督行政權(quán)力的走向，避免其濫用權(quán)力，使公民與政府之間的利益達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡的狀態(tài)。否則，二次社會(huì)分工非但不能給公民帶來民主，反而會(huì)使專制更加具有隱蔽性。

五、結(jié)論

隨著社會(huì)的變遷，一方面，急遽成長的公民社會(huì)要求一個(gè)權(quán)力受限的“小政府”；另一方面，又希望政府能夠?yàn)樯鐣?huì)提供完備的公共設(shè)施和制度資源。政府難免感到有壓力，尤其是一些經(jīng)費(fèi)來源和智力支持并不充分的基層政府，在不借助民間力量的前提下，既要限制政府權(quán)力又要求政府管理好公共事務(wù)，幾乎是不可能的。在這樣的背景之下，勢必要求公共權(quán)力的重新組合，公共治理完成從政府獨(dú)自治理到與民間組織甚至普通民眾之間的合作治理的轉(zhuǎn)變。合作的前提在于對具體公共事務(wù)中的政府與民眾各自承擔(dān)治理工作。因而，政府需要適時(shí)地對行政權(quán)力進(jìn)行分工，由社會(huì)中組織和團(tuán)體來分擔(dān)公共管理事務(wù)以適應(yīng)社會(huì)的變遷，雙方在合理分工的基礎(chǔ)上團(tuán)結(jié)共進(jìn)。

基層行政所涉內(nèi)容多為與民眾日常生活息息相關(guān)的事務(wù)，事務(wù)相對簡單具體，民眾擁有足夠的能力和資源參與公共管理，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)同民族、同宗族之間關(guān)系較為緊密，達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)較牢固，協(xié)商成本較低。在一些經(jīng)濟(jì)落后的基層地方，政府缺乏經(jīng)費(fèi)支持，公共開支成為基層公共治理中一個(gè)棘手的問題，與民眾展開協(xié)商有利于避免強(qiáng)制行政所帶來的行政成本。而在一些富裕的地方，則可能通過協(xié)商就能得到民眾的資金支持。實(shí)踐表明，在基層，行政協(xié)商是一種靈活便捷的行之有效的民主形式，在行政協(xié)商體制下，能夠逐步克服依賴自上而下的科層意志實(shí)施所帶來的諸如視角單一、缺乏民主等弊端，也能彌補(bǔ)基層代議制民主在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出來的被少數(shù)人控制而帶來的民主度不足缺陷。這一范式如能由基層而高層地逐步推廣與代議制度并駕齊驅(qū)，二者優(yōu)勢互補(bǔ)，將會(huì)把我國民主制度的發(fā)展推向另一個(gè)高度。

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