統(tǒng)籌戶籍制度與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)聯(lián)動改革的對策研究

邢冬靜

摘要：在經(jīng)濟(jì)全球化和市場一體化的背景下，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度和統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場是經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的客觀要求，也是社會發(fā)展的必然趨勢。自國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》至今，全國已有24個省份出臺了戶籍制度改革方案，戶籍新政的地位已不言而喻，因此統(tǒng)籌戶籍制度與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)聯(lián)動改革已迫在眉睫。本文將從聯(lián)動改革的角度出發(fā)，分析聯(lián)動改革進(jìn)程中的現(xiàn)狀及問題，并提出對策與建議。

關(guān)鍵詞：戶籍制度改革；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革；聯(lián)動改革；對策研究

中圖分類號：D631.42 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）007-0000-01

一、戶籍制度改革與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)狀

（一）戶籍制度改革的現(xiàn)狀

中國的戶籍制度具有鮮明的時代特征。二元戶籍制度到一元戶籍的發(fā)展反映了中國政治和經(jīng)濟(jì)的變遷，農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)大國的轉(zhuǎn)變，計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，都是引起戶籍制度改革的動力。2014年國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確提出了要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，促進(jìn)有能力的農(nóng)民“市民化”。截止到目前全國已有24個省份出臺了改革方案，改革路徑呈現(xiàn)了五大亮點，第一，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口界限，破題城鄉(xiāng)二元壁壘；第二，特大城市可積分落戶，北京上海等大城市率先試點；第三，調(diào)整戶口遷移政策，引導(dǎo)人口“梯度轉(zhuǎn)移”；第四，健全人口信息管理制度，促進(jìn)政策精準(zhǔn)有效；第五，充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口意愿，力保合法權(quán)益。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)是在1962年實行的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的制度上確定的“三權(quán)分離”制度—即農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)。盡管2014年中央一號文件再次明確規(guī)定，在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，但是在實際操作中，仍存在土地產(chǎn)權(quán)屬性不明確、產(chǎn)權(quán)主體的“集體”概念模糊、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式不完善、宅基地使用權(quán)的登記和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞等一系列問題。展望未來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的工作任道而重遠(yuǎn)。

二、戶籍制度與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)聯(lián)動改革進(jìn)程中的“攔路虎”

（一）市民化財政成本太高，聯(lián)動改革遭遇資金瓶頸

《中國城市發(fā)展報告》與《城市藍(lán)皮書》中顯示，目前我國東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約13.1萬元，預(yù)計2030年前我國有3.9億農(nóng)民需要市民化。據(jù)此推算，到2030年前全國市民化所需公共成本就需大概51.1萬億元，這筆巨大的支出將成為財政負(fù)擔(dān)。

（二）“土地?fù)Q社保”的失地農(nóng)民的城鄉(xiāng)權(quán)利不平等

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不平衡是引起戶籍制度和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)聯(lián)動改革的結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)差距大的根本原因，盡管在貫徹落實國家政策的努力下，城鄉(xiāng)之間的差距在不斷縮小，但是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的愿景是一個循序漸進(jìn)的過程，并不能一蹴而就。“土地?fù)Q社?！笔寝r(nóng)民“市民化”身份轉(zhuǎn)變的具體折射，有條件的農(nóng)民放棄土地進(jìn)城，并沒有享受到與城市居民的同等的權(quán)利和待遇，例如社保、教育、住房等基本的公共服務(wù)和社會福利。

（三）老百姓封閉陳舊的思想，土地依賴心理嚴(yán)重

中華文明起源于西周時期的農(nóng)耕時代，農(nóng)耕乃衣食之源，文化之根，自給自足的家庭生活決定了農(nóng)耕文化靜定和保守的特征，使中國老百姓對土地產(chǎn)生了深深的依賴，“落葉歸根”的土地情懷根深蒂固。因此即使有條件進(jìn)城的農(nóng)民對于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和有償放棄其享有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)有著特別強(qiáng)烈的抵觸情緒，這不僅違背了加快市民化的理念，也嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的進(jìn)程，不利于土地資源的優(yōu)化配置，也不利于城鎮(zhèn)一體化的發(fā)展，對中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了消極的影響。

三、完善戶籍制度與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)聯(lián)動改革的對策與建議

（一）從政府角度

政府應(yīng)該堅持公共利益的視野出發(fā)，制定更多符合實際需要的優(yōu)惠政策，加大對農(nóng)村地區(qū)的財政投入，增大“扶持”力度，解決戶籍制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)聯(lián)動改革中出現(xiàn)的資金壓力；因地制宜地采取措施，通過“引進(jìn)來”和“走出去”地戰(zhàn)略方針來發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)，從而最大程度地縮小城鄉(xiāng)差距，為聯(lián)動改革提供堅持的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）從法律角度

完善聯(lián)動改革進(jìn)程中的相關(guān)配套法律法規(guī)，從根本上保障改革的順利進(jìn)行。盡管各省市響應(yīng)國務(wù)院的號召，已在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》的基礎(chǔ)上出臺了戶籍制度改革方案，但是仍需進(jìn)一步完善實施辦法；盡管涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)有不少，例如《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《中華人民共和國物權(quán)法》《土地管理法實施條例》等，但這些都比較籠統(tǒng)概化，還需要進(jìn)一步細(xì)化，其中涉及到退出機(jī)制、補償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民社會保障等環(huán)節(jié)的相關(guān)配套法規(guī)仍需完善。

（三）從市場角度

戶籍制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)聯(lián)動改革的目的不僅僅是為了合理配置土地資源，重組各種生產(chǎn)要素參與分配，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利，激活市場和資本的活力，更是為了真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和社會福利的均等化。

（四）從農(nóng)民角度

通過多元化，多層次的教育來提高農(nóng)村居民的綜合素質(zhì)，利用各種渠道推進(jìn)農(nóng)村對外交流的廣度和深度，以知識和變革觀念來取代農(nóng)民原有的經(jīng)驗，因為戶籍制度所附加的優(yōu)惠政策只是輸血機(jī)制，而提高農(nóng)村居民素質(zhì)才是造血機(jī)制。只有自身意識到戶籍制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)聯(lián)動改革的優(yōu)勢，自覺地、主動地、積極地配合工作，才能從根本上解決新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的各種問題，也才能更快地實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的宏偉藍(lán)圖！

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