參與式預(yù)算

陳奕敏 尚國(guó)敏

編者按：

參與式預(yù)算屬于直接民主范疇，是為了彌補(bǔ)代議制民主的不足而施行的一種制度創(chuàng)新，近年風(fēng)行歐洲、北美和拉美等地區(qū)。在我國(guó)很多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，參與式預(yù)算如火如荼開(kāi)展起來(lái)，這對(duì)培育公民民主精神、推進(jìn)社會(huì)自治、增強(qiáng)地方政府治理能力，無(wú)疑具有重要意義。就如何做好參與式預(yù)算，本刊記者尚國(guó)敏采訪了中共溫嶺市委民主懇談工作辦公室主任陳奕敏。

預(yù)算編制與項(xiàng)目如何選擇

本刊記者：公眾參與預(yù)算協(xié)商的內(nèi)容是什么呢？是全部預(yù)算支出的編制，還是提出或選擇部分預(yù)算支出項(xiàng)目？

陳奕敏：我們溫嶺在國(guó)內(nèi)最早開(kāi)始探索參與式預(yù)算，2005年分別在新河鎮(zhèn)和澤國(guó)鎮(zhèn)同時(shí)開(kāi)始實(shí)施公眾參與全額預(yù)算支出的編制和部分預(yù)算（約占澤國(guó)鎮(zhèn)年度預(yù)算總額的25%）項(xiàng)目的選擇。

從溫嶺市和其他各地的參與式預(yù)算實(shí)踐情況看，相對(duì)而言，公眾參與全額預(yù)算支出編制的難度比預(yù)算支出項(xiàng)目選擇要大得多。因?yàn)閰⑴c預(yù)算編制要求公眾參與者了解當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，具備一定的預(yù)算和財(cái)務(wù)知識(shí)以及參與能力。譬如，政府預(yù)算方案中教育經(jīng)費(fèi)安排了3600萬(wàn)元，如果參與者不了解當(dāng)?shù)刂行W(xué)校的布局、校舍和教學(xué)設(shè)施、教師的數(shù)量和配備、在校生的數(shù)量和生源等情況，那么他如何判斷這3600萬(wàn)元的教育開(kāi)支是多了還是少了，多了多少？少了多少？如果參與者連預(yù)算測(cè)算表都看不明白，那么他如何參與預(yù)算協(xié)商呢？這樣的參與只能是無(wú)效參與，甚至成為參與者中的沉默者。新河鎮(zhèn)是做全額預(yù)算編制的，其實(shí)新河鎮(zhèn)的一般參與者關(guān)注的大多屬于民生項(xiàng)目和公共設(shè)施建設(shè)中的具體項(xiàng)目，既然這樣，等于還是回到了預(yù)算項(xiàng)目選擇。選擇預(yù)算支出項(xiàng)目的參與相對(duì)地要容易些，因?yàn)檫x擇預(yù)算項(xiàng)目比較直觀，譬如，選擇修公路還是建公園，先修哪條路、后修哪條路，一般參與者很容易做出判斷。所以，全額預(yù)算支出編制的參與式預(yù)算適合精英參與，而預(yù)算支出項(xiàng)目選擇的參與式預(yù)算則更適合大眾參與。

實(shí)施參與式預(yù)算的層級(jí)

本刊記者：參與式預(yù)算在哪個(gè)層級(jí)實(shí)施比較合適？

陳奕敏：實(shí)施參與式預(yù)算最適宜的行政層級(jí)是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)，因?yàn)榭h、鄉(xiāng)兩級(jí)滿足參與式預(yù)算實(shí)施的兩個(gè)基本條件，一是財(cái)政收入相對(duì)穩(wěn)定并且可支配使用；二是預(yù)算項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾利益直接相關(guān)。當(dāng)然，適合做參與式預(yù)算的單位還有社區(qū)和社會(huì)組織，社會(huì)組織不僅是政府參與式預(yù)算的參加者，也可以是參與式預(yù)算的組織者和實(shí)施者。但是，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府推行參與式預(yù)算實(shí)際效果更大，對(duì)促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的意義也更大。

縣級(jí)以上的省、市財(cái)政，并不適合做參與式預(yù)算，因?yàn)槭?、市兩?jí)財(cái)政預(yù)算的復(fù)雜性和專業(yè)性更高，增加了參與難度；與一般民眾的直接關(guān)聯(lián)度趨弱，降低了公眾的參與愿望；省、市行政區(qū)域廣闊，路途較遠(yuǎn)，提高了參與成本，基層公眾也不方便參與。對(duì)于省、市兩級(jí)政府來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)人大預(yù)決算審查監(jiān)督更為重要，意義更大。

參與方式

本刊記者：參與式預(yù)算過(guò)程中社會(huì)公眾的參與方式主要有哪幾種？

陳奕敏：主要有5種。一是自愿參與。自愿參與體現(xiàn)的是機(jī)會(huì)均等原則，自發(fā)自愿的參與是最有效的，其缺陷是參與的廣泛性不足。溫嶺參與式預(yù)算一直運(yùn)用這種方式。美國(guó)哥倫比亞大學(xué)喬·沙托利教授在《民主新論》中曾說(shuō)，“參與的含義是親自參與，是自發(fā)自愿的參與”，這與溫嶺民主懇談和參與式預(yù)算的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是一致的。二是邀請(qǐng)利益相關(guān)者。參與式預(yù)算的邀請(qǐng)參與對(duì)象除了利益相關(guān)者，應(yīng)該還有績(jī)效相關(guān)者、程序相關(guān)者和專業(yè)相關(guān)者，而利益相關(guān)者無(wú)疑是最重要的邀請(qǐng)對(duì)象。三是抽簽。抽簽制的本質(zhì)是概率平等，溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)2005年以來(lái)一直沿用隨機(jī)抽簽產(chǎn)生參與者的方式。但是，抽簽制只適用于資金較小的項(xiàng)目預(yù)算。我們的實(shí)踐證明了隨機(jī)抽簽的方法更適合于項(xiàng)目預(yù)算。由于基層社會(huì)公眾的素質(zhì)和參與能力的差異較大，抽簽方式存在著明顯的參與有效性不足的問(wèn)題，參與者參與整個(gè)預(yù)算支出安排的協(xié)商和討論顯然是不合適的。四是推選。推選參與者的方式具有較強(qiáng)的代表性，也能夠保障預(yù)算參與的有效性，但就參與式民主的價(jià)值來(lái)看，缺陷顯而易見(jiàn)，那就是參與者的“被參與”。推選預(yù)算參與者的方法目前也在世界很多地方運(yùn)用，譬如巴西、哥倫比亞、美國(guó)的紐約和芝加哥、我國(guó)的臺(tái)灣，等等。五是組織化參與。組織化參與也是一種很重要的參與方式，但是我國(guó)目前很少有地方運(yùn)用，主要因?yàn)橛休^強(qiáng)參與意識(shí)和參與能力的自主性社會(huì)組織發(fā)育不良，還不夠多。

總而言之，參與方式應(yīng)該是越多越好，越豐富越好，我主張各種參與方式綜合運(yùn)用，共同促進(jìn)參與式預(yù)算。

民意表達(dá)和運(yùn)用

本刊記者：參與式預(yù)算中，參與者的意見(jiàn)是不是咨詢性質(zhì)的，參與者是否有決定權(quán)。

陳奕敏：民意的表達(dá)有多種方式，譬如，發(fā)言、對(duì)話、辯論、調(diào)查問(wèn)卷、表決，等等，有學(xué)者歸納出有50余種民意表達(dá)方式。表達(dá)方式的目的都是充分表達(dá)參與者的訴求，民意表達(dá)方式越多，對(duì)推進(jìn)參與式預(yù)算越有益。

盡管表達(dá)方式可以多樣，而民意的運(yùn)用只有兩種：決定和咨詢。很多學(xué)者希望預(yù)算的參與者擁有決定權(quán)。有一位學(xué)者曾經(jīng)對(duì)直接民主做出這樣的表述，他說(shuō)公眾參與不一定是直接民主，公眾參與過(guò)程中的最后結(jié)果能夠做出決定的才是直接民主。這種認(rèn)知顯然是受到古希臘公民大會(huì)這種直接民主制的影響，但是在代議制民主被現(xiàn)代國(guó)家普遍采用的當(dāng)代，公眾參與直接決定公共事務(wù)的機(jī)會(huì)和決定范圍還是十分有限的，各國(guó)議會(huì)才擁有公共事務(wù)的廣泛決定權(quán)。我國(guó)憲法將預(yù)決算的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)授予了全國(guó)和地方各級(jí)人大，因此，在參與式預(yù)算的過(guò)程中，公眾參與者對(duì)財(cái)政預(yù)算編制的意見(jiàn)和建議所能夠起到的作用主要是咨詢而不是決定，民意決定預(yù)算或者預(yù)算的部分項(xiàng)目，必須經(jīng)人大授權(quán)，而且一定是在整個(gè)預(yù)算中占比甚少的部分預(yù)算。

在參與式預(yù)算過(guò)程中，民意的運(yùn)用是決定還是咨詢，抑或決定與咨詢并存？就當(dāng)下而言，咨詢是普遍的，決定是個(gè)案。我們希望民眾在公共事務(wù)領(lǐng)域擁有更大更廣泛的決定權(quán)，但僅僅只是希望，事實(shí)并非如此。

專業(yè)性與民意性

本刊記者：預(yù)算屬于比較專業(yè)的領(lǐng)域，在參與式預(yù)算中，專業(yè)人士和民眾的意見(jiàn)是否存在專業(yè)和非專業(yè)的矛盾，如何協(xié)調(diào)這種矛盾？

陳奕敏：預(yù)算屬于比較專業(yè)的領(lǐng)域，但并非專業(yè)到民眾無(wú)法參與。在參與式預(yù)算的全過(guò)程中，專業(yè)性和民意性始終相伴，共同影響著政府對(duì)預(yù)算支出項(xiàng)目安排的判斷。專業(yè)人士的見(jiàn)解不一定代表民意，而民意也并非一定不專業(yè)；專業(yè)人士的見(jiàn)解可能會(huì)影響參與者的判斷和偏好的轉(zhuǎn)移或堅(jiān)持，而民意也會(huì)影響專業(yè)人士的判斷。

首先，專業(yè)性和民意性可以互相轉(zhuǎn)化。2014年度溫嶺市新河鎮(zhèn)的參與式預(yù)算，有參與者要求增加消防經(jīng)費(fèi)，在他沒(méi)有細(xì)致的調(diào)研之前，那是一個(gè)沒(méi)有專業(yè)背景的普通民意，無(wú)專業(yè)性可言；但是他在參加預(yù)算協(xié)商之前，走訪了一些遭受過(guò)火災(zāi)的居民，走訪了消防隊(duì)，從互聯(lián)網(wǎng)上了解了各種消防車(chē)的性能和價(jià)格之后，他提出了“增加消防經(jīng)費(fèi)50萬(wàn)元”的建議，在發(fā)言中，邏輯周密，依據(jù)明確，理由充分，此時(shí)，這種民意就具備了專業(yè)性，這就是民意性與專業(yè)性的相互轉(zhuǎn)化。其次，專業(yè)性和民意性可以相互配合。在溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)的參與式預(yù)算中，我們提供給參與者的資料，30個(gè)城鎮(zhèn)公共設(shè)施項(xiàng)目的選擇，每個(gè)項(xiàng)目都有專業(yè)人士撰寫(xiě)的通俗簡(jiǎn)明的可行性分析。在預(yù)算協(xié)商中，專業(yè)人士隨時(shí)介入討論，回應(yīng)、解釋參與者的提問(wèn)，這就是專業(yè)性和民意性的互動(dòng)配合。

當(dāng)然，最理想的是多數(shù)參與者對(duì)預(yù)算安排的分析、判斷以及提出的建議或訴求兼具民意性和專業(yè)性，但目前只是一種虛擬，我想，今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)也是很難達(dá)到的。

參與式預(yù)算中的共識(shí)

本刊記者：參與式預(yù)算有沒(méi)有共識(shí)，沒(méi)有達(dá)成共識(shí)是否意味著參與式預(yù)算失敗。

陳奕敏：這個(gè)問(wèn)題需要具體細(xì)致的分析。參與式預(yù)算屬于協(xié)商民主制的范疇，協(xié)商民主遵從共識(shí)原則，那么共識(shí)原則也同樣適用于參與式預(yù)算過(guò)程中的協(xié)商。

共識(shí)與參與式預(yù)算的成敗有著怎樣的關(guān)系呢？我們要分析這個(gè)共識(shí)是預(yù)算的單項(xiàng)共識(shí)還是整體共識(shí)。預(yù)算編制是由多個(gè)預(yù)算支出項(xiàng)目組成的，基層政府的預(yù)算項(xiàng)目有1000多項(xiàng)，要想全部達(dá)成共識(shí)是不可能的。因此，如果這1000多個(gè)預(yù)算項(xiàng)目沒(méi)有全部達(dá)成共識(shí)，于是就判定參與式預(yù)算的失敗，這樣的判斷顯然是不符合實(shí)際的，因?yàn)閰⑴c式預(yù)算中的整體共識(shí)本來(lái)就是虛擬的。我們所說(shuō)的參與式預(yù)算中的共識(shí)不是指整體共識(shí)，而只能是單項(xiàng)共識(shí)，也就是參與者對(duì)部分有意見(jiàn)分歧的預(yù)算支出項(xiàng)目經(jīng)過(guò)審慎的討論，在對(duì)話、博弈、偏好的轉(zhuǎn)移以及包容和妥協(xié)的過(guò)程中達(dá)成的共識(shí)。如果有一個(gè)或數(shù)個(gè)預(yù)算項(xiàng)目沒(méi)有形成共識(shí)，也不能就此認(rèn)定參與式預(yù)算的失敗，因?yàn)檫@幾個(gè)項(xiàng)目沒(méi)有共識(shí)，而另外幾個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。如果所有的預(yù)算項(xiàng)目都沒(méi)有達(dá)成共識(shí)呢？當(dāng)然，這種情況出現(xiàn)的可能性甚少，要是真的出現(xiàn)這樣的情況，我們還是不能認(rèn)定參與式預(yù)算失敗，因?yàn)殡m然沒(méi)有共識(shí)，但參與者提出的諸多意見(jiàn)和建議能夠給政府決策者以啟發(fā)、咨詢和參考。

參與式預(yù)算的失敗，應(yīng)該是所有的參與者沒(méi)有提出任何對(duì)預(yù)算編制有價(jià)值的訴求、選擇和判斷，或者極而言之，所有參與者都是沉默者。

責(zé)任編輯 尚國(guó)敏