基層人民調(diào)解工作保障機(jī)制研究
——以懷寧縣為例

李瀚琰;人民調(diào)解;保障機(jī)制

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

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基層人民調(diào)解工作保障機(jī)制研究
——以懷寧縣為例

李瀚琰;人民調(diào)解;保障機(jī)制

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

摘要：自2011年1月1日《人民調(diào)解法》頒布實(shí)施以來，人民調(diào)解作為一種既不同于訴訟與仲裁，也不同于傳統(tǒng)意義上的調(diào)解制度，憑借著我國悠久的調(diào)解傳統(tǒng)和低成本、高效率解決爭議，日漸成為基層糾紛解決的和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道關(guān)卡。雖然在立法上有了一定的完善，但是在實(shí)踐過程中仍有許多問題，例如調(diào)解員經(jīng)費(fèi)保障、司法確認(rèn)、沒有完善的程序等等問題。通過對(duì)安徽省安慶市懷寧縣人民調(diào)解工作的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中的一些問題以及提出了一些建議，為以后的人民調(diào)解工作完善提供一些完善措施。

關(guān)鍵詞：基層;人民調(diào)解;保障機(jī)制

一、調(diào)解制度興起的原因

(一)調(diào)解制度的興起是人類爭議解決機(jī)制發(fā)展趨勢決定的

縱觀人類糾紛解決發(fā)展的途徑可以看出，最原始階段的解決就是以私力救濟(jì)為主，最明顯地表示為“殺人償命”的刑事救濟(jì)方式和“欠債還錢”的民事救濟(jì)方式。隨著國家的產(chǎn)生和社會(huì)穩(wěn)定的需求，第三方介入解決方式逐漸取代了原始的私力救濟(jì)，訴訟制度成為解決糾紛的最主要和最權(quán)威的途徑。但是今天，國家作為第三方介入的弊端不斷凸顯，首先是繁瑣復(fù)雜的程序規(guī)定，高額的訴訟成本，其次是訴訟制度的不可預(yù)見及域外執(zhí)行問題，最后是國家作為第三方，是否會(huì)不當(dāng)?shù)男孤懂?dāng)事人雙方商業(yè)秘密等等問題，這些都預(yù)示著一種更為簡便的爭端解決機(jī)制——ADR(Alternative Dispute Resolution)——的產(chǎn)生。

(二)調(diào)解制度的興起是為了彌補(bǔ)訴訟制度本身的缺陷

1.訴訟制度嚴(yán)格的對(duì)抗地位不利于民間爭議的解決。在基層人民的生活環(huán)境中，涉及各種錯(cuò)綜復(fù)雜的人際關(guān)系，因而民間爭議中的當(dāng)事人對(duì)于糾紛的解決需要的是一種“雙贏”，并非就是謀求一種“你死我活”的境地，通常一些糾紛的解決就是為了彌補(bǔ)當(dāng)事人之間的內(nèi)心平衡，或者是為了彌補(bǔ)當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)損失。由于訴訟制度嚴(yán)格的對(duì)抗地位，一刀兩斷的判決往往使得原有的鄰里親屬關(guān)系就此結(jié)束，或許通過訴訟的一方獲得了由勝訴帶來了小部分利益，而因此放棄了所有的人際關(guān)系。所以，與其被動(dòng)地受國家司法強(qiáng)制性安排，倒不如把這些爭議的解決盡可能地控制在自己的手中，取得程序控制權(quán)和結(jié)果控制權(quán)。[1]

2.訴訟制度為了保證實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正義和維護(hù)司法的權(quán)威，制訂了嚴(yán)格的訴訟程序。在過去的一段時(shí)間里，中國的訴訟法學(xué)家們一再地強(qiáng)調(diào)中國“重實(shí)體、輕程序”的弊端，“遲到的正義非正義”，在訴訟程序建立的今天，卻使得訴訟的弊端不斷涌現(xiàn)：訴訟程序的復(fù)雜導(dǎo)致案件的積累、訴訟成本的提高和對(duì)民間糾紛解決的拖延。因此在爭議中，當(dāng)事人關(guān)注于權(quán)利義務(wù)的迅速履行，而不是在程序中是否得到了公正的對(duì)待。

3.相對(duì)于靈活的調(diào)解制度，訴訟由于嚴(yán)格的程序限制，大大限制了法官的自由裁量權(quán)，僵硬和陳舊的法律規(guī)范時(shí)常無法解決形形色色的爭議。[2]民間爭議的形式各種各樣，法律不可能將民間各種爭議及解決都有詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)，在私權(quán)處分如此發(fā)達(dá)的今天，固定實(shí)體權(quán)利的解決受到質(zhì)疑。

4.民間爭議的特征決定了人民調(diào)解制度的興起。在中國這種熟人社會(huì)里，人際關(guān)系交往甚密，通常形成了一個(gè)個(gè)的自治團(tuán)體，人民調(diào)解由于其強(qiáng)烈的自治性，適應(yīng)了基層人民的生活狀態(tài)。特別是在鄉(xiāng)村社會(huì)，人們樂意尋求有道德、有威信的中立第三者來解決，而且人民調(diào)解沒有公開調(diào)解的要求，在“好事不出門惡事行千里”基層社會(huì)里，能夠?yàn)楫?dāng)事人之間爭議的事項(xiàng)起到保密的作用。

(三)調(diào)解制度的興起也是為了彌補(bǔ)仲裁制度的不足

由于訴訟制度的缺陷，近代以來一種更為簡便和快捷的制度——仲裁應(yīng)運(yùn)而生。然而，隨著仲裁制度的不斷發(fā)展，仲裁的程序性規(guī)則越來越正式，案件也越來越復(fù)雜，裁決也同法院判決一樣面臨著執(zhí)行難的問題。商事糾紛的增加和復(fù)雜，使越來越多的人選擇訴訟和仲裁之外的爭議解決方法。[3]“經(jīng)過多年的發(fā)展之后，人們發(fā)現(xiàn)仲裁并不比訴訟更有效率、更省錢。在很多情況下，仲裁吸收了訴訟最糟糕的因素，大大拖延了時(shí)間、增大了成本?！盵4]

仲裁制度的訴訟化喪失了本來的程序性優(yōu)勢，但卻以一裁終局的形式抹殺了當(dāng)事人的審級(jí)利益。民間爭議的當(dāng)事人希望在第三人的介入下友好地解決爭議，而仲裁制度發(fā)展至今的現(xiàn)狀說明這一制度正朝著訴訟方向漸行漸遠(yuǎn)。

二、安慶市懷寧縣人民調(diào)解概況

鑒于人民調(diào)解的諸多優(yōu)勢，我國目前在完善調(diào)解立法和構(gòu)建組織形式上都取得了很大進(jìn)步。就現(xiàn)狀而言，我國人民調(diào)解制度涉及的范圍非常廣泛，涉及婚姻家庭糾紛、房屋宅基地糾紛、勞動(dòng)爭議糾紛、山林土地糾紛、計(jì)劃生育糾紛、道路交通事故糾紛、物業(yè)糾紛和醫(yī)療糾紛等等方面。因此，本文在組織和實(shí)踐上對(duì)安慶市懷寧縣2012年人民調(diào)解狀況進(jìn)行分析，進(jìn)而得出結(jié)論。

(一)懷寧縣人民調(diào)解組織概況

依據(jù)《人民調(diào)解法》第5條*《人民調(diào)解法》第5條：國務(wù)院司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國的人民調(diào)解工作，縣級(jí)以上地方人民政府司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)本行政區(qū)域的人民調(diào)解工作。以及《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》中明確的司法行政機(jī)關(guān)與人民法院密切配合。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由懷寧縣人民法院和司法局領(lǐng)導(dǎo)，全縣共成立各級(jí)人民調(diào)解組織269個(gè)。其中，村(居)調(diào)解委員會(huì)241個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)20個(gè)，區(qū)域調(diào)解委員會(huì)1個(gè)*2011年11月18日成立，跨懷寧縣臘樹鎮(zhèn)、太湖縣新倉鎮(zhèn)、潛山縣黃泥鎮(zhèn)。，專業(yè)性調(diào)解委員會(huì)1個(gè)*交調(diào)會(huì)成立于2010年9月，有13名調(diào)解委員，2名專職人民調(diào)解員。。

(二)懷寧縣人民調(diào)解員概況

截至2012年，懷寧縣共有20個(gè)司法所，司法所工作人員60人，其中，大專以上學(xué)歷59人。全縣18個(gè)司法所均配有專職副科級(jí)司法所長。由數(shù)據(jù)可見，村委會(huì)居委會(huì)人民調(diào)解員占主要比例，為84.8%。但是專職人民調(diào)解員的數(shù)量明顯偏少，只占到18.8%。同時(shí)文化層次也一些不足，大專以上學(xué)歷僅僅占到3.67%，高中以上學(xué)歷的占67.9%，也就是說，還有將近三分之一的人民調(diào)解員不具有高中以上文化水平，這就給調(diào)解工作帶來了很大的難度。

(三)懷寧縣人民調(diào)解工作開展概況：

在懷寧縣司法局調(diào)研期間，筆者詳細(xì)參閱了大量的調(diào)解卷宗，并參加了人民調(diào)解工作的實(shí)地調(diào)研，其中有雷埠鄉(xiāng)兩起醫(yī)療糾紛調(diào)解工作調(diào)研，石牌鎮(zhèn)四起醫(yī)療糾紛調(diào)解工作調(diào)研。

根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，人民調(diào)解制度不僅僅體現(xiàn)在解決民間微小爭議，對(duì)于重大的民間糾紛、重大的經(jīng)濟(jì)案件，都能起到化解糾紛、維持穩(wěn)定的作用。

(四)懷寧縣人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)概況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年度司法行政機(jī)關(guān)主持人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)是10.4萬元，如果全部劃撥給地方司法所的情況下，那么每個(gè)司法所只能有5 200元；人民調(diào)解委員會(huì)共計(jì)269個(gè)，那么每個(gè)調(diào)解委員會(huì)的工作補(bǔ)助是643元。雖然人民調(diào)解工作當(dāng)中用于交通、通訊和餐飲的經(jīng)費(fèi)有縣級(jí)政府另外預(yù)算，但是這樣的經(jīng)費(fèi)保障顯然有些捉襟見肘。

表1　調(diào)解委員會(huì)的組織與數(shù)量(2012年1～12月)：

表2　調(diào)解員的組織構(gòu)成與數(shù)量(2012年1～12月)：

表3　案件類型與數(shù)量(2012年1～12月)：

表4　重大糾紛解決匯總(2012年1～12月)：

表5　調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)概況(2012年1～12月)：

三、安慶市懷寧縣人民調(diào)解評(píng)析

(一)懷寧縣人民調(diào)解工作取得成績

目前，懷寧縣下20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所均有自己的指導(dǎo)的人民調(diào)解委員會(huì)，并且司法所所長一般都兼任人民調(diào)解委員會(huì)委員或者是主任，為人民調(diào)解工作的開展提供了良好的職業(yè)保障。同時(shí)，懷寧縣7個(gè)街道均有人民調(diào)解委員會(huì)負(fù)責(zé)開展調(diào)解工作。基本上懷寧縣已經(jīng)在每個(gè)村莊、每個(gè)社區(qū)都建立起了人民調(diào)解委員會(huì)，還在企事業(yè)單位建立起了人民調(diào)解委員會(huì)。

表6　調(diào)解成果概況(2012年1～12月)：

截止2012年底，懷寧縣共調(diào)解各類矛盾糾紛4 641起，協(xié)議涉及金額達(dá)到3 847萬元。共排查各類矛盾糾紛1 331起，預(yù)防各類矛盾糾紛1 074起。

同時(shí)，懷寧縣交通事故損害賠償糾紛人民調(diào)解委員會(huì)成立以后，截止2012年10月底，共受理調(diào)解糾紛471起，調(diào)解成功率達(dá)91%。

(二)懷寧縣人民調(diào)解工作的不足

雖然人民調(diào)解工作取得了一些成績，但是仍舊有許多不足，這些不足不僅僅是懷寧縣人民調(diào)解工作的不足，也是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)共同人民調(diào)解工作共同的難題：經(jīng)費(fèi)保障不足，司法確認(rèn)率低下，調(diào)解員素質(zhì)不高，程序性規(guī)定缺失，法院和司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)力度不夠，啟動(dòng)方式，調(diào)解協(xié)議效力有爭議等問題。

1.調(diào)解經(jīng)費(fèi)不足。

根據(jù)規(guī)定，人民調(diào)解工作是不收費(fèi)的，專職人民調(diào)解員的經(jīng)費(fèi)為每人每年1萬元，兼職人民調(diào)解員主要由基層司法所或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員兼任，沒有經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，社會(huì)志愿者則沒有工資和補(bǔ)助。對(duì)司法行政機(jī)關(guān)和人民調(diào)解委員會(huì)的補(bǔ)助也由上文給出，其數(shù)量也不足以填補(bǔ)調(diào)解所需。根據(jù)《人民調(diào)解法》第16條規(guī)定*《人民調(diào)解法》第16條：人民調(diào)解員從事調(diào)解工作，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼`工補(bǔ)貼；因從事調(diào)解工作致傷致殘，生活發(fā)生困難的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)提供必要的醫(yī)療、生活救助；在人民調(diào)解工作崗位上犧牲的人民調(diào)解員，其配偶、子女按照國家規(guī)定享受撫恤和優(yōu)待。但是在實(shí)踐中，由于對(duì)人民調(diào)解員經(jīng)費(fèi)如何保障和使用如何監(jiān)督，都缺少詳細(xì)規(guī)定，成為實(shí)踐中產(chǎn)生了由于資金嚴(yán)重不足，調(diào)解委員會(huì)工作難以為繼的情形。[5]

關(guān)于經(jīng)費(fèi)保障方面還會(huì)產(chǎn)生其他問題：首先是人民調(diào)解場所，雖然每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所都有專門的人民調(diào)解辦公室，但是規(guī)模較小，難以應(yīng)付大規(guī)模的群體性爭議，有時(shí)候人民調(diào)解辦公室還承擔(dān)著安置幫教、社區(qū)矯正工作，很難保證不在時(shí)間上起沖突。其次，據(jù)統(tǒng)計(jì)懷寧縣所有調(diào)解協(xié)議中口頭協(xié)議的占4150份，書面協(xié)議的僅有393份，如果能在調(diào)解委員會(huì)放置打印機(jī)等，書面協(xié)議的數(shù)量不會(huì)如此之少。最后，人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)設(shè)計(jì)不夠明確，車旅費(fèi)、食宿費(fèi)都由另外預(yù)算，這就給調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算帶來了極大的不確定性。

2.調(diào)解員素質(zhì)不高。

據(jù)上文統(tǒng)計(jì)，在懷寧縣人民調(diào)解員當(dāng)中，大專以上學(xué)歷僅僅占到3.67%，高中以上學(xué)歷的占67.9%，面對(duì)日益復(fù)雜新穎多變的民間糾紛，如果調(diào)解員不具備必須的文化素養(yǎng)和法律知識(shí)，不但不能解決糾紛，還會(huì)造成當(dāng)事人對(duì)調(diào)解公信力的懷疑。很多情況下，調(diào)解員還在通過思想道德教育和感情教育來說服當(dāng)事人，但是由于我國熟人社會(huì)的轉(zhuǎn)變，這種缺乏技巧性、策略性的調(diào)解方法所起到的作用也大不如從前。[6]在人民調(diào)解員的構(gòu)成上，專職調(diào)解員只有303人，而縣一級(jí)的人民調(diào)解工作專職人員只有2人，沒有足夠的資金和編制保障，很難讓高層次的人才從事專門的調(diào)解工作。

3.程序性規(guī)定缺失。

《人民調(diào)解法》沒有對(duì)調(diào)解程序做出完善的設(shè)計(jì)，僅就調(diào)解程序的開始、調(diào)解員的選擇、調(diào)解與訴訟的銜接做了原則性的規(guī)定。雖然人民調(diào)解制度是群眾自治制度，但是良好的程序設(shè)計(jì)對(duì)制度的存在有著重要的意義：首先，調(diào)解中的保密規(guī)則和調(diào)解員的回避應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定，否則當(dāng)事人泄露對(duì)方的個(gè)人隱私將不能得到及時(shí)的追究，還要依靠侵權(quán)訴訟來解決。其次，調(diào)解程序的立法設(shè)計(jì)，能夠以法律的高位階來統(tǒng)一程序立法，防止在執(zhí)行調(diào)解協(xié)議時(shí)以程序不公為由駁回。最后，調(diào)解的程序立法能夠提高調(diào)解制度的可預(yù)見性，也是穩(wěn)定調(diào)解秩序的需求。

缺乏程序性保障，在調(diào)解中還會(huì)造成強(qiáng)勢的一方會(huì)肆無忌憚的侵犯弱勢一方的利益，缺乏程序的外觀，也會(huì)使調(diào)解中的雙方無視調(diào)解的重要性和輕視調(diào)解員的主導(dǎo)地位，反而給人民調(diào)解增加負(fù)擔(dān)。

4.法院和司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)力度不夠。

盡管人民法院和人民調(diào)解委員會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但是在組織上人民調(diào)解委員會(huì)還要受到司法行政部門的領(lǐng)導(dǎo)。這樣的管理體制帶來的相應(yīng)弊端則是法官與調(diào)解人員的脫軌，缺乏來自司法行政機(jī)關(guān)的有力支持。[7]

目前，我國在法院指導(dǎo)人民調(diào)解工作上，遇到的問題主要有：指導(dǎo)工作流于形式、缺乏專門的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、對(duì)人民調(diào)解員的培訓(xùn)指導(dǎo)不夠、對(duì)民調(diào)人員制作的調(diào)解協(xié)議書重視不夠、聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制不健全、缺乏必要的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等。[8]基層法院對(duì)于人民調(diào)解工作的開展指導(dǎo)有著深刻的意義，不僅僅在調(diào)節(jié)方式、判斷標(biāo)準(zhǔn)、法律依據(jù)方面法院都能給予很好的指導(dǎo)作用，最重要的是，法院的指導(dǎo)能夠便于當(dāng)事人在達(dá)成調(diào)解協(xié)議后直接進(jìn)行司法確認(rèn)，賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力。

5.調(diào)解協(xié)議的效力存在爭議。

(1)關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行力的爭議：人民調(diào)解協(xié)議的自治性，意味著對(duì)雙方當(dāng)事人沒有約束力，只能靠當(dāng)事人自覺履行。[9]根據(jù)《人民調(diào)解法》第31條規(guī)定*《人民調(diào)解法》第31條規(guī)定：經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行。人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)解協(xié)議的履行情況進(jìn)行監(jiān)督，督促當(dāng)事人履行約定的義務(wù)。，人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)監(jiān)督和督促當(dāng)事人按照約定履行義務(wù)。很多觀點(diǎn)認(rèn)為這一規(guī)定賦予了人民調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行的效力，因?yàn)楫?dāng)事人“應(yīng)當(dāng)”按照約定履行的隱藏含義是不得違反約定，必須履行，如果不履行將追究其違約責(zé)任。

實(shí)質(zhì)上，人民調(diào)解協(xié)議是在當(dāng)事人自治基礎(chǔ)上形成的，以犧牲一定的程序利益換來的實(shí)體糾紛的解決，對(duì)非程序性的結(jié)果賦予強(qiáng)制執(zhí)行力只會(huì)對(duì)弱勢的一方更為不利。其次，《人民調(diào)解法》第33條明確規(guī)定了司法確認(rèn)程序，如果已經(jīng)具有強(qiáng)制執(zhí)行力，那么第33條的規(guī)定明顯多余。

(2)關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議是否為民事合同的爭議：很多學(xué)者認(rèn)為，調(diào)解協(xié)議并非民事合同性質(zhì)，并且不能參照《合同法》的中無效和可撤銷的合同來撤銷其效力。

以上觀點(diǎn)明顯縮小了合同的范圍，按照最大限度保護(hù)合同的觀點(diǎn)看來，只要是當(dāng)事人的合意，都可以稱之為合同。并且如果拒絕承認(rèn)和執(zhí)行和解協(xié)議，國家也提供了提起仲裁和訴訟的救濟(jì)途徑。最重要的是，最高人民法院通過司法解釋*《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》第10條規(guī)定：經(jīng)商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解后達(dá)成的具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)。的形式賦予了民事合同的效力，從維護(hù)法律的穩(wěn)定性角度來說，這一規(guī)定既然沒有帶來執(zhí)行的不便，就不要輕易改變其性質(zhì)。

6.司法確認(rèn)率低下。

《人民調(diào)解法》第33條比較詳細(xì)地設(shè)計(jì)了司法確認(rèn)制度，而且司法確認(rèn)制度可是說是人民調(diào)解中的最具價(jià)值的制度之一，但是在懷寧縣人民調(diào)解的4641例案件中，只有3例經(jīng)過司法確認(rèn)。追其原因主要有兩點(diǎn)：第一，司法確認(rèn)程序過于復(fù)雜，進(jìn)行確認(rèn)反而使原本簡易的人民調(diào)解制度增加了了程序負(fù)擔(dān)；第二，法院沒有積極參與到人民調(diào)解指導(dǎo)工作當(dāng)中，對(duì)于基層人民來說，調(diào)解通常是在雙方大量親屬和見證人都在的情形下進(jìn)行的，基于調(diào)解員的個(gè)人威望和當(dāng)事人誠信要求，一般不會(huì)再違反調(diào)解協(xié)議，沒有確認(rèn)的必要，并且基層人民也很難區(qū)分“法律效力”和“強(qiáng)制執(zhí)行力”之間的差別。所以法院積極參與到司法確認(rèn)，普及法律知識(shí)，在調(diào)解成功后第一時(shí)間告知確認(rèn)作用有著重要的意義。

四、人民調(diào)解工作的保障機(jī)制的建立

(一)建立起完善的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

目前人民調(diào)解遇到的瓶頸主要是兩大問題：首先就是經(jīng)費(fèi)問題，*《人民調(diào)解法》第4條：人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，不收取任何費(fèi)用。而政府財(cái)政預(yù)算又很緊張，所以擴(kuò)大預(yù)算，增加財(cái)政補(bǔ)貼成為改善人民調(diào)解的必須。其次就是執(zhí)行效力問題。就當(dāng)前形勢看來，迅速增加人民調(diào)解的財(cái)政預(yù)算是不可能的，隨著服務(wù)型政府觀念的不斷深入，任何一項(xiàng)活動(dòng)都需要增加財(cái)政，根據(jù)筆者的考察，可以執(zhí)行的措施有如下幾種：

1.將人民調(diào)解工作劃為政府專項(xiàng)補(bǔ)貼。

例如江蘇省將人民調(diào)解工作主體分為四類，即調(diào)解員/專職調(diào)解員、調(diào)解委員會(huì)、司法行政機(jī)關(guān)分別劃撥經(jīng)費(fèi)。并將這四部分經(jīng)費(fèi)納入江蘇省財(cái)政保障，對(duì)各人民調(diào)解委員會(huì)按照調(diào)解成功案例的數(shù)量予以核撥資金。[10]從長遠(yuǎn)角度看來，要建立起“省管縣”的財(cái)政直管模式，保障縣級(jí)人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)。

2. 開創(chuàng)以政府購買人民調(diào)解工作新模式。

例如上海市江蘇街道“人民調(diào)解李琴工作室”、天山街道“人民調(diào)解工作事務(wù)所”和北新涇街道“疑難民間糾紛調(diào)處中心”基本模式。這種模式能在一定程度上使得人民調(diào)解工作專業(yè)化發(fā)展，但是這種模式不適合經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)檫@些地區(qū)的人民調(diào)解員的補(bǔ)貼多來自于其本身職業(yè)的工資，地方政府也沒用足夠的經(jīng)費(fèi)來運(yùn)行。

3.地方政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)辦公用房、辦公設(shè)施、公用車輛、餐飲補(bǔ)助。

如上文所述，根據(jù)懷寧縣人民調(diào)解辦公室的考察看來，這些辦公室既承擔(dān)了人民調(diào)解工作，也承擔(dān)了社區(qū)矯正的教育工作。在社區(qū)矯正教育工作中，在辦公室內(nèi)的宣傳標(biāo)語和辦公流程都給人民調(diào)解工作造成了無形的壓力。同時(shí)，完善其他辦公設(shè)施，有助于在第一時(shí)間內(nèi)以文本的形式確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，給當(dāng)事人主張權(quán)利提供依據(jù)。

4.實(shí)行個(gè)案獎(jiǎng)勵(lì)制度。

根據(jù)調(diào)解員案件調(diào)解數(shù)量和難度、涉案金額、人民滿意程度確定案件獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，以此鼓勵(lì)調(diào)解員提升調(diào)解技術(shù)和法律知識(shí)水平。每年度對(duì)于個(gè)案獎(jiǎng)勵(lì)的優(yōu)秀人民調(diào)解案件進(jìn)行評(píng)優(yōu)，并進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。[11]具體考察措施、評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)及名單公示都可以有當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)來完成。

(二)改善人民調(diào)解員的職業(yè)素質(zhì)和提高人民調(diào)解員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)上文調(diào)研數(shù)據(jù)可以看出，懷寧縣人民調(diào)解員構(gòu)成中，大專以上學(xué)歷僅僅占到3.67%，高中以上學(xué)歷的占67.9%，專職人民調(diào)解員只有303人，占調(diào)解員總數(shù)18.8%。

1.開展定期培訓(xùn)。

當(dāng)前情況下，想要大量吸收人民調(diào)解員，或者迅速提高人民調(diào)解員的素質(zhì)在短期內(nèi)是無法實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)實(shí)地調(diào)研，懷寧縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員在調(diào)解的技巧和穩(wěn)定形勢的能力上，都有著較高的水平，同時(shí)在民間也有較高的威望(很多調(diào)解委員會(huì)主任都是地方司法所所長兼任)。在這種情形下，開展定期組織培訓(xùn)活動(dòng)，普及調(diào)解中常見的法律問題，會(huì)與調(diào)解技術(shù)取得相得益彰的效果。

2.提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，改革人民調(diào)解員編制。

既然當(dāng)前人民調(diào)解員面臨著調(diào)解員學(xué)歷不高，法律知識(shí)不健全的困境，那么就應(yīng)當(dāng)提升調(diào)解員準(zhǔn)入的門檻，例如要求學(xué)歷最低為本科，至少為法律專業(yè)的畢業(yè)生，甚至有些要求取得律師資格。但是不能忽視的一個(gè)事實(shí)是，在偏遠(yuǎn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，即使國家提供良好的福利待遇、較高的工資，可能也不能吸引人才向這些地區(qū)流動(dòng)。所以應(yīng)當(dāng)改變?nèi)嗣裾{(diào)解員的編制，改變?cè)械乃痉ㄋL兼任的現(xiàn)狀，以公務(wù)員編制或者事業(yè)編制將人民調(diào)解員收歸為國家工作人員。

3.將調(diào)解員的身份與調(diào)解工作區(qū)分開。

人民調(diào)解制度被定性為群眾自治的糾紛解決，所以在調(diào)解過程中，以村委會(huì)、居委會(huì)、司法所負(fù)責(zé)人組織調(diào)解的情況非常常見，但是這使得區(qū)分人民調(diào)解和政府調(diào)解變得困難，也會(huì)產(chǎn)生當(dāng)事人因懼于政府的威信而沒有收到較公正待遇的情況。所以在調(diào)解中，應(yīng)當(dāng)將調(diào)解員的公職身份與調(diào)解工作區(qū)分開，也可以在調(diào)解過程中吸收當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ?、人大代表、政協(xié)委員等具有較高法律素質(zhì)的人員參與調(diào)解，優(yōu)化人民調(diào)解員的整體結(jié)構(gòu)。

(三)完善調(diào)解程序規(guī)定

1.做好保密工作。

雖然人民調(diào)解制度堅(jiān)持調(diào)解一案件，教育一大片的政治目的。但是不可否認(rèn)的是，有很大部分的案件涉及當(dāng)事人之間的隱私或者是秘密，而且保密性也是人民調(diào)解的程序優(yōu)勢之一。根據(jù)仲裁員中立性和獨(dú)立性的要求，如果前期參與的調(diào)解工作涉及到當(dāng)事人在仲裁和訴訟中不愿意主動(dòng)提出的證據(jù)，如果違背這一原則，必然造成后期程序不公。

2.完善訴前調(diào)解制度。

訴前調(diào)解的開啟方式要以當(dāng)事人合意選擇為前提，以法院案件審理的司法建議為輔助。當(dāng)事人可以自行約定設(shè)置人民調(diào)解作為訴訟的前置程序，并將人民調(diào)解作為單方提起訴訟的抗辯理由：如果沒有經(jīng)過調(diào)解直接進(jìn)入訴訟，對(duì)方當(dāng)事人可以以糾紛當(dāng)事人一方未經(jīng)人民調(diào)解而直接向法院起訴向人民法院提出抗辯。[12]

3.建立完善的回訪制度。

根據(jù)調(diào)研，一般的民間糾紛在調(diào)解完成之后就履行完畢，但是也有許多金額大、人數(shù)多的案件需要分期履行。在調(diào)解工作中，做好回訪工作可以在一定的期限內(nèi)緩解執(zhí)行效力不足的問題?；卦L記錄要做到定時(shí)回訪，對(duì)重大案件多次回訪。針對(duì)沒有達(dá)成調(diào)解協(xié)議的案件，也可以回訪，以防止糾紛再次激化或轉(zhuǎn)化。

(四)堅(jiān)持調(diào)解協(xié)議的合同性質(zhì)

如前文所述，人民調(diào)解協(xié)議為民事合同性質(zhì)。于否認(rèn)協(xié)議的合同性質(zhì)帶來兩大弊端：一方面，既然法律規(guī)定了調(diào)解協(xié)議的合同性質(zhì)，從維護(hù)法治穩(wěn)定的前提下看來，就不要輕易改變其性質(zhì)；另一方面，雖然反駁的觀點(diǎn)很多，但是鮮見能對(duì)調(diào)解協(xié)議性質(zhì)建立起新的理論，這反而對(duì)調(diào)解協(xié)議的法律效力帶來了不確定性。

根據(jù)我國《民法通則》與《合同法》之規(guī)定，只要是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議，其性質(zhì)均屬民事合同。不能因?yàn)檎{(diào)解協(xié)議有了第三人的參加、經(jīng)過一定特殊程序就否認(rèn)當(dāng)事人合意的本質(zhì)。根據(jù)《合同法》第107條規(guī)定*《合同法》第107條：當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等?？梢宰肪坎宦男辛x務(wù)人的違約責(zé)任。

(五)密切法院、司法行政部門與人民調(diào)解委員會(huì)的關(guān)系

作為專業(yè)的糾紛解決機(jī)制，法院有著深刻的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，司法行政部門長期指導(dǎo)人民調(diào)解工作，對(duì)于提升調(diào)解的成功率有很大的幫助。但是在實(shí)踐中，很少有法院主動(dòng)幫助調(diào)解工作，司法機(jī)關(guān)也從原先的指導(dǎo)地位，成為調(diào)解的決定機(jī)關(guān)，因此要改變這種現(xiàn)狀，亟需法院參與調(diào)解。

1.首先，法院應(yīng)當(dāng)建立常設(shè)部門對(duì)調(diào)解工作進(jìn)行指導(dǎo)；其次，法院應(yīng)當(dāng)長期派員參加重大糾紛的調(diào)解；最后，建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期不定期召開司法機(jī)關(guān)與人民調(diào)解委員會(huì)的座談會(huì)。[13]

2.充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)對(duì)公證制度的指導(dǎo)作用，確立起在調(diào)解工作后對(duì)調(diào)解協(xié)議賦予公證效力。當(dāng)事人在調(diào)解結(jié)束以后，可以根據(jù)自身需求，或者根據(jù)司法部門的建議，對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行公證，公證后的調(diào)解協(xié)議也能具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。

(六)完善現(xiàn)有的司法確認(rèn)制度

1.司法確認(rèn)制度的確立。

我國司法確認(rèn)制度濫觴于甘肅省定西市的“定西創(chuàng)新”。隨著實(shí)踐的不斷深入，《人民調(diào)解法》以高位階的法律確立了司法確認(rèn)，并以司法解釋*2009年最高院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》第四部分詳細(xì)規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的程序。尤為可貴的是，2011年3月30日開始施行的《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》專門對(duì)司法確認(rèn)做了更為細(xì)致的規(guī)定。完善了司法確認(rèn)程序。

2.司法確認(rèn)制度的執(zhí)行現(xiàn)狀和原因。

(1)現(xiàn)狀：

雖然司法確認(rèn)制度有了詳細(xì)的立法和司法解釋，但是在調(diào)解之后主動(dòng)進(jìn)行確認(rèn)的情況少之又少，就懷寧縣而言，2012年共調(diào)解4641起，司法確認(rèn)3起。在筆者調(diào)研期間，曾有一起案件準(zhǔn)備進(jìn)行司法確認(rèn)，最后由于程序過于復(fù)雜，當(dāng)事人放棄了程序的啟動(dòng)。

同時(shí)，司法確認(rèn)機(jī)制還存在著一些其他問題。

首先，關(guān)于和解協(xié)議的撤銷沒有規(guī)定時(shí)效。依照現(xiàn)有司法解釋，*《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》第5條：人民法院應(yīng)當(dāng)自受理司法確認(rèn)申請(qǐng)之日起十五日內(nèi)作出是否確認(rèn)的決定。因特殊情況需要延長的，經(jīng)本院院長批準(zhǔn)，可以延長十日。司法確認(rèn)申請(qǐng)之日起15日內(nèi)作出是否確認(rèn)的決定。倘若商事和解協(xié)議達(dá)履行后，當(dāng)事人有新證據(jù)新情況證明和解協(xié)議存在瑕疵，和解協(xié)議撤銷是否受15日限制沒有規(guī)定。但是根據(jù)合同法的規(guī)范看來，只要合同存在法定撤銷情形，那么就不受15日的規(guī)定限制。

其次，已經(jīng)履行完畢的和解協(xié)議是否可以申請(qǐng)撤銷也沒有規(guī)定。但當(dāng)事人之間所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議在內(nèi)容上完全會(huì)出現(xiàn)法律的禁止的規(guī)定，[14]根據(jù)合同法的原則應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

最后，司法確認(rèn)程序是否公開尚未規(guī)范。和解協(xié)議的達(dá)成是在不公開的場合下進(jìn)行的，因?yàn)樗痉ù_認(rèn)不在《民事訴訟法》規(guī)定的不公開審理案件的范圍之內(nèi)，所以司法確認(rèn)是否要公開仍然是一個(gè)值得爭議的問題。

(2)原因：

前文已經(jīng)部分闡述了司法確認(rèn)制度缺失的原因，既有程序復(fù)雜原因，也有當(dāng)事人認(rèn)識(shí)原因。同時(shí)，更主要的還有一些現(xiàn)實(shí)原因，首先，在人民調(diào)解工作的過程當(dāng)中，由于過分強(qiáng)調(diào)私權(quán)處分的必要，當(dāng)?shù)卣?、司法行政部門都不會(huì)強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人進(jìn)行司法確認(rèn)，甚至人民調(diào)解委員會(huì)也不會(huì)主動(dòng)要求當(dāng)事人去確認(rèn)，這樣這一制度就被當(dāng)事人忽略了，甚至于不知道有這一制度的存在。其次，因?yàn)樗姓{(diào)解員受鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行業(yè)或企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行業(yè)或企事業(yè)單位的支持，單靠司法部門單打獨(dú)斗導(dǎo)致人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)開展受限。[15]最后，如果當(dāng)事人之間的調(diào)解協(xié)議被確認(rèn)無效，那么當(dāng)事人又要面臨重新調(diào)解或者提起訴訟的復(fù)雜過程，使得原本簡單的程序適得其反。

3.司法確認(rèn)制度的重構(gòu)

(1)建立重大案件法院聯(lián)合調(diào)解制度

很多學(xué)者的觀點(diǎn)認(rèn)為，司法確認(rèn)的啟動(dòng)條件限制了當(dāng)事人申請(qǐng)確認(rèn)的機(jī)會(huì)。*例如學(xué)者多持這樣一種觀點(diǎn)，《調(diào)解法》關(guān)于當(dāng)事人啟動(dòng)司法確認(rèn)的條件應(yīng)放寬，法律應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人單方申請(qǐng)就可以啟動(dòng)對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)，這樣大量的已經(jīng)達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議就有可能通過司法確認(rèn)途徑而獲得強(qiáng)制執(zhí)行效力。參見張玲. 試析司法確認(rèn)對(duì)克服人民調(diào)解協(xié)議效力局限性的不足[J].南寧：傳承，2011(2):80-84.然而，筆者認(rèn)為，在啟動(dòng)程序上做改變對(duì)提高司法確認(rèn)率并非有多少作用，反而有損人民調(diào)解當(dāng)事人的合意。因?yàn)閺娜嗣裾{(diào)解程序的結(jié)束到司法確認(rèn)程序的開啟，整個(gè)過程中僅有一個(gè)合意的存在，并成為申請(qǐng)司法確認(rèn)的基礎(chǔ)。[16]所以程序的啟動(dòng)必須由雙方當(dāng)事人共同申請(qǐng)。

所以，如果當(dāng)事人之間的糾紛涉及金額重大，或者涉案人數(shù)眾多，可以在人民調(diào)解開展的過程當(dāng)中，就邀請(qǐng)當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ旱姆ü賲⑴c調(diào)解，在調(diào)解結(jié)束之后，由人民調(diào)解委員會(huì)主動(dòng)告知當(dāng)事人有進(jìn)行司法確認(rèn)的權(quán)利和進(jìn)行司法確認(rèn)的有益方面。如果當(dāng)事人同意進(jìn)行司法確認(rèn)，那么可以由參與案件的法官直接受理確認(rèn)申請(qǐng)，并制作決定書。

(2)建立調(diào)解中的司法確認(rèn)告知制度

在筆者參與的調(diào)研當(dāng)中，在調(diào)解協(xié)議中都沒有司法確認(rèn)的條款。如果在調(diào)解的過程中可以告知當(dāng)事人通過司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議將具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，如果一方不履行義務(wù)，另一方可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。或者在調(diào)解協(xié)議中增加條款：“調(diào)解完成后，由雙方當(dāng)事人在三十日內(nèi)向當(dāng)?shù)鼗鶎尤嗣穹ㄔ捍_認(rèn)調(diào)解協(xié)議”。

(3)簡化司法確認(rèn)的程序

根據(jù)《若干規(guī)定》，在司法確認(rèn)中當(dāng)事人為申請(qǐng)人身份而非原被告對(duì)立雙方、法院作出的確認(rèn)為決定而非判決和裁定以及法院在確認(rèn)過程中不存在辯論階段的特征決定了該程序?yàn)榉窃A程序。司法確認(rèn)程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)盡量從簡，在程序啟動(dòng)以后，應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟法中的簡易程序?qū)徖韰f(xié)議，并在合理的期限內(nèi)作出決定。如果司法確認(rèn)否定了當(dāng)事人之間的調(diào)解協(xié)議，可以考慮在現(xiàn)行司法確認(rèn)程序的基礎(chǔ)上，規(guī)定一種轉(zhuǎn)換程序直接進(jìn)入司法程序。

(4)加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，幫助當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)調(diào)訴對(duì)接

首先，區(qū)縣司法局所屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)司法所為轄區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)與區(qū)縣人民法院調(diào)確對(duì)接工作的聯(lián)絡(luò)人。負(fù)責(zé)接待需委托申請(qǐng)司法確認(rèn)的當(dāng)事人，并為其免費(fèi)提供委托辦理申請(qǐng)司法確認(rèn)的法律服務(wù)；免費(fèi)為需申請(qǐng)司法確認(rèn)的書寫困難的當(dāng)事人代書法律文書；向當(dāng)事人轉(zhuǎn)送區(qū)縣人民法院的司法確認(rèn)決定書等法律文書；向當(dāng)?shù)厝嗣裾{(diào)解委員會(huì)轉(zhuǎn)送區(qū)縣人民法院的委托調(diào)解函等事務(wù)。其次，區(qū)縣法院進(jìn)行文書送達(dá)、證據(jù)調(diào)查、保全、執(zhí)行等司法活動(dòng)時(shí)，人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)予協(xié)助。人民調(diào)解委員會(huì)如遇文書制作、法律適用疑問等困難，法院應(yīng)予指導(dǎo)幫助。[18]最后，在司法確認(rèn)程序的啟動(dòng)，審查和決定過程中，司法局、人民調(diào)解委員會(huì)等可以主動(dòng)提供調(diào)解的證據(jù)、當(dāng)事人的證言等，法院也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)指導(dǎo)調(diào)解工作，指出調(diào)解工作不足。

總之，司法確認(rèn)對(duì)于調(diào)解工作而言有著極其重要的意義。據(jù)筆者與人民調(diào)解員交談，大家普遍認(rèn)為，如果當(dāng)事人能在合理期限內(nèi)申請(qǐng)司法確認(rèn)，將會(huì)給人民調(diào)解工作帶來極大的便利。

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(編輯：佘小寧)

Study on the safeguard mechanism of the basic people's mediation work——taking Huaining County as an example

Li Hanyan

(SchoolofLaw,AnhuiUniversity,Hefei230601,China)

Abstract:Since implementation of the 'People's Mediation Law' on January 1, 2011, the people's mediation system is different from lawsuit and arbitration, and traditional mediation system as well. Nevertheless, with the China's long mediation history, low cost of it and high efficient resolution, people's mediation has become the primary method in handling the dispute in grass-root level and maintaining the social stability. However, regardless of some improvements in legislation, there are many problems in practice, such as fund guarantee of mediators, judicial confirmations and insufficient procedures and so on. Based on the researches of mediation in Huaining County, Anqing City, some shortcomings in practice are found and a number of recommendations for the future work of people's mediation are made, aiming to provide some improvement measures in future work of people's mediation.

Key words:The grass-roots level; The people's mediation; The safeguard mechanism

中圖分類號(hào)：D923

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-816X(2016)06-0428-09

作者簡介：李瀚琰(1989-)，男(漢)，安徽滁州人，博士研究生，主要從事法學(xué)理論、國際婚姻家庭法方面的研究。

收稿日期：2016-02-25