加快地方政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)及措施

郭智

【摘要】十八大以來，黨中央、國務(wù)院圍繞加快政府職能轉(zhuǎn)變作出了一系列重大部署。但由于我國幅員遼闊、人口眾多、地區(qū)差異大、政府層級多，各級地方政府轉(zhuǎn)變職能的進展很不平衡。加快地方政府職能轉(zhuǎn)變，充分調(diào)動中央和政府兩個積極性，對于提高政府整體效能，推動各項重大改革措施落地，確保全面建成小康社會具有十分重要的意義。

【關(guān)鍵詞】地方政府 現(xiàn)狀 職能轉(zhuǎn)變 對策

【中圖分類號】D63 【文獻標(biāo)識碼】A

當(dāng)前加快轉(zhuǎn)變地方政府職能的有利條件

第一，全國上下對轉(zhuǎn)變政府職能有了更加清晰的認識。過去，許多地方都把工作重心放到“招商引資”、加快做大GDP上，時間長了，其內(nèi)在弊端不斷積累，最終導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展不全面、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題日益突出，出現(xiàn)“有增長無發(fā)展”的被動局面。房地產(chǎn)泡沫不斷積累、地方債愈演愈烈、污染有增無減、溫室氣體排放高居世界首位……實踐表明，要想推動經(jīng)濟、社會持續(xù)健康的發(fā)展，再延續(xù)既有的經(jīng)驗，靠經(jīng)營土地、擴大政府投資，靠高投入、高消耗、高排放和擴大出口的舊模式，已經(jīng)行不通了。即便為暫時的經(jīng)濟快速增長而在短期內(nèi)延續(xù)上述發(fā)展模式，其長期代價也是十分巨大的。傳統(tǒng)的發(fā)展思路、政策工具逐漸失靈，迫使各級政府反思傳統(tǒng)的發(fā)展模式，探索新的發(fā)展模式和發(fā)展路徑。再加上我國經(jīng)濟步入“新常態(tài)”，經(jīng)濟運行呈現(xiàn)一系列新特征，具體如：經(jīng)濟速度持續(xù)下滑、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)快速優(yōu)化、新舊增長動力轉(zhuǎn)換等，對宏觀經(jīng)濟管理提出了一系列新的要求和挑戰(zhàn)。這些都在客觀上統(tǒng)一了各級地方政府的思想，提高了各級地方政府貫徹黨中央、國務(wù)院加快轉(zhuǎn)變政府職能相關(guān)決定的積極性。

第二，反腐倡廉使政府得以把更多精力放到公正執(zhí)法和“為人民服務(wù)”上。市場經(jīng)濟的發(fā)展導(dǎo)致利益分化，一些人固守部門和地方利益，不思進??；還有一些人借助權(quán)錢交易向公共領(lǐng)域滲透，擴大了政府的“尋租范圍”，使政策的制定向小集團傾斜，加劇社會階層的分化并且拉大了社會的貧富差距，政策實施的效果也偏離了社會利益最大化的初衷。不僅如此，在政策設(shè)計、政策執(zhí)行方面的問題暴露出來以后，這些利益集團又借助“優(yōu)勢”地位阻撓改革推進、阻撓政府執(zhí)法，導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，錯誤的問題遲遲得不到糾正。

黨的十八大以來，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體對腐敗堅持“零容忍”，以“八項規(guī)定”為突破口，不斷完善相關(guān)規(guī)章制度，在“打虎”的同時廣泛“拍蠅”，辦理了一系列重大案件。周永康、徐才厚、令計劃等“大老虎”相繼落馬，教育了各級黨政干部，震懾了各種違法亂紀(jì)行為。政府官員插手企業(yè)微觀經(jīng)營活動的現(xiàn)象、政商勾結(jié)和利益輸送的現(xiàn)象顯著減少，社會風(fēng)氣為之一變。政府回歸社會中立地位，為公平施政創(chuàng)造了有利條件，為最大限度的為人民謀取利益創(chuàng)造了有利條件，也為加快政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了有利條件。

第三，實施“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略對地方轉(zhuǎn)變政府職能提出了新的要求?！靶鲁B(tài)”的一個重要特點就是增長動力的轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)的增長發(fā)動機“大規(guī)模投資”逐漸失去效力，取而代之的是研發(fā)和創(chuàng)新?！按蟊妱?chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”就是黨中央、國務(wù)院順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展階段變化、增長動力轉(zhuǎn)換而提出的重要戰(zhàn)略舉措。創(chuàng)新離不開高效、快捷的市場運作，離不開寬松、寬容的社會氛圍。長期以來，政府對微觀經(jīng)濟運行干預(yù)過多、管得過死，重審批、輕監(jiān)管的做法，提高了微觀經(jīng)濟主體的經(jīng)濟運行成本，不利于提升社會的創(chuàng)新活力。要想讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓所有社會成員各得其所、各展其能，就必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，通過向市場放權(quán)，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性和基礎(chǔ)性的作用；通過向社會放權(quán)，充分發(fā)揮市場中介、非政府組織的積極作用。

第四，地方財政“緊運行”迫使地方政府加快政府職能轉(zhuǎn)變。長期以來，我國的地方政府都是全能型政府。它們不僅履行消極的政府責(zé)任（如維護法治、保護產(chǎn)權(quán)），還履行積極的社會責(zé)任（如彌補市場失靈等）；他們不僅發(fā)展社會事業(yè)（如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等），還積極促進經(jīng)濟發(fā)展（如開發(fā)區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等）。在很長一段時間內(nèi)，改善投資環(huán)境、加快經(jīng)濟建設(shè)都是地方政府的重要責(zé)任。而支撐地方政府履行上述職責(zé)的財力基礎(chǔ)，則是龐大的土地資源（即土地出讓金收入）。據(jù)統(tǒng)計，1999年～2015年，各級政府賣地收入高達27.29萬億元。上述收入為地方政府“招商引資”、從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開發(fā)區(qū)建設(shè)提供了雄厚的財力支持，也助長了由投資拉動的經(jīng)濟增長模式。隨著房地產(chǎn)市場的降溫，全國各地土地出讓金甚至出現(xiàn)下降情況的出現(xiàn)，地方政府按期償還債務(wù)已經(jīng)是困難重重，更不用說再鋪攤子、搞基本建設(shè)了。在財力的吃緊約束下，各級地方政府要想有所作為，就必須另辟蹊徑，在轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府效能上下功夫，在完善政府治理、改善公共服務(wù)上下功夫。

當(dāng)前轉(zhuǎn)變地方政府職能的目標(biāo)和努力方向

當(dāng)前，我們面臨著市場機制和政府干預(yù)均不到位的問題，政府職能調(diào)整的重點也相應(yīng)轉(zhuǎn)到了“提”，通過完善公共治理來提升治理水平，以確保全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。

轉(zhuǎn)變政府職能，要著眼于推動建設(shè)法治政府。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，自由競爭不是沒有底線。市場經(jīng)濟的高效運轉(zhuǎn)離不開完備的法律體系和對法律的嚴(yán)格遵守。當(dāng)前，由于受到法制不健全、監(jiān)管措施不到位等因素的影響，我國市場秩序相對比較混亂，食品藥品質(zhì)量突出、虛假宣傳盛行、產(chǎn)品售后服務(wù)差，嚴(yán)重損害了消費者信心，導(dǎo)致出現(xiàn)國內(nèi)游客“海外掃貨”的現(xiàn)象。而層出不窮的侵犯知識產(chǎn)權(quán)的案例，則沉重打擊了企業(yè)開展研發(fā)創(chuàng)新和長期投入的積極性，削弱了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的競爭力。應(yīng)當(dāng)根據(jù)讓市場機制在資源配置中發(fā)揮決定性作用的內(nèi)在要求，進一步明確政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的權(quán)責(zé)邊界，加快建立“三個清單”：以權(quán)力清單明確政府能做什么，做到“法無授權(quán)不可為”；以責(zé)任清單明確政府該怎么管市場，做到“法定職責(zé)必須為”；以負面清單明確對企業(yè)的約束有哪些，做到“法無禁止即可為”。通過建立“三個清單”，依法管好“看得見的手”，用好“看不見的手”，擋住“尋租的黑手”。在建立清單的基礎(chǔ)上，更要認真落實全面依法治國的要求，切實加強執(zhí)法，嚴(yán)格依法辦事，使既有的法律、法規(guī)得到切實遵守。

轉(zhuǎn)變政府職能，要著眼于推動建設(shè)服務(wù)型政府?，F(xiàn)階段轉(zhuǎn)變政府職能，在很大程度上意味著政府在現(xiàn)有財力約束的背景下要“有所為，有所不為”，通過削減對道路、橋梁、工業(yè)開發(fā)區(qū)的投資，通過更好地履行法定職責(zé)和義務(wù)（如發(fā)展教育、養(yǎng)老醫(yī)療事業(yè)等），通過把更多資金用到改善民生上，實現(xiàn)由全能型政府（建設(shè)型政府）向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

建設(shè)服務(wù)型政府，首先，要為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”提供全方位服務(wù)，助推發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。要進一步增加政府政策支持力度，在降稅清費減負的基礎(chǔ)上，進一步充實扶持小微企業(yè)發(fā)展的政策措施。要進一步改善平臺綜合服務(wù)，強化政策、法律和信息咨詢服務(wù)，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，加強就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)和職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)；要進一步完善服務(wù)方式，使政府性服務(wù)更加便捷高效。

其次，要為人民群眾提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)。應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，顯著增加政府在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、養(yǎng)老等領(lǐng)域的公共服務(wù)，不斷提升教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、養(yǎng)老等公共服務(wù)的質(zhì)量和可獲得性，不斷改善交通和通訊條件，穩(wěn)步提升人民生活水平。

再次，要切實加強社會保障網(wǎng)的完善，為弱勢群體提供幫助，兜底社會生活底線，使人們能夠共享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，這是社會主義發(fā)展的內(nèi)在要求。在當(dāng)前，各級政府特別要把推動7000多萬貧困人口脫貧作為重大政治任務(wù)，保質(zhì)保量予以完成。

轉(zhuǎn)變政府職能，要著眼于推動建設(shè)創(chuàng)新型政府。政府履行職能重點的轉(zhuǎn)移，給政府有效履行職能提出了更高的要求。特別是我國具有人口眾多、地區(qū)發(fā)展差異大的鮮明特點，要為創(chuàng)業(yè)者、社會公眾、弱勢群體提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，必須充分發(fā)揮基層政府貼近服務(wù)對象、掌握詳盡需求信息的優(yōu)勢，必須充分調(diào)動起各級地方政府的積極性，激發(fā)其因地制宜、創(chuàng)新性開展工作的熱情。

首先，要創(chuàng)新監(jiān)管機制和監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能。如建立統(tǒng)一的監(jiān)管平臺，推進跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法；完善監(jiān)管方式，提高監(jiān)管執(zhí)法的科學(xué)化水平，變“運動式執(zhí)法”、“大檢查”為依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的常態(tài)性、隨機抽查監(jiān)管。

其次，要貫徹“顧客至上”的理念，著眼于更好地滿足創(chuàng)業(yè)人群、小微企業(yè)、低收入群體、社會公眾等不同社會群體的特殊需求，有針對性地采取措施。

再次，要創(chuàng)造條件引入社會力量參與。在發(fā)展市場經(jīng)濟的背景下增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，不能由政府獨家包辦，事實上政府也包辦不起。應(yīng)采取多種措施吸引社會力量參與，通過發(fā)展政府和社會資本合作（PPP）等方式，不斷提高公共服務(wù)的公平性和可及性，最大限度地提高公共資金使用效果，最大程度地便民利民。

轉(zhuǎn)變政府職能，要著眼于推動建設(shè)廉潔政府。清正廉潔是為人民服務(wù)、維持社會公平正義的本質(zhì)要求，也是政府取信于民、高效運作的前提?！瓣柟狻笔亲詈玫摹胺栏瘎薄＝ㄔO(shè)廉潔政府，一方面要積極推動反腐倡廉工作，要鞏固反腐倡廉的階段性成果，進一步完善相關(guān)體制機制，形成干部“不想腐、不能腐、不敢腐”的格局；另一方面，也要加快建設(shè)“陽光政府”的步伐。通過實行決策公開、過程公開、結(jié)果公開，切實保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)社會力量有序參與公共事務(wù)，切實加強外部監(jiān)督。

加快轉(zhuǎn)變地方政府職能的若干措施

加快地方政府職能轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是要認真貫徹國務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的部署，圍繞“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進，實現(xiàn)“三管齊下”、上下聯(lián)動，形成加快地方政府職能轉(zhuǎn)變的合力。

要轉(zhuǎn)變“官本位”觀念，回歸為人們服務(wù)本色。推動地方政府職能轉(zhuǎn)變，首先要轉(zhuǎn)變各級地方官員的觀念。轉(zhuǎn)變政府職能意味著各級公務(wù)員工作方式的轉(zhuǎn)變。本次政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要特點是放管結(jié)合，也就是在大幅削減事前審批的同時加強事中、事后的監(jiān)督與服務(wù)。事前審批的特點是別人上門來找你、求你、向你說好話；而事后監(jiān)管則是自己要沉下去，到現(xiàn)場了解情況，實施監(jiān)督和處罰；前者在某種意義上是在幫人做成事，而后者則更像是和人“過不去”。這種身份和定位的落差，是很多政府公務(wù)員在短期內(nèi)難以適應(yīng)的。轉(zhuǎn)變觀念是個長期的、自我改革的過程，并且常常伴隨著自身利益的割舍。應(yīng)當(dāng)以反腐倡廉運動為依托，進一步加強黨員干部思想教育，進一步明確“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，牢固樹立服務(wù)意識和公仆意識，嚴(yán)格按照“全心全意為人民服務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)來衡量各級政府的工作。

加強督導(dǎo)與協(xié)調(diào)，保證既有政策落實到位。近年來，國務(wù)院在簡政放權(quán)方面采取了一系列措施。但由于種種原因，上述措施并沒有得到完全的落實。一些審批事項是“上放下不放”、一些是由審批改為了備案、還有一些則是由政府審批改為了紅頭中介的審核?？傊?，下放的權(quán)力通過登記、備案、年檢、認證等方式“換個馬甲”又回來了。多年前熱議的“玻璃門”、“彈簧門”現(xiàn)象并沒有得到真正解決，政策落實出現(xiàn)了“腸梗阻”，卡在了“最后一公里”。出現(xiàn)諸如此類現(xiàn)象的原因是多方面的，既有上下銜接的問題，但更關(guān)鍵的是不愿意放棄由審批帶來的利益。對于前一種原因帶來的問題，要加強上下級之間的溝通和協(xié)調(diào)。上級政府在設(shè)計改革方案時，要重視聽取下級特別是基層政府的意見，使改革舉措更具可行性、操作性。下級政府在貫徹執(zhí)行上級要求的同時，要結(jié)合自身的實際情況，制定好落實的具體辦法。與此同時，同一級政府內(nèi)部也要加強協(xié)調(diào)。對于需要下放的審批項目，各部門要協(xié)調(diào)同步，爭取把整個審批鏈全部下放，而不能一部分放一部分不放，徒增下級政府和企業(yè)往返奔波的煩惱。對于后一種原因帶來的問題，則要加強紀(jì)律約束，通過明確進度要求，加強監(jiān)督和問責(zé)，督促各級政府和部門加快進度。

擴大公眾參與，推動地方政府公共治理創(chuàng)新。要提高政府工作效率和服務(wù)質(zhì)量，必須擴大社會參與。應(yīng)鼓勵地方政府按照“包容、創(chuàng)新、共享”的理念不斷完善公共治理框架。在決策階段，廣泛聽取相關(guān)群體人員的意見，吸納智庫、專業(yè)人士意見，使政策的設(shè)計更加平衡，兼顧到各方利益關(guān)切，規(guī)避出現(xiàn)“政策俘獲”現(xiàn)象；在政策實施階段，則要充分利用市場機制，通過政府招標(biāo)、政府采購、發(fā)展PPP等方式引入供給側(cè)競爭，提高公共服務(wù)的效率，為公眾和企業(yè)提供“精準(zhǔn)服務(wù)”，提高公眾和企業(yè)的滿意度；而在政策的評估和提升階段，則要依托系統(tǒng)的政策評估，依托政府與社會公眾的有效互動，發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計和執(zhí)行中的問題，根據(jù)新的形勢發(fā)展需要對政策進行改進和完善。

整合政府資源，加快建設(shè)電子政府。有效提供公共服務(wù)，需要以優(yōu)化政府資源配置為前提。需要根據(jù)形勢發(fā)展的需要，進一步推進政府機構(gòu)改革，科學(xué)設(shè)置政府機構(gòu)，明確內(nèi)部管理流程，優(yōu)化人員配備，加強技能培訓(xùn)，不斷提高政府能力。要打破部門界限，大力推行聯(lián)合執(zhí)法、一站式服務(wù)。要推動基層地方政府優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和人員配備，縮減負責(zé)審批業(yè)務(wù)的人員和資源配備，增加執(zhí)法和服務(wù)領(lǐng)域的人員和資源配備，使資源配置更加匹配政府履行職能的需要。要進一步理順中央和地方、上級地方政府和下級地方政府的權(quán)責(zé)劃分，該上級政府履行職責(zé)的要明確責(zé)任，該下級政府履行職責(zé)則要為下級政府提供足夠的資金支持，以形成上下級政府間既分工明確又相互配合的格局。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，深刻改變了人們的生活、工作、學(xué)習(xí)和社交方式?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)在深刻改變商業(yè)形態(tài)的同時，也為政府改革提供了廣闊的前景。應(yīng)加快建設(shè)電子政府的步伐，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，優(yōu)化審批與服務(wù)流程，完善服務(wù)的提供方式，為企業(yè)、居民提供“定制化”服務(wù)，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

完善財稅體制，助推地方政府職能轉(zhuǎn)型。地方政府的財政狀況深刻影響著地方政府職能的發(fā)揮。應(yīng)根據(jù)十八屆三中全會的總體部署，加快推進房地產(chǎn)稅改革，完善地方稅收體系和地方主體稅種征收體系。要通過積極調(diào)整稅收政策，影響商品、服務(wù)和生產(chǎn)要素相對價格，引導(dǎo)市場資源配置的優(yōu)化。

要進一步完善財政預(yù)算制度，加強各級地方人大對同級政府的全口徑預(yù)算的監(jiān)督，監(jiān)督范圍要覆蓋“三公消費”、土地財政和國有資產(chǎn)等。要全面引入公共財政資金使用的績效評價機制，對每一筆地方財政的支出，都能進行有效、全面的監(jiān)督和評價，從而提高財政資金的使用效率。建立覆蓋全國的財政風(fēng)險監(jiān)控和預(yù)警機制，確保財政的健康可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：中共中央黨校經(jīng)濟學(xué)部）

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實習(xí)）