新常態(tài)下農(nóng)村基層政權(quán)法制化建設(shè)
——基于山東省泰安市法制治理視角

文/何傳新

新常態(tài)下農(nóng)村基層政權(quán)法制化建設(shè)
——基于山東省泰安市法制治理視角

文/何傳新

習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班儀式上講話指出，全面依法治國是事關(guān)我們黨執(zhí)政興國的一個全局性問題。各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推進依法治國方面肩負著重要責(zé)任。隨著改革的不斷深入，我國經(jīng)濟進入了發(fā)展的新常態(tài)時期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也進入新的階段，各個領(lǐng)域出現(xiàn)許多新的變化。面臨加快推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的新任務(wù)，對農(nóng)村基層組織提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的能力提出了新考驗。新常態(tài)下進一步加強農(nóng)村基層黨組織和農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)成為我們工作的重要內(nèi)容。

泰安市農(nóng)村基層黨組織和農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)存在的突出問題

（一）農(nóng)村經(jīng)濟社會變革對農(nóng)村基層黨建工作和政權(quán)建設(shè)提出了新要求、新挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了一些農(nóng)村黨建工作的空白點、薄弱點

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的加快，農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)村社會建設(shè)中的新生事物，如雨后春筍般蓬勃發(fā)展起來，對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、管理體制、運行機制等帶來巨大沖擊，給農(nóng)民群眾的思想觀念、組織形式、生產(chǎn)方式、生活形態(tài)、服務(wù)需求等帶來許多新的變化，也對新時期農(nóng)村黨建工作和基層政權(quán)建設(shè)產(chǎn)生重大而深遠的影響，傳統(tǒng)的農(nóng)村基層組織形式、黨建工作方式都要隨之作出相應(yīng)的變革。如何強化對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃、構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)組織體系、如何實現(xiàn)農(nóng)村黨建工作對農(nóng)村各項工作的全覆蓋、如何理順農(nóng)村社區(qū)條件下黨建工作機制、如何以黨的建設(shè)推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等等，都是當(dāng)前和今后一個時期農(nóng)村基層黨組織和基層政權(quán)組織建設(shè)面臨的新課題、新問題。同時，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會變革的不斷深化和新農(nóng)村建設(shè)進程的加快，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了明顯變化，各類服務(wù)組織、產(chǎn)業(yè)基地、龍頭企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、農(nóng)民專業(yè)合作社等大量涌現(xiàn)，有些農(nóng)村基層黨組織不能自覺適應(yīng)形勢的發(fā)展，沒有自覺延伸黨組織建設(shè)鏈條，出現(xiàn)了一些沒有被基層黨組織有效覆蓋的空白點。另外，面對農(nóng)民群眾法制意識、民主意識、文明意識、權(quán)益保護意識等不斷提高，面對農(nóng)村生活方式、生產(chǎn)方式的深刻變化，農(nóng)村基層黨組織和基層政權(quán)組織的設(shè)置形式、管理體制、工作機制等都還存在一些需要探索完善的地方。

（二）存在影響農(nóng)村基層組織和基層政權(quán)組織建設(shè)的突出問題，少數(shù)農(nóng)村基層組織軟弱渙散

盡管各級高度重視農(nóng)村基層組織和基層政權(quán)建設(shè)，泰安市農(nóng)村基層組織建設(shè)水平有了顯著提升，但仍存在一些影響基層組織建設(shè)水平提高、亟待解

決的問題：一是“無錢辦事”問題突出，基層組織運轉(zhuǎn)困難。目前，全市還存在部分貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是存在部分集體收入薄弱村、負債數(shù)額較大的村。雖然近年來把大力發(fā)展村集體經(jīng)濟作為農(nóng)村基層組織建設(shè)的重要工作內(nèi)容，并取得了顯著成效，村級收入大幅度增長，但部分村增收難、無收入、負債重的問題仍客觀存在。無錢辦事、無錢服務(wù)、無錢保障，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅限于保工資、保運轉(zhuǎn)，對村級黨組織、基層政權(quán)建設(shè)投入不足；貧困村干部待遇落實不了、無錢投入村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、無錢為群眾服務(wù)、無錢發(fā)展村經(jīng)濟，甚至正常運轉(zhuǎn)都困難，嚴(yán)重影響了農(nóng)村基層組織建設(shè)水平的提高，降低了農(nóng)村基層組織和基層政權(quán)的凝聚力、號召力。二是村干部隊伍待遇保障機制不完善，影響了村干部崗位的吸引力，降低了村干部的工作積極性。雖然近年來農(nóng)村黨組織書記待遇得到了較好的保障，實現(xiàn)了縣級財政統(tǒng)籌發(fā)放，但其他村干部的待遇特別是貧困村村干部的待遇、退休退職村干部的待遇還存在落實不到位的情況，近年來退休、退職村干部因待遇落實不到位而上訪的問題呈增加趨勢，不僅成為農(nóng)村社會不穩(wěn)定因素，還挫傷了在職村干部的工作積極性，甚至成為個別在職村干部“在其位不謀其政”、以權(quán)謀私的思想動因。另外，從整體上看，目前泰安市農(nóng)村干部補貼標(biāo)準(zhǔn)普遍不高，相對滯后于經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民群眾收入增長，且補貼標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民群眾收入增長聯(lián)動增長機制沒有建立完善起來，村干部醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保障機制也需要進一步健全完善。另外，目前村干部發(fā)展空間小，一些村干部認為：干得再好也是個村干部，干一輩子也跳不出一個村，“干著國家事，端著泥飯碗”?！案冻觥迸c“受益”的失衡，降低了村干部職位對農(nóng)村人才的吸引力，也使部分村干部產(chǎn)生“活思想”，在一定程度上削弱了村干部的工作積極性，影響了農(nóng)村基層黨組織和基層政權(quán)組織的戰(zhàn)斗力。三是部分基層干部的素質(zhì)能力與新農(nóng)村建設(shè)的要求不適應(yīng)。隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入及農(nóng)村城鎮(zhèn)化、社區(qū)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展，對農(nóng)村干部的能力和素質(zhì)提出了高要求，但從目前農(nóng)村干部隊伍狀況來看，多數(shù)為土生土長的農(nóng)民，受教育程度整體不高，真正富有遠見卓識、致富帶富能力強的村干部還不是太多，部分村干部不能適應(yīng)形勢的發(fā)展變化，發(fā)展本領(lǐng)不強、服務(wù)手段缺乏、干事勁頭不足。四是存在少數(shù)問題突出的難點村、后進村，基層組織鏈條上存在薄弱環(huán)節(jié)。個別村存在宗族派性嚴(yán)重、遺留問題難處理、存在黑惡勢力、村干部不團結(jié)、村級工作不規(guī)范、為群眾服務(wù)不到位等問題，影響了村級工作的開展，陷入軟弱渙散的局面。

（三）農(nóng)村黨員隊伍結(jié)構(gòu)需要進一步優(yōu)化，教育管理手段需要進一步創(chuàng)新，部分農(nóng)村黨員先進性不強、作用發(fā)揮不突出

從農(nóng)村黨員隊伍的結(jié)構(gòu)組成來看，普遍出現(xiàn)了“老齡化、老面孔、老資格”的情況，平均年齡偏大、男性比例偏高、女性比例偏少。從黨員納新來看，隨著社會人口流動性增強，農(nóng)村常年外出務(wù)工人員增加，且多為青壯年，農(nóng)村入黨積極分子隊伍減少，農(nóng)村黨組織在發(fā)展黨員時也面臨著對象確定難、教育培養(yǎng)難、跟蹤考察難等問題。另外，少數(shù)村黨員干部在納新方面也存在從宗族派性出發(fā)、不嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)程序，發(fā)展“近親黨員”“利益關(guān)聯(lián)黨員”等問題。從農(nóng)村黨員隊伍的教育管理來看，部分村黨組織“三會一課”等基本制度落實不規(guī)范，對黨員的教育活動開展少，且教育內(nèi)容針對性、教育方式實效性不強。

進一步加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的對策

（一）構(gòu)建常抓不懈的農(nóng)村黨建領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制

堅持“抓書記、書記抓”，進一步明確縣鄉(xiāng)黨委和黨委書記抓基層黨建工作的職責(zé)任務(wù)，健全完善黨委定期研究、定期報告、定期督查基層黨建工作，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部基層黨建工作聯(lián)系點，黨委書記基層黨建專項述職、工作記實等制度，明確各級黨委和黨委書記抓基層黨建工作的責(zé)任。健全完善基層黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組及聯(lián)席會議制度，切實加強對基層黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織部門牽頭抓總、有關(guān)部門協(xié)同配合、齊抓共管的基層黨建工作格局。完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系，在各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法中增加農(nóng)村黨建工作實績的權(quán)重，強化對各級黨委抓農(nóng)村黨建工作的考核，考核結(jié)果作為評定領(lǐng)導(dǎo)班子工作實績、選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。

（二）加大農(nóng)村社區(qū)黨建工作創(chuàng)新力度

近年來，農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)村社會建設(shè)中的新生事物大量出現(xiàn)，日益成為農(nóng)民群眾社會生活的重要載體。推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，有利于推動公共財政向農(nóng)村傾斜，基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，科學(xué)技術(shù)向農(nóng)村普及；有利于調(diào)動和發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性，依靠自身力量，加快富民強村，改善農(nóng)村面貌；有利于改變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系，整合城鄉(xiāng)發(fā)展資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高農(nóng)民群眾生活質(zhì)量。適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)蓬勃發(fā)展的新形勢，把農(nóng)村基層組織建設(shè)與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合，積極推進農(nóng)村社區(qū)黨建工作，積極探索建立以“三化五制”（服務(wù)資源多樣化、服務(wù)內(nèi)容精細化、服務(wù)載體具體化，組織領(lǐng)導(dǎo)機制、綜合協(xié)調(diào)機制、民主管理機制、共筑共建機制、責(zé)任落實機制）為主要內(nèi)容的農(nóng)村社區(qū)黨建工作體系，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)黨組織設(shè)置模式，拓展農(nóng)村社區(qū)黨組織服務(wù)功能，探索符合城鄉(xiāng)一體化要求的農(nóng)村社區(qū)黨建工作新模式，從而實現(xiàn)農(nóng)村基層黨建工作的新跨躍。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村基層干部選拔培養(yǎng)機制

一是選好培強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記隊伍。進一步擴大選人視野，放寬選用標(biāo)準(zhǔn)，注重實際工作能力，注意農(nóng)村工作經(jīng)驗，建設(shè)一支政治素質(zhì)好、駕馭能力強、善于抓落實、密切聯(lián)系群眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記隊伍。進一步提高政治待遇，對優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記可以破格提拔、越級提拔，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記干事創(chuàng)業(yè)的積極性。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記隊伍的教育培訓(xùn)，定期從較高層面上舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記培訓(xùn)班，將農(nóng)村基層組織建設(shè)列為重要培訓(xùn)、研討內(nèi)容。二是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織工作隊伍建設(shè)。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)模，擴充鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織工作人員編制，壯大基層組織工作隊伍。三是加強農(nóng)村干部隊伍建設(shè)。突出抓好農(nóng)村黨組織書記隊伍建設(shè)，拓寬用人渠道，改進選任方式，真正把政治素質(zhì)高、文化水平高、群眾威信高和發(fā)展能力強、服務(wù)能力強、協(xié)調(diào)能力強“三高三強”型人才選拔為村黨組織書記。健全完善農(nóng)村干部績效考核制度，建立完善以“四化雙聯(lián)”（目標(biāo)科學(xué)化、考核經(jīng)?；?、制度規(guī)范化、評價民主化，聯(lián)績計酬、聯(lián)績獎懲）為主要內(nèi)容的村干部績效考核評價體系。加大投入，完善政策，強化監(jiān)督，建立完善村干部補貼標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村人均收入增長聯(lián)動提高機制，建立落實村干部加入養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度，建立落實村干部待遇統(tǒng)籌發(fā)放制度，切實保障村干部補貼待遇落實，充分調(diào)動村干部隊伍干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性。

（四）健全完善保持農(nóng)村黨員先進性的長效機制

一是加強入黨積極分子隊伍建設(shè)。廣泛開展各種形式的主題教育活動，把農(nóng)村中的優(yōu)秀分子吸引到黨組織的周圍。研究解決農(nóng)村青年入黨積極分子源頭不足問題，探索實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對農(nóng)村優(yōu)秀青年篩選備案、明確專人跟蹤考察培養(yǎng)機制，及時把農(nóng)村優(yōu)秀青年納入黨組織培養(yǎng)教育視野，建設(shè)一支數(shù)量充足、質(zhì)量較高、結(jié)構(gòu)合理的入黨積極分子隊伍。改進入黨積極分子的學(xué)習(xí)培訓(xùn)、聯(lián)系培養(yǎng)、考察考核等制度，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)成員、優(yōu)秀機關(guān)干部、村黨組織成員共同聯(lián)系入黨積極分子制度，使他們思想上有人幫，組織上有人管，作風(fēng)上有人帶。堅持入黨積極分子隊伍動態(tài)管理制度，根據(jù)考察培養(yǎng)、民主評議情況，及時調(diào)整。二是著力優(yōu)化農(nóng)村黨員隊伍結(jié)構(gòu)。把發(fā)展35歲以下青年入黨作為發(fā)展農(nóng)村黨員工作的重中之重來抓，做到優(yōu)先教育、優(yōu)先培養(yǎng)、優(yōu)先發(fā)展。使新發(fā)展青年黨員人數(shù)達到不低于新發(fā)展黨員總數(shù)80%的比例，并提高農(nóng)村女性黨員在新發(fā)展黨員中的比例。把發(fā)展黨員與后備干部的培養(yǎng)結(jié)合起來，對新發(fā)展入黨的優(yōu)秀青年及時納入后備干部隊伍進行培養(yǎng)。三是嚴(yán)格發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、程序。堅持做到培養(yǎng)時間不夠不發(fā)展，不參加培訓(xùn)或培訓(xùn)考試不合格的不發(fā)展，得不到群眾公認的不發(fā)展，政審不合格的不發(fā)展。認真履行入黨手續(xù)，以規(guī)范的制度保證新黨員質(zhì)量。堅持入黨積極分子“兩推一公示”（黨員群眾推薦、黨組織推薦、對入黨積極分子人選進行公示）、黨員發(fā)展對象“雙推雙考”（黨員票推、群眾代表票推、組織考評、民意測評）等制度，增強發(fā)展黨員工作的透明度，切實把好黨員隊伍的入口關(guān)。四是創(chuàng)新農(nóng)村黨員教育管理手段。完善教育培訓(xùn)制度，創(chuàng)新培訓(xùn)形式，增強培訓(xùn)針對性，狠抓各項教育措施落實。充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)黨校、遠教網(wǎng)絡(luò)主陣地作用，創(chuàng)新教育手段，探索推行“菜單式選學(xué)、訂單式送學(xué)、小灶式點學(xué)”教育培訓(xùn)新機制，注重對農(nóng)村黨員實行分散式、科目式、應(yīng)試化培訓(xùn)，由縣鄉(xiāng)黨委根據(jù)形勢任務(wù)列出教育內(nèi)容目錄，編發(fā)教育培訓(xùn)資料，采取開展過組織生活集中學(xué)習(xí)、個人分散自學(xué)相結(jié)合的靈活學(xué)習(xí)方式，每年對黨員學(xué)習(xí)成效進行考試，考試成績納入黨員考評。

（五）探索完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層民主法制化機制

一是切實加強基層黨內(nèi)民主。建立完善以“領(lǐng)導(dǎo)班子成員公推直選、重大決策票決、重大事項提議、質(zhì)詢監(jiān)督落實、定期評議領(lǐng)導(dǎo)班子及成員”為主要內(nèi)容的“五位一體”黨員意愿表達機制，使黨內(nèi)民主制度的各個環(huán)節(jié)、工作程序和執(zhí)行過程進一步精細化。積極探索發(fā)揮黨代會代表作用的途徑和方式，建立完善黨代會代表列席全委會議、重大決策向黨代會代表征求意見、黨代會代表視察工作、黨代會代表民主測評、評議領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部等制度。完善和落實黨內(nèi)情況通報、情況反映、黨組織負責(zé)人定期接訪等制度，落實好基層政務(wù)、黨務(wù)公開制度，切實保障好黨員民主權(quán)利。二是積極推進農(nóng)村基層民主。真正以農(nóng)村群眾答應(yīng)不答應(yīng)、滿意不滿意、高興不高興為出發(fā)點，進一步健全完善基層民主體系，推行“四議兩公示”民主管理機制，即村級事務(wù)由支部會議提議、“兩委”會議商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；決議公示、實施結(jié)果公示。狠抓“兩組兩公兩評”（村務(wù)監(jiān)督小組、村民理財小組，村務(wù)全面公開、財務(wù)全面公開，黨員、群眾評議村干部）民主監(jiān)督機制落實，切實保障農(nóng)民群眾的監(jiān)督權(quán)力，推進村級工作健康有序進行。

（六）構(gòu)建貧困村減負增收、難點村轉(zhuǎn)化升級長效機制

一是大力發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，著力解決好“無錢辦事”“無錢服務(wù)”的問題。堅持分類指導(dǎo)、因村制宜，引導(dǎo)、幫助各村立足優(yōu)勢發(fā)展村級集體經(jīng)濟。借鑒經(jīng)營企業(yè)和經(jīng)營城市的做法，運用市場經(jīng)濟的手段，把村集體所有的自然資源、組織資源、資本、技術(shù)、品牌、勞動力等要素都作為發(fā)展的成本，通過各類項目進行重組營運，最大限度地盤活存量，擴大增量，實現(xiàn)增值效益。引導(dǎo)村“兩委”干部牢固樹立“經(jīng)營村莊”的意識，把市場經(jīng)濟的經(jīng)營理念、經(jīng)營機制、經(jīng)營方式運用于村集體經(jīng)濟發(fā)展的過程之中，充分挖掘各種資源要素潛力，整合優(yōu)化資源要素配置，改善組織利用方式，創(chuàng)新經(jīng)營管理機制，實現(xiàn)經(jīng)營效益最大化。切實優(yōu)化村集體經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。各級要從政策、資金、技術(shù)、信息等方面，努力為村集體經(jīng)濟發(fā)展提供支持、搞好服務(wù)、破解難題，創(chuàng)造一個良好的大環(huán)境。積極化解村級債務(wù)，建立健全清欠工作責(zé)任制，對村集體的債權(quán)債務(wù)進行認真清理，探索化解不良債務(wù)的有效方式，堅持杜絕盲目舉債，盡量減少新增債務(wù)。二是加強“難點村”治理整頓，掃除農(nóng)村基層組織薄弱點。落實縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系包保難點村責(zé)任，切實加強對“難點村”治理整頓工作的領(lǐng)導(dǎo)；統(tǒng)籌安排市直、縣直部門包?！半y點村”，合力扶持“難點村”攻克難點、加快發(fā)展；針對“難點村”存在的矛盾問題，選派人員成立工作組，進行調(diào)查處理，消除村級發(fā)展障礙及社會不穩(wěn)定因素；安排經(jīng)濟實力強，與“難點村”具有利益互補的強村、強企開展“手拉手”結(jié)對幫扶活動，帶動“難點村”開拓思路、步入正軌。加強“難點村”治理整頓工作問責(zé)力度，充分調(diào)動各方工作積極性，切實使后進變先進、難點變亮點，進而提升農(nóng)村基層組織建設(shè)整體水平。

（作者單位：山東省泰安市委黨校）