政府生態(tài)責(zé)任：理論源流、基本內(nèi)容及其實現(xiàn)路徑

摘要：政府生態(tài)責(zé)任來自于社會成員與政府之間的契約。主體、認(rèn)同、運行和監(jiān)督是政府生態(tài)責(zé)任的四大基本內(nèi)容。當(dāng)前，應(yīng)加快政府轉(zhuǎn)型，優(yōu)化政府生態(tài)責(zé)任共同體；樹立生態(tài)-行政意識，增進政府生態(tài)責(zé)任認(rèn)同；加快推進政府治理，規(guī)范政府生態(tài)責(zé)任運行；完善外部監(jiān)督，倒逼政府切實負(fù)起生態(tài)責(zé)任。

關(guān)鍵詞：政府生態(tài)責(zé)任；理論源流；生態(tài)-行政意識；政府治理

中圖分類號：D63文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2016）04-0041-05

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究專項任務(wù)項目（中國特色社會主義理論體系研究）“協(xié)商民主視域下民族地區(qū)社會治理創(chuàng)新研究”（15JD710046）；廣西高等學(xué)校優(yōu)秀中青年骨干教師培訓(xùn)工程資助成果（GXQG022014062）；欽州學(xué)院科研項目“協(xié)同治理視角下地方政府管理創(chuàng)新研究”（2014XJKY-55B）。

作者簡介：梁芷銘（1981-），男，廣西玉林人，中共欽州學(xué)院委員會宣傳部副部長，欽州學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部副教授、碩士生導(dǎo)師，廣西高校人文社會科學(xué)重點研究基地海洋文化研究中心研究員，主要研究方向：政府行為與政策分析、公共治理與媒介傳播?？萍嫉娘w速發(fā)展為世界注入了新的活力，改變了人們認(rèn)知世界的方式，也改變了社會本身。時至今日，人類依然沉浸在科技發(fā)展帶來的狂歡中。但生態(tài)環(huán)境惡化已經(jīng)悄然出現(xiàn)——無論是海洋還是陸地，無論是城市還是鄉(xiāng)村，生態(tài)環(huán)境都已今非昔比。從黨的十七大到十八大，再到十八屆三中全會，生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國常被普通民眾和政府官員提起，《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》更是從戰(zhàn)略高度提出生態(tài)文明建設(shè)“事關(guān)‘兩個一百年奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實現(xiàn)”。而與之相關(guān)的政府生態(tài)責(zé)任也逐漸進入公眾視野。無論是生態(tài)文明建設(shè)，還是建設(shè)美麗中國都始終離不開政府及其機構(gòu)，以及政府權(quán)力的運行（但實際上并不局限于此）。在科技對自然生態(tài)破壞日趨加劇，一些地方政府過度追逐經(jīng)濟增長而肆意破壞自然，資本利潤裹挾生態(tài)環(huán)境的當(dāng)下，有必要梳理政府生態(tài)責(zé)任的理論源流、基本內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上探索政府生態(tài)責(zé)任的構(gòu)建路徑。

一、問題的提出：政府生態(tài)責(zé)任的概念辨析及其理論源流

政府生態(tài)責(zé)任的提出，既反映了詞語本身的變化（由責(zé)任，到政府責(zé)任，再到政府生態(tài)責(zé)任），也反映了詞語的時代背景（突出“生態(tài)”方面的責(zé)任）。就詞語構(gòu)成而言，“政府生態(tài)責(zé)任”由“政府責(zé)任”與“生態(tài)”組合而成。

關(guān)于政府責(zé)任，陳建先等人認(rèn)為，現(xiàn)代社會各國都普遍追求“政府責(zé)任”與“責(zé)任政府”，現(xiàn)代政府有著明確的“責(zé)任”意識，而政府責(zé)任是一種“責(zé)任形式”，責(zé)任主體是政府，政治信念是“人民主權(quán)”，以法治“治理政務(wù)”，強調(diào)的是“負(fù)責(zé)任的政府”。[1]楊楠認(rèn)為，政府責(zé)任可以分為政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任和其他責(zé)任，是由“理念、制度和行政”組成的有機整體，與公民權(quán)利是硬幣的兩面，政府責(zé)任實質(zhì)上就是“公民的權(quán)利”，政府責(zé)任的擴大意味著“公民權(quán)利的擴大”，而政府責(zé)任的重要特征則表現(xiàn)為“權(quán)責(zé)一致”。[2]蔡放波認(rèn)為，政府責(zé)任可以分為“憲法責(zé)任”“政治責(zé)任”“行政責(zé)任”和“道德責(zé)任”，憲法責(zé)任是“核心的責(zé)任”，而政府責(zé)任實際上與政府獲得的權(quán)力相對應(yīng)，是政府合法性的核心要件，負(fù)責(zé)任則是“現(xiàn)代政府應(yīng)具備的主要品質(zhì)”。[3]汪旻艷把政府責(zé)任置于生態(tài)文明視域下考察，認(rèn)為“生態(tài)文明視域下的政府責(zé)任是政府生態(tài)價值觀、生態(tài)服務(wù)理念的形成與內(nèi)化，是政府生態(tài)職能的建立和完善，是政府外部高回應(yīng)性的體現(xiàn)”。楊雪冬認(rèn)為，政府責(zé)任是改革開放以來政府變革的重要內(nèi)容，但在政府責(zé)任實現(xiàn)過程中出現(xiàn)政府責(zé)任內(nèi)容“泛經(jīng)濟化”和責(zé)任實現(xiàn)機制“泛政治化”，并給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了負(fù)面效果，阻礙了政府改革。[4]

正是政府責(zé)任內(nèi)容的“泛經(jīng)濟化”和責(zé)任實現(xiàn)機制的“泛政治化”直接導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的惡化，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的資源能源問題更加突出。在此現(xiàn)實境況下，政府生態(tài)責(zé)任被提上了議程，并逐漸成為政府和國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。黃愛寶認(rèn)為，政府生態(tài)責(zé)任既是一種“政府責(zé)任”，又是一種“生態(tài)責(zé)任”，是指“在民主和服務(wù)價值理念指導(dǎo)下，以追求與實現(xiàn)自然生態(tài)平衡和穩(wěn)定或人與自然的自然性和諧作為價值目標(biāo)，在特定的生態(tài)責(zé)任制度安排中，與特定機構(gòu)與職位相聯(lián)系的義務(wù)與職責(zé)?！盵5]與此相聯(lián)系的是，政府生態(tài)服務(wù)[6]和生態(tài)型政府[7]的提出，而在此語境中，政府生態(tài)責(zé)任得到更多的強調(diào)。龍獻忠等人認(rèn)為，政府生態(tài)責(zé)任是“政府在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，通過經(jīng)濟、行政、教育、法律等手段，積極地履行其在生態(tài)保護領(lǐng)域應(yīng)盡義務(wù)與法定職責(zé)，從而滿足可持續(xù)發(fā)展的需要”，其實現(xiàn)的基礎(chǔ)是“責(zé)任政府的建立”，通常情況下，政府生態(tài)責(zé)任受到政府官員生態(tài)責(zé)任意識、行政問責(zé)體系、責(zé)任監(jiān)督機制、政府與企業(yè)及NGO生態(tài)權(quán)責(zé)關(guān)系等因素的影響。[8]李亞認(rèn)為，政府生態(tài)責(zé)任主要包括“樹立生態(tài)理念，保證生態(tài)和諧的制度供給、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟”，這既是對自然的生態(tài)責(zé)任，也是對市場和公眾的生態(tài)責(zé)任。[9]

無論是對政府責(zé)任的界定，還是對政府生態(tài)責(zé)任的探索，都始終圍繞著以下四個要素：一是政府及其權(quán)力。政府是政府生態(tài)責(zé)任的核心主體，并在政府權(quán)力的運行中承擔(dān)生態(tài)責(zé)任，當(dāng)然，政府也極有可能借助權(quán)力逃避生態(tài)責(zé)任。而政府所應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)責(zé)任又往往與其所掌握的權(quán)力大小密切相關(guān)。由此可見，政府及其部門權(quán)力在實現(xiàn)政府生態(tài)責(zé)任中起著至關(guān)重要的作用。二是責(zé)任。如今涌現(xiàn)的生態(tài)環(huán)保問題是否僅是政府的責(zé)任，如果不是，又該由哪一方共同承擔(dān)政府生態(tài)責(zé)任？如何使得政府生態(tài)責(zé)任的劃分始終體現(xiàn)正義？而一旦明確了不同主體的生態(tài)責(zé)任，又應(yīng)當(dāng)如何確保相關(guān)生態(tài)責(zé)任得以實現(xiàn)？三是科學(xué)發(fā)展。無論是強調(diào)政府生態(tài)責(zé)任，還是把政府責(zé)任放置于生態(tài)文明建設(shè)和科學(xué)發(fā)展觀視域下考察，都始終與經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展密切聯(lián)系在一起。可以說，實現(xiàn)政府生態(tài)責(zé)任的過程本身即是一個科學(xué)發(fā)展的過程，而其終極目的也是要實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。四是法律。這里所說的法律至少包括了憲法和法律，但在強調(diào)法律的同時，不可忽視的是憲法及其權(quán)威。憲法與政府權(quán)力的邊界、公民的權(quán)利與義務(wù)密不可分。如果政府權(quán)力運行違背憲法精神而免遭制約，如果憲法賦予公民的權(quán)利得不到保障，如果憲法確定的公民義務(wù)得不到切實履行，那么政府生態(tài)責(zé)任也就無從談起。

二、四位一體：政府生態(tài)責(zé)任的基本內(nèi)容及其具體展開

政府生態(tài)責(zé)任形成于政府運行過程中，與政府權(quán)力的擴張相隨，關(guān)注生態(tài)環(huán)境的平衡，彰顯著對人與自然和諧的不懈追求。它建基于責(zé)任主體的普遍認(rèn)同，借助政府及其機構(gòu)而運行，為社會公眾檢視、監(jiān)督，有著豐富的內(nèi)容。

1主體。政府生態(tài)責(zé)任主體是政府生態(tài)責(zé)任的承擔(dān)者，也是政府生態(tài)責(zé)任得以存在、運行的核心要件。根據(jù)對生態(tài)環(huán)境影響程度的差異和承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的差異，可以把政府生態(tài)責(zé)任主體分為直接主體和間接主體。

無疑，政府是政府生態(tài)責(zé)任的直接主體。一方面，地方政府執(zhí)行中央政府的政策、方針，是經(jīng)濟社會發(fā)展的直接推動者，對本區(qū)域或周邊區(qū)域生態(tài)有著極為重要的影響，既可因執(zhí)行相關(guān)政策方針而對生態(tài)形成良性影響，又可因執(zhí)行政策方針出現(xiàn)偏差而對生態(tài)形成惡性影響，因而，地方政府是政府生態(tài)責(zé)任的關(guān)鍵性主體。另一方面，中央政府在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中同樣有著重要影響，扮演著政策方針的制定者、引導(dǎo)者、監(jiān)督者等角色，深深影響、塑造著一國乃至周邊國家的生態(tài)，因而，中央政府也應(yīng)當(dāng)是政府生態(tài)責(zé)任的另一關(guān)鍵主體。在這一主體視域下，生態(tài)責(zé)任表現(xiàn)為：生態(tài)環(huán)保工作的“宏觀性、指導(dǎo)性、監(jiān)督性和協(xié)調(diào)性”；生態(tài)政策、法律制定的“可行性、前瞻性和國際比較性研究”；國家重點工程生態(tài)環(huán)保的“示范性和效應(yīng)性”。在地方政府為主體的視域下，生態(tài)責(zé)任則有明顯的區(qū)域特色。[10]

與政府這一直接主體相對應(yīng)的是包括企業(yè)、社會組織和公民個人在內(nèi)的間接主體。粗看起來，政府生態(tài)責(zé)任僅應(yīng)屬于政府及其機構(gòu)，但實際上，與生態(tài)責(zé)任緊密相關(guān)的生態(tài)治理并不局限于政府及其機構(gòu)，而是始終與企業(yè)、社會組織和公民個人聯(lián)系在一起，且這三者并非孤立地參與生態(tài)治理，而是在政府及其機構(gòu)的主導(dǎo)下參與生態(tài)治理。這三者在很大程度上影響到政府生態(tài)責(zé)任的實現(xiàn)，可以說，這三者所承擔(dān)的生態(tài)責(zé)任是政府生態(tài)責(zé)任的延伸與拓展，缺少了其中的任何一方，政府生態(tài)責(zé)任的整體性和完整性就不復(fù)存在。

2認(rèn)同。政府生態(tài)責(zé)任認(rèn)同是政府生態(tài)責(zé)任主體基于生態(tài)問題的認(rèn)知、體驗和情感而形成的共同價值觀念，是就生態(tài)環(huán)境工作一系列問題而形成的基本共識。這樣的認(rèn)同主要包括了價值觀念層面的認(rèn)同、制度層面的認(rèn)同和實際工作層面的認(rèn)同。高度的認(rèn)同是政府生態(tài)責(zé)任得以順利實現(xiàn)的前提條件。

價值觀念層面的認(rèn)同，至少涉及何為生態(tài)、生態(tài)保護、生態(tài)治理及其終極追求等方面。價值觀念層面的認(rèn)同是生態(tài)責(zé)任得以確立的精神支撐。價值認(rèn)同具有自主性、過程性、異質(zhì)性和流動性，且經(jīng)常處于變化與不斷更新之中，價值觀念的時效性因此而縮短，價值認(rèn)同的多變性因此而更加明顯。[11]價值觀念層面的認(rèn)同直接影響到制度層面的認(rèn)同，直接影響到實際工作的有效開展。它深藏于人們的內(nèi)心，彰顯在政府生態(tài)責(zé)任主體的工作章程與宗旨之中，不受利益集團、部門利益和地區(qū)利益的干擾與驅(qū)使，不為政黨力量、政治勢力、行政權(quán)力和宗教力量所左右。只有在價值觀念層面取得最大共識，才能減少制定相關(guān)政策、制度和法律法規(guī)的阻力。

制度層面的認(rèn)同，至少包括對相關(guān)政策、制度和法律法規(guī)層面的認(rèn)同。制度層面的認(rèn)同上承價值觀念層面，下接實際工作層面，是政府生態(tài)責(zé)任認(rèn)同的中樞。制度層面的認(rèn)同缺失，不僅影響到相關(guān)政策和制度的執(zhí)行，還會導(dǎo)致相關(guān)法律法規(guī)的相互沖突，給政府生態(tài)責(zé)任運行帶來巨大阻力。制度層面的認(rèn)同，是中央政府和地方政府之間、政府與企業(yè)、政府與社會組織、政府與公民個人之間的認(rèn)同。通常情況下，社會組織和公民個人之間容易形成制度層面的認(rèn)同，而企業(yè)與政府之間，企業(yè)與社會組織、公民個人之間，甚至政府部門之間則難以形成制度層面的認(rèn)同。

實際工作層面的認(rèn)同，至少包括對工作程序、工作方式、工作力度和工作效果的認(rèn)同。這是價值觀念認(rèn)同和制度認(rèn)同的具體體現(xiàn)，是政府生態(tài)責(zé)任認(rèn)同的重要一端。通常情況下，建立在價值觀念認(rèn)同和制度認(rèn)同基礎(chǔ)上的工作程序、工作方式、工作力度和工作效果也能獲得較高的認(rèn)同。

3運行。政府生態(tài)責(zé)任運行建基于政府生態(tài)責(zé)任主體的生態(tài)責(zé)任認(rèn)同，與相關(guān)政策和制度的制定、執(zhí)行、反饋密切相關(guān)。相關(guān)政策和制度的制定，是政府生態(tài)責(zé)任運行的第一階段。在這一階段中，多元政府生態(tài)責(zé)任主體在就生態(tài)環(huán)保問題取得共識的基礎(chǔ)上，針對過去遺留的生態(tài)環(huán)保問題、現(xiàn)存的生態(tài)環(huán)保問題和未來可能面臨的生態(tài)問題，在民主的氛圍中制定相關(guān)政策和制度，并建立相關(guān)機構(gòu)以執(zhí)行政策和制度。相關(guān)政策和制度的執(zhí)行，是政府生態(tài)責(zé)任運行的第二階段。在這一階段中，相關(guān)機構(gòu)和人員依據(jù)自身職能與職責(zé)開展工作，借助資金、設(shè)備、技術(shù)和人力資源推動解決生態(tài)環(huán)保問題。相關(guān)政策和制度執(zhí)行的反饋，是政府生態(tài)責(zé)任運行的第三階段。在這一階段，企業(yè)、社會組織、公民個人和社會輿論將對相關(guān)政策和制度的執(zhí)行情況進行反饋，這些信息集中于社會輿論平臺和政府相關(guān)信息平臺，并經(jīng)過分析與綜合后成為制定與修正相關(guān)政策、制度的依據(jù)。

政府生態(tài)責(zé)任運行是一個過程，多元主體參與其中，深受多元利益影響，并在實際上重構(gòu)著經(jīng)濟社會利益格局，重塑著人與自然的關(guān)系、人與人的關(guān)系、人與社會的關(guān)系、企業(yè)與政府的關(guān)系、中央政府和地方政府的關(guān)系。無論是政府生態(tài)責(zé)任運行的第一階段還是第三階段，都離不開公眾的廣泛參與。這既是公眾的權(quán)利，也是政府生態(tài)責(zé)任運行順利進行的重要前提。若無公眾的廣泛參與，政府生態(tài)責(zé)任運行難免會演變成為集團利益、政府部門利益和市場利益的相互追逐，而利益集團、政府部門和市場雖然能獲得短期利益，但最終將和社會共同利益一起陷入生態(tài)環(huán)保困境。薩繆爾森認(rèn)為，“當(dāng)政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經(jīng)濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府便失靈了?！盵12]在經(jīng)濟領(lǐng)域存在“政府失靈”，在政府生態(tài)責(zé)任運行過程中，同樣存在“政府失靈”，也即政府生態(tài)責(zé)任運行不可避免地受到政府組織的內(nèi)在缺陷、尋租行為和低效率的影響，致使政府生態(tài)責(zé)任運行脫離社會公共利益，達不到預(yù)期目標(biāo)，或者為此付出了高成本。

4監(jiān)督。政府生態(tài)責(zé)任監(jiān)督是對政府生態(tài)責(zé)任運行的監(jiān)督，可以簡單地將其分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督，也即通過政府內(nèi)部監(jiān)督機制、評價機制和考核機制對生態(tài)責(zé)任運行進行的監(jiān)督，其效果在很大程度上受到監(jiān)督主體、監(jiān)督氛圍、監(jiān)督力度和監(jiān)督機制、評價機制、考核機制本身的制約。一方面，在形成生態(tài)責(zé)任共識的多元監(jiān)督主體主導(dǎo)下，其能在短時間內(nèi)形成監(jiān)督氛圍并在長時間內(nèi)維持監(jiān)督氛圍，并維持適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督力度，以適應(yīng)政府生態(tài)責(zé)任運行的實際需要。同時，相關(guān)的監(jiān)督機制、評價機制和考核機制也將逐步建立并得到完善。另一方面，完善的內(nèi)部監(jiān)督機制、評價機制和考核機制能在最大限度上約束政府生態(tài)責(zé)任運行主體，規(guī)范相關(guān)監(jiān)督主體行為，使內(nèi)部監(jiān)督制度真正發(fā)揮作用，為政府生態(tài)責(zé)任運行提供良好的制度保障。而在內(nèi)部監(jiān)督主體無法形成生態(tài)責(zé)任共識或者相關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度尚未完善、行政權(quán)力無法形成內(nèi)部制約與牽制的情況下，內(nèi)部監(jiān)督就極易失效。內(nèi)部監(jiān)督失效并不意味著政府生態(tài)責(zé)任監(jiān)督的完全失效，此時外部監(jiān)督就顯得尤為重要。外部監(jiān)督至少包括了企業(yè)、社會組織和公民個人的監(jiān)督，而力量最為強大的莫過于輿論監(jiān)督。盧梭認(rèn)為，輿論具有強大力量，“為了代表公共意見而設(shè)置的法庭里，并不需要絲毫強制力”。[13]強大的外部監(jiān)督，將給政府生態(tài)責(zé)任運行帶來新的景象，也將倒逼內(nèi)部監(jiān)督制度趨于完善。但在政府政績沖動的驅(qū)使下，以輿論監(jiān)督為主的外部監(jiān)督往往容易受到行政權(quán)力的干預(yù)、阻撓和打壓。如果內(nèi)部監(jiān)督失效，外部監(jiān)督又常受壓制，政府生態(tài)責(zé)任運行就會陷入困境。

三、整體推進：政府生態(tài)責(zé)任的構(gòu)建機制及其路徑選擇

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完善的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴(yán)格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度、完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境?！盵14]據(jù)此，必須積極探索政府生態(tài)責(zé)任的構(gòu)建路徑，控導(dǎo)政府權(quán)力，以加快推動生態(tài)文明建設(shè)，消解人與自然的緊張、矛盾、沖突，建立起人與自然的和諧關(guān)系，實現(xiàn)社會和諧。

1加快政府轉(zhuǎn)型，優(yōu)化生態(tài)責(zé)任共同體。政府是政府生態(tài)責(zé)任的關(guān)鍵性主體。探究政府生態(tài)責(zé)任的構(gòu)建路徑，必須加快政府轉(zhuǎn)型，吸引多元主體參與政府生態(tài)責(zé)任體系架構(gòu)，優(yōu)化生態(tài)責(zé)任共同體。

加快政府轉(zhuǎn)型是優(yōu)化政府生態(tài)責(zé)任共同體的起點。政府轉(zhuǎn)型是在堅持建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府方向的前提下，“改革和調(diào)整政府與經(jīng)濟、社會的關(guān)系以及政府管理社會、經(jīng)濟的方式，以利于經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定繁榮。”[15]就政府生態(tài)責(zé)任而論，一方面，部分生態(tài)責(zé)任應(yīng)從政府剝離出來，使政府“瘦身”，把原屬于社會的還給社會，把原屬于市場的還給市場，明確政府的生態(tài)責(zé)任。另一方面，盡最大努力減少行政權(quán)力對經(jīng)濟的干預(yù)，以避免因過度追求GDP而對生態(tài)環(huán)境帶來破壞，使行政權(quán)力服務(wù)于經(jīng)濟社會的發(fā)展，服務(wù)于生態(tài)環(huán)境的保護。

社會組織是政府生態(tài)責(zé)任共同體的重要部分，必須加快培育社會組織。中國社會組織面對的基本情況是“經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型及其帶來的社會利益分層和社會問題的多元化”，如今，大量的社會組織已經(jīng)產(chǎn)生，并向社會和公眾提供服務(wù)，實際上，在“以政府邏輯為主導(dǎo)的多層次制度邏輯共同作用下”，中國社會組織在方方面面都對國家有所依賴，具有明顯的“依附式自主”特征。[16]如前所述，社會組織是政府生態(tài)責(zé)任的重要間接主體。在加快政府轉(zhuǎn)型、建設(shè)服務(wù)型政府的視域下，應(yīng)當(dāng)加快培育社會組織，使之具有真正的獨立性和自主性，而不是“依附于”政府機構(gòu)，進而密切政府與社會組織的合作，以加強和鞏固政府生態(tài)責(zé)任共同體。

公民個人是政府生態(tài)責(zé)任共同體的細(xì)胞，必須加強公民意識的培養(yǎng)。每一個公民都生活于一定的生態(tài)環(huán)境之中，受生態(tài)環(huán)境影響至深。每一個公民既是生態(tài)環(huán)境的受益者，也是生態(tài)環(huán)境的維護者。必須借助現(xiàn)代國民教育體系、社會培訓(xùn)體系、行業(yè)協(xié)會和社會團體，加強公民意識培養(yǎng)，使之形成牢固的權(quán)利意識和義務(wù)意識，明確自身的權(quán)利與義務(wù)。當(dāng)公民意識覺醒，當(dāng)他們具有強烈的權(quán)利意識和義務(wù)擔(dān)當(dāng)時，政府生態(tài)責(zé)任共同體才真正形成。在這一共同體里，無論是政府部門，還是企業(yè)行業(yè)，無論是社會組織，還是公民群體，都能就生態(tài)問題、政府生態(tài)責(zé)任、公民生態(tài)責(zé)任形成最大共識，維護政府生態(tài)責(zé)任的整體性和完整性。

2強化生態(tài)-行政意識，增進生態(tài)責(zé)任認(rèn)同。高小平認(rèn)為，生態(tài)行政即“政府生態(tài)管理”，是指“政府致力于保護、改善和修復(fù)生態(tài)的管理組織和管理行為”。[17]在政府生態(tài)責(zé)任視域下，生態(tài)-行政意識就貫穿于“政府生態(tài)管理”的全過程。構(gòu)建政府生態(tài)責(zé)任，必須強化不限于政府這一主體的生態(tài)-行政意識，增進政府生態(tài)責(zé)任認(rèn)同。

強化生態(tài)-行政意識，必須以強化政府的生態(tài)-行政意識為先導(dǎo)。這是由政府在政府生態(tài)責(zé)任共同體中的地位決定的。較強的生態(tài)-行政意識能促使政府不同部門在生態(tài)責(zé)任問題上形成最大共識，并使其行政行為盡可能地圍繞生態(tài)環(huán)境的保護與修復(fù)進行。強化政府的生態(tài)-行政意識，必須是面向所有的政府部門，而不能僅僅局限于政府某一部門，否則，必然使其他部門成為“短板”而不利于政府生態(tài)責(zé)任的實現(xiàn)。

強化生態(tài)-行政意識，不應(yīng)忽視企業(yè)、社會組織和公民個人的力量。雖然，這三者并不屬于“行政”系統(tǒng)，甚至連參與“行政”的機會都甚少，但生態(tài)-行政意識對其同樣重要。借助強烈的生態(tài)-行政意識，能及時發(fā)現(xiàn)政府是否有違生態(tài)環(huán)境的保護與修復(fù)，是否以犧牲生態(tài)環(huán)境換取短期政績，是否致力于生態(tài)環(huán)境的改善。而也正因有了強烈的生態(tài)-行政意識，他們才能更加積極地參與到政府相關(guān)決策及其執(zhí)行之中，這在無形之中能促進政府生態(tài)責(zé)任的落實。

強化生態(tài)-行政意識關(guān)鍵在于促進生態(tài)責(zé)任認(rèn)同，也即促進政府生態(tài)責(zé)任主體的價值認(rèn)同、制度認(rèn)同和實際工作認(rèn)同。而生態(tài)責(zé)任認(rèn)同的增進又能使生態(tài)-行政意識得到進一步強化?？梢哉f，它們始終處于雙向、多向互動影響之中，人們的理智、對生態(tài)環(huán)境的情感、對人與自然和諧的追求深深地影響著生態(tài)-行政意識的形成，影響政府生態(tài)責(zé)任認(rèn)同的形成。與此同時，政府利益、部門利益和企業(yè)利益的相互爭奪、掣肘又無時不在消解著人們的努力。雙方始終在進行著一場角逐，當(dāng)生態(tài)-行政意識和生態(tài)責(zé)任認(rèn)同占了上風(fēng)，便能大大促進政府生態(tài)責(zé)任的實現(xiàn)，相反，政府生態(tài)責(zé)任則為自身利益、部門利益和企業(yè)利益所“綁架”。

需要指出的是，生態(tài)-行政意識和生態(tài)責(zé)任認(rèn)同并非在短時間內(nèi)就可形成，而需要經(jīng)過長時間的積累與沉淀。在現(xiàn)實中，無論是政府公務(wù)人員，還是企業(yè)經(jīng)營管理者，或者公民個人，并不乏認(rèn)知和了解生態(tài)環(huán)保相關(guān)問題、知識、信息的機會，對與生態(tài)環(huán)保相關(guān)涉的主題亦能侃侃而談，但這些信息、知識和問題并未對其行為產(chǎn)生正面影響。實際上，他們深陷“沉默的螺旋”——出于“從眾心理與社會壓力”，摒棄了自己的“另類”意見，而表達了他們眼里的主流意見。[18]顯然，這并非真正意義上的價值認(rèn)同，而是政府生態(tài)責(zé)任認(rèn)同的對立面，必須對這樣一種情況有深入的認(rèn)識。

3加快推進政府治理，規(guī)范生態(tài)責(zé)任運行。政府生態(tài)責(zé)任運行是“權(quán)、責(zé)、義”的統(tǒng)一、“科學(xué)決策與科學(xué)調(diào)節(jié)”的統(tǒng)一、科技與人文的統(tǒng)一、“中央與地方”的統(tǒng)一，也是“倫理與法律”的統(tǒng)一。[19]但這僅是政府生態(tài)責(zé)任運行的理想狀態(tài)，要達到如此的理想狀態(tài)，則必須加快推進政府治理，規(guī)范生態(tài)責(zé)任運行。

政府為了實現(xiàn)包括經(jīng)濟職能在內(nèi)的各項職能，必須通過實施行政管理發(fā)展經(jīng)濟，但政府機構(gòu)本身并非“沒有自身利益的超利益組織”，無論是政府官員，還是政府機構(gòu)，都有自己的“行為目標(biāo)”，政府機構(gòu)“有自己的利益”，[20]在這樣的前提下，一旦政府利益偏離了其固有的軌道，政府生態(tài)責(zé)任的運行將令人堪憂。如何避免政府利益偏離固有的軌道？唯有推進政府治理。一方面，政府一切權(quán)力都應(yīng)接受法律的審視，要對政府權(quán)力進行合法性評價，不僅權(quán)力必須具有充足的法律依據(jù)，而且權(quán)力的行使不得違背程序法與實體法，且權(quán)力擁有者本身也應(yīng)接受法律的審視。另一方面，必須在政府生態(tài)責(zé)任運行中維護憲法和法律的權(quán)威，維護憲法和法律賦予企業(yè)、社會組織和公民個人的權(quán)利，行使憲法和法律賦予政府的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。同時，必須鼓勵、引導(dǎo)和支持企業(yè)、社會組織和公民個人參與政府治理，規(guī)范政府的生態(tài)決策，提高政府生態(tài)決策的科學(xué)性、民主性和實效性，降低政府生態(tài)責(zé)任運行的行政成本。

政府生態(tài)責(zé)任運行是政府為實現(xiàn)資源節(jié)約、人與環(huán)境友好而運用其權(quán)力和配置相關(guān)資源的過程。在此過程中，權(quán)力、資源配置是不變的主題。因而，在規(guī)范政府生態(tài)責(zé)任運行的過程中，還必須正視權(quán)力的分配與資源的配置。就權(quán)力分配而言，尤其要注意維護政府環(huán)保部門及其權(quán)力行使的獨立性，簡單地說，需保證環(huán)保部門財政預(yù)算和用人的相對獨立，減少其對本級政府的依賴，使之能對政府有違生態(tài)責(zé)任的行為形成強有力的制約，而不至于因受本級政府的制約而無法發(fā)揮其應(yīng)有的職能。就資源配置而言，則與不同政府之間“分擔(dān)生態(tài)責(zé)任的大小”密切相關(guān)。一方面，需承認(rèn)公民享有平等的環(huán)境權(quán)利；另一方面，依據(jù)“權(quán)利與義務(wù)的公平交換原則”在不同政府間分配生態(tài)責(zé)任。[21]基于這兩點，規(guī)范政府生態(tài)責(zé)任運行還應(yīng)正確認(rèn)識發(fā)達地區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)）、市、縣與欠發(fā)達地區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)）、市、縣，地方政府與中央政府，東部地區(qū)、中部地區(qū)與西部地區(qū)的生態(tài)責(zé)任差異，而不應(yīng)一味強調(diào)對生態(tài)責(zé)任的全面承擔(dān)，違背政府生態(tài)責(zé)任運行過程中的資源配置正義主張。

4完善外部監(jiān)督，倒逼政府切實負(fù)起生態(tài)責(zé)任。童兵認(rèn)為，輿論監(jiān)督是指“公眾了解情況之后，通過一定的組織形式和傳播媒介，行使法律賦予的監(jiān)督權(quán)利，表達輿論，影響公共決策的一種社會現(xiàn)象”。[22]監(jiān)督是政府生態(tài)責(zé)任構(gòu)建路徑不可或缺的一部分。就內(nèi)部監(jiān)督而言，如前文所述，可以通過政府轉(zhuǎn)型、強化生態(tài)-行政意識和推進政府內(nèi)部治理得到解決。而對于外部監(jiān)督，則主要通過完善社會公眾輿論來實現(xiàn)，也即借助輿論監(jiān)督，影響政府在生態(tài)以及相關(guān)問題上的“公共決策”，倒逼政府負(fù)起生態(tài)責(zé)任。

警惕媒體失語?，F(xiàn)代媒介是輿論監(jiān)督的主要平臺和主要力量，不同的媒介在不同程度上對權(quán)力組織及其人員進行批評和監(jiān)督，影響著政府公共決策。但同時，現(xiàn)代媒介又時常處于權(quán)力組織管控之下，一旦媒介的輿論監(jiān)督與權(quán)力組織利益發(fā)生沖突，而權(quán)力組織的力量又遠超媒介之上，則媒體失語不可避免。這樣一來，政府及其部門就有可能借此逃避生態(tài)責(zé)任。雖然網(wǎng)絡(luò)媒體的興起為輿論監(jiān)督帶來了活力，自媒體正在釋放出巨大能量，但這也無法避免媒體的失語——借助于信息技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管通常能對相關(guān)的輿論監(jiān)督進行屏蔽。

警惕新聞尋租。新聞尋租是指“新聞界或新聞從業(yè)人員利用新聞報道權(quán)、輿論話語權(quán)和媒體傳播權(quán)轉(zhuǎn)移財富分配，為團體或個人謀求不正當(dāng)利益，對其他社會主體利益造成損害的一種非生產(chǎn)性活動”。[23]新聞尋租以獲取“不正當(dāng)利益”為目的，其雖有形成輿論監(jiān)督、倒逼政府負(fù)起生態(tài)責(zé)任的可能，但實際上對政府承擔(dān)生態(tài)責(zé)任并無促進，相反，會導(dǎo)致媒體公信力的喪失，削弱媒介輿論力量。

完善新聞立法?？茖W(xué)的新聞立法能為輿論監(jiān)督提供充分的依據(jù)，這是借助輿論監(jiān)督倒逼政府生態(tài)責(zé)任的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在新聞法制語境下，新聞傳媒及其從業(yè)人員的輿論監(jiān)督權(quán)利得到保障，輿論監(jiān)督空間得到拓展，而新聞傳媒及其從業(yè)人員的輿論監(jiān)督阻力也將減少。無論是新聞法、還是出版法，無論是新聞記者法、還是大眾傳媒法、都為當(dāng)下所必須，也為完善外部監(jiān)督、倒逼政府負(fù)起生態(tài)責(zé)任所必須。

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