歐盟能源市場自由化得失

戴璞+韓舒淋

在引入競爭機制的同時，未雨綢繆處理好環(huán)境成本和可再生能源的定價機制問題，是最應借鑒的歐盟經(jīng)驗

30年前，歐盟能源行業(yè)處于壟斷狀態(tài)，要么是法定壟斷，比如在法、意、英等國，政府允許本國公司享有能源生產(chǎn)及供應的專有權(quán)；要么是事實性壟斷，比如在德、荷等國，地域性的公用事業(yè)企業(yè)享有通過自己網(wǎng)絡供應能源的隱性專有權(quán)。

歐盟能源行業(yè)的自由化花了30年時間，啟動花了10年時間，全面落實花了15年時間，在生產(chǎn)端與批發(fā)零售端引入了競爭，網(wǎng)絡端則是監(jiān)管下的壟斷，也就是俗說的“放開兩頭，管住中間”。2013年之后，歐盟能源市場的自由化進入了回顧、總結(jié)與深化的階段。

30年自由化歷程，有得有失，特此成文，供正在進行能源市場化改革的中國相關(guān)人士參考。

30年回顧

歐洲能源市場的自由化發(fā)端于英國，上世紀80年代，撒切爾夫人在英國開啟私有化浪潮，當時英國壟斷的電力公司中央發(fā)電局（CEGB）被分拆，輸電部門也被進一步分拆為幾個區(qū)域公司，這產(chǎn)生了深遠影響。

另一方面，在上世紀90年代初期，歐盟希望為各種商品、服務建立一個統(tǒng)一市場，包括食物、電信、航空、金融服務、保險、電力等各個領(lǐng)域都希望能夠在一個統(tǒng)一的歐洲市場中競爭。

在幾個壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域中，歐盟率先進行電信部門的自由化，通過在電信部門引入競爭，電信服務做到了價格降低，質(zhì)量提高。歐盟希望在能源市場復制電信市場自由化的成功經(jīng)驗。

上述幾個因素成為了歐盟在歐洲推進能源市場自由化的主要動力。歐盟希望通過自由化，在歐洲建立統(tǒng)一的市場，在能源市場引入競爭，給消費者帶來好處。這種好處不僅是價格下降，還包括服務質(zhì)量提升。

更重要的是，自由化有助于確保能源供應，這一點對天然氣尤其明顯。歐洲需要進口大量天然氣，如果有統(tǒng)一的市場，買方就可以代表更多用戶談判，在談判中握有主動權(quán)。

從1996年起至今，歐盟先后出臺了三輪政策來推進能源市場自由化。這三輪政策的出臺是層層遞進的，在能源領(lǐng)域不斷施壓促進市場化。

簡單來說，1996年的指令確立了整個自由化的框架，其后隨著歐盟對政策效果持續(xù)進行評估，為了促進競爭，又逐步出臺了第二、第三輪政策。這兩輪政策主要側(cè)重于進一步加強監(jiān)管，加強輸電、配電運營商的獨立性。

目前又開始了出臺第四輪政策的討論，政策重點是對數(shù)據(jù)的監(jiān)管。隨著智能儀表的廣泛使用，會產(chǎn)生海量的能源數(shù)據(jù)，歐盟認為這些數(shù)據(jù)對競爭參與方非常有價值，因此有討論認為，擁有智能儀表的公用事業(yè)和能源供應商不應獨占數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)的使用權(quán)。

不過，目前歐盟還沒有余力來具體討論這些話題，對數(shù)據(jù)的監(jiān)管主要由各國監(jiān)管部門來實施。

迄今在對電信行業(yè)和能源行業(yè)的自由化改革的回顧中，有一個共同的關(guān)鍵影響因素被忽略了，那就是技術(shù)。

電信行業(yè)的自由化過程中，價格降低的主要因素不僅是競爭所致，也是技術(shù)進步所致。上世紀80年代末90年代初，正是互聯(lián)網(wǎng)剛剛開始發(fā)展的時候，通訊衛(wèi)星技術(shù)日漸成熟，電纜、光纖技術(shù)隨后也被廣泛應用。在電信行業(yè)自由化的同時，這些技術(shù)驅(qū)動因素促進了成本快速下降。當然，競爭會促進對技術(shù)的投資。

現(xiàn)在回顧，歐盟能源市場自由化達成了以下幾個成就：

首先，三輪自由化政策促進歐洲建立了統(tǒng)一的能源市場。盡管有一些自然地理的障礙，但是歐洲整個能源批發(fā)市場是一個統(tǒng)一的市場，它不是一夜之間建成的，有很大的交易量，也有很好的價格機制。我認為這是自由化最重要、最大的成就。

第二，自由化提供了很好的投資信號。批發(fā)市場價格的意義就在于告訴人們哪里適合投資電站，哪里適合投資電網(wǎng)；天然氣行業(yè)同樣如此，如果價格升高，就意味著需要加大對LNG或者管道的投入。這套機制運轉(zhuǎn)得很好。

第三，輸配環(huán)節(jié)獨立了，同時有強有力的監(jiān)管。這其中最關(guān)鍵的是引導輸配網(wǎng)絡達成合理的投資規(guī)模，并去除交叉補貼。它的盈利模式就是成本加上固定收益，輸配網(wǎng)絡的使用者支付相應的過網(wǎng)費。同時，輸配環(huán)節(jié)被嚴格監(jiān)管，現(xiàn)在已經(jīng)不會有人去質(zhì)疑輸配商是否投資不足或者過度投資。另外，在獨立和嚴格的監(jiān)管下，輸配商不僅會對網(wǎng)絡建設進行投資，也會在提高運營效率方面進行投資，這也促進了技術(shù)進步。

第四，實現(xiàn)了企業(yè)對企業(yè)（B2B）市場的充分競爭。B2B市場的客戶從小的商店到大的鋼鐵廠，需求差異很大，對小的客戶而言，更看中服務質(zhì)量和靈活性，而大客戶則對價格更加敏感。此外，還有一些客戶更愿意使用綠色電力，據(jù)此形成綠色品牌效應。為了滿足這些不同需求，有很多不同的電力供應商來提供服務，這是一個非?；钴S的市場。

與之相比，在居民環(huán)節(jié)，天然氣市場的競爭比電力市場更為激烈，而且競爭主要并不體現(xiàn)在價格上，而是在服務、品牌以及和其他捆綁服務上。

另一方面，隨著分布式技術(shù)的發(fā)展，會有越來越多服務家庭的分布式解決方案出現(xiàn)，譬如家庭能源供給的自給自足、對分布式電源的維保服務、家庭恒溫控制等新的服務。這些變化的出現(xiàn)雖然并不是市場自由化驅(qū)動的，而是由技術(shù)進步驅(qū)動的，不過在自由競爭的市場環(huán)境中，分布式能源發(fā)展得更快。

在歐洲能源市場自由化的改革過程中，如果沒有獨立高效的監(jiān)管部門，改革是無法成功的。監(jiān)管獨立于政府，更重要的是獨立于輸電、配電、發(fā)電等各個環(huán)節(jié)。

另外，監(jiān)管要注重本地化，需要熟悉當?shù)氐那闆r。比如在美國，有聯(lián)邦層面的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC），主要負責監(jiān)管電力和天然氣傳輸，關(guān)注批發(fā)市場；而在各州，地方的監(jiān)管部門主要關(guān)注配電、售電和地方規(guī)劃的監(jiān)管。中國這樣大的國家，可能需要類似的至少兩層監(jiān)管體制。

監(jiān)管部門需要掌握廣泛的資源，這些資源既可以是能源系統(tǒng)內(nèi)的，也可以是能源系統(tǒng)外的。譬如英國的能源監(jiān)管機構(gòu)天然氣電力市場辦公室（OFGEM）就有大量外聘的律師、經(jīng)濟學家、咨詢機構(gòu)等。在歐洲，一般監(jiān)管部門中大約一半的人員來自原來的能源市場參與者，包括電網(wǎng)、發(fā)電公司等，另外大約一半來自行政管理部門。

兩大不足

總的來看，歐盟能源市場自由化的結(jié)果是積極的。它的問題在于，能源價格被碳排放和可再生能源議題扭曲了。

這個系統(tǒng)最大的缺陷就在于環(huán)境成本是在能源市場之外，環(huán)境成本包含兩部分：碳排放成本和可再生能源成本。

碳排放成本方面，《京都議定書》簽訂之后，歐洲啟動了碳排放交易機制，每個工業(yè)用戶都被賦予了一定的碳排放額度，額度可以互相交易。這個機制設計的初衷是未來碳價會越來越貴。

事與愿違。該機制在啟動之初，歐盟向企業(yè)發(fā)放了免費配額，許多工業(yè)用戶以產(chǎn)能峰值來計算其碳排放量，據(jù)此申請免費的碳排放額度，這導致免費發(fā)放的碳排放額度實際上過剩了。

另外，該機制是在金融危機之前建立的，金融危機后，經(jīng)濟衰退，產(chǎn)能降低，碳排放也因此減少，導致了碳排放額度進一步過剩。這些因素作用下，歐洲實際的碳排放價格在起初有所上漲之后便一直下滑，現(xiàn)在僅為5歐元每噸左右。

碳排放沒有被準確定價，讓整個系統(tǒng)陷入混亂。本來由于碳價體系，煤電成本會更高，而實際上并沒有。它既與現(xiàn)有政策不合，也沒有提供恰當?shù)膬r格信號來促進正確的投資。

可再生能源補貼有類似的困境。許多政府都希望發(fā)展更多的可再生能源，而在可再生能源發(fā)展初期，其成本較高，這是另一種形式的環(huán)境成本。這一成本通過政府補貼來定價，而補貼本身來自于稅收，它也是完全在能源市場之外的。

在政府補貼下，有大量零邊際成本可再生能源進入市場參與競爭，替代其他能源。它們以很低的價格參與市場競爭，而這并不合理，因為所有消費者都在為可再生能源發(fā)展而交更多的稅。

政治家們致力于應對氣候變化議題，希望歐洲在可再生能源的利用上處于領(lǐng)先地位，因此大力補貼。對可再生能源的補貼無可厚非，不過更明智的辦法應該是讓可再生能源價格市場化，一個可行的辦法是對碳排放準確定價，可再生能源就會因此而更有競爭優(yōu)勢。可再生能源的成本應該通過碳價來反映，如果沒有碳價，就需要通過向傳統(tǒng)能源征收碳稅。

在碳排放機制、可再生能源發(fā)展初期，或許難以預料到上述扭曲的問題。不過在問題已經(jīng)出現(xiàn)之后，這些市場之外的政策依然持續(xù)了將近十年，沒有任何其他政策來糾正，這簡直就是犯罪。在這一點上，歐盟作為一個政治實體，其實是非常脆弱的，成員國有更強的獨立性。若將歐盟與中國類比，中國政府無疑有更強的權(quán)威性。

中國為了補貼新能源而征收的可再生能源基金與歐盟的征稅本質(zhì)上沒有區(qū)別，為了支持其發(fā)展而進行補貼也是合理的。但是無論采用什么補貼政策，都需要準確地定價，確保沒有拿消費者、公眾的錢白白送給可再生能源開發(fā)商。

要對補貼準確定價，就需要一個合理的可再生能源成本發(fā)現(xiàn)機制，這種機制可以是招標機制，通過競標來提供一個價格參考。

商機何在

在自由化開啟的第一階段，許多企業(yè)出于對盈利前景的擔憂，采取了不同措施來應對。

第一種，簡單的商業(yè)并購。如果公司面臨可能在一個國家市場份額減少，就會想辦法增加其他國家的市場份額。在自由化改革開啟之后，歐洲公用事業(yè)公司的并購交易顯著增加。其中既有同一個國家內(nèi)公司之間的并購，也有不少跨國并購。

第二種，多元化經(jīng)營。能源公司開始開展許多不同類型的業(yè)務，比如西門子等公司進入金融咨詢行業(yè)，萊茵、森特里克（Centrica）進軍移動網(wǎng)絡服務等等。不過這些嘗試大多不成功，后來逐漸退出了。

簡單來看，第一階段，大家都在尋求合并重組的機會，不過到第二階段才會有真正的整合和提升。其中最成功的一種整合是電力與天然氣的整合。

在英國市場，自由化競爭剛剛啟動時，英國天然氣新增市場中最有優(yōu)勢的是EDF在倫敦的倫敦電力公司。而在電力市場上收獲最多新合同的則是英國天然氣公司和Centrica，它們都是傳統(tǒng)的天然氣巨頭。類似的情況也發(fā)生在法國。目前，大部分歐洲的公用事業(yè)公司都是同時涉足天然氣和電力業(yè)務的。

另一方面，這些企業(yè)在電信、衛(wèi)星電視、安全警報方面業(yè)務的拓展則顯得不那么成功。除非有巨大的折扣，消費者還是習慣這些領(lǐng)域?qū)I(yè)的服務商來提供服務。而對公用事業(yè)公司來說，這些領(lǐng)域要吸引用戶需要巨大的投入，并不具有經(jīng)濟性，因此大量公司放棄了在這方面的探索。

在銷售側(cè)，零售商更關(guān)心如何精分不同的價格組合。譬如對于一些夜間也會穩(wěn)定用電的中小型企業(yè)，可以提供更低的電價。

而對于普通居民消費者，其實大部分人并不關(guān)心電價水平，許多公司此前在這個市場的創(chuàng)新還比較缺乏，主要還是圍繞大用戶和直接交易來制定不同的定價策略。

不過目前一些新的創(chuàng)新正在中國和歐洲同步發(fā)生。隨著能效技術(shù)和能源服務市場的發(fā)展，如果能夠讓消費者控制家里的空調(diào)、空氣凈化器甚至安全報警系統(tǒng)，這些服務可以和供電服務結(jié)合起來，消費者會很樂意購買這樣的服務。而這需要物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進一步發(fā)展。

在B2B業(yè)務方面，新的商業(yè)模式也在出現(xiàn)，譬如賬單管理服務。對家樂福這樣的跨國大型零售商來說，它們往往在許多國家都有零售店面，不同國家需要面臨不同的電力服務商，如何根據(jù)各國店面的不同情況選出總體最優(yōu)的價格策略，這是一個非常繁瑣復雜的過程，于是就有專門的服務商提供賬單管理服務，幫客戶挑選出最合適的方案，這種服務本身就是有價值的增值服務。

這樣的商業(yè)模式如果能結(jié)合物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，就可以提供更多具有附加值的服務。服務商可以在零售商店面的冰箱壓縮機上安裝一個檢測儀器，監(jiān)控設備運行的狀態(tài)并搜集數(shù)據(jù)，如果發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)異常，就可以在冰箱壞掉之前派人去維修，避免更大的損失。對于零售商來說，這樣的服務是很有價值的。

事實上，上面這種商業(yè)模式已經(jīng)成為現(xiàn)實。德國意昂集團旗下的一家初創(chuàng)公司就在對英國樂購提供這樣的服務。

在這些增值服務方面，還有很大的空間。如果我是一家中國的電力公司，就會尋求一些大的零售企業(yè)，提供綜合管理服務。

戴璞（Denis Depoux）為羅蘭貝格亞洲區(qū)副總裁，韓舒淋為《財經(jīng)》記者