加強(qiáng)對(duì)“兩院”監(jiān)督推進(jìn)司法體制改革的思考和建議

黃浦區(qū)人大工作研究會(huì)法治組

黨中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），明確了司法體制和社會(huì)體制改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和基本原則，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要戰(zhàn)略部署。上海在先期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面推進(jìn)司法體制改革，取得了很好的成效。司法體制改革，區(qū)級(jí)地方人民代表大會(huì)如何加強(qiáng)對(duì)“兩院”工作監(jiān)督，進(jìn)一步提高監(jiān)督工作的水平和實(shí)效，在深入學(xué)習(xí)調(diào)研的基礎(chǔ)上，我們有如下的一些思考和建議：

一、避免思想誤區(qū)，堅(jiān)定對(duì)加強(qiáng)“兩院”監(jiān)督的信念

近年來(lái)，特別是《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）出臺(tái)后，區(qū)級(jí)人大對(duì)法律監(jiān)督的認(rèn)識(shí)有新的提高，取得許多新的成果。但在推進(jìn)司法體制改革的進(jìn)程中，仍存在著不同程度的模糊認(rèn)識(shí)：一是“監(jiān)督干預(yù)論”，認(rèn)為司法體制改革強(qiáng)調(diào)“獨(dú)立辦案”，人大強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督，會(huì)影響司法裁判，干預(yù)獨(dú)立司法；二是“監(jiān)督過(guò)場(chǎng)論”。認(rèn)為人大對(duì)司法機(jī)關(guān)辦案整體情況缺乏深入了解，只能對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行原則的、宏觀的監(jiān)督，難以深入。

地方人大監(jiān)督司法工作、推進(jìn)司法體制改革的必要性，有以下四個(gè)方面的理由：一是法理上的正當(dāng)性。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的政體，是國(guó)家的根本政治制度。各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)由相應(yīng)的各級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。我國(guó)政權(quán)的權(quán)力來(lái)源以及權(quán)力結(jié)構(gòu)，決定了地方人大監(jiān)督由其產(chǎn)生的地方“兩院”具有法理上的正當(dāng)性。二是現(xiàn)行法律的明確規(guī)定。監(jiān)督法院和檢察院的工作，是憲法和法律賦予人大的重要職權(quán)。地方人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)“兩院”的司法監(jiān)督責(zé)無(wú)旁貸。《監(jiān)督法》已就各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督作出了專門規(guī)定。三是司法體制改革的路徑要求。推進(jìn)司法體制改革，強(qiáng)調(diào)同步研究健全對(duì)司法權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制。特別是對(duì)法官、檢察官依法行權(quán)的程序和措施實(shí)施監(jiān)督，應(yīng)成為人大監(jiān)督的重要方面。四是司法現(xiàn)狀的客觀需要。當(dāng)前，地方“兩院”司法隊(duì)伍的現(xiàn)狀與人民群眾對(duì)司法公正抱有的很大期待尚有差距。

實(shí)踐證明，人大的依法監(jiān)督不僅無(wú)礙“兩院”依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，相反是一種有力的支持和幫助。隨著司法體制改革的不斷深化，地方各級(jí)人大的司法監(jiān)督工作也應(yīng)當(dāng)因勢(shì)利導(dǎo)地進(jìn)一步加強(qiáng)，監(jiān)督司法工作的方式方法也亟待深入研究和進(jìn)一步拓展創(chuàng)新。

二、抓住改革重點(diǎn)，不斷增強(qiáng)對(duì)“兩院”監(jiān)督的針對(duì)性

《實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)，深化司法體制和社會(huì)體制改革主要集中在三個(gè)方面：一是保證公正司法、提高司法公信力。二是增強(qiáng)全民法治觀念、推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。三是加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)。

肩負(fù)著對(duì)“兩院”實(shí)施工作監(jiān)督重任的各級(jí)人大，在推進(jìn)司法體制改革的進(jìn)程中必須圍繞黨和國(guó)家確定的司法改革核心和重點(diǎn)，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，建立健全依法獨(dú)立辦案的司法運(yùn)行機(jī)制、辦案質(zhì)量終身責(zé)任制和責(zé)任追究制；推進(jìn)以職業(yè)化為導(dǎo)向的司法隊(duì)伍分類管理改革，科學(xué)合理優(yōu)化司法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，探索建立法官、檢察官的員額制、遴選（懲戒）等制度，遵循以憲法和法律賦予人大的工作權(quán)責(zé)認(rèn)真實(shí)施監(jiān)督工作。

推進(jìn)和深化司法體制改革的過(guò)程，是人大監(jiān)督司法工作的思想認(rèn)識(shí)不斷深化的過(guò)程，是人大監(jiān)督司法工作的組織和隊(duì)伍建設(shè)不斷強(qiáng)化的過(guò)程，也是人大監(jiān)督司法工作的具體制度和相關(guān)機(jī)制的逐漸構(gòu)建與不斷完善的動(dòng)態(tài)過(guò)程。我們要以司法體制改革為契機(jī)，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)地方人大的實(shí)踐和理論創(chuàng)新，為全面落實(shí)依法治國(guó)的重要戰(zhàn)略作出新貢獻(xiàn)。

三、落實(shí)工作措施，切實(shí)提升對(duì)“兩院”工作監(jiān)督實(shí)效

1、明確工作重心，建立對(duì)“兩院”工作全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制。全面推進(jìn)司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，是“兩院”當(dāng)前和今后階段的中心任務(wù)，也應(yīng)成為區(qū)級(jí)人大工作監(jiān)督的重心所在。要充分運(yùn)用《監(jiān)督法》所賦予人大的監(jiān)督職責(zé)和權(quán)力，進(jìn)一步拓寬和創(chuàng)新對(duì)“兩院”工作監(jiān)督的途徑和方法，建立健全多層面、全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制，更加切實(shí)有效地關(guān)注、支持和推進(jìn)“兩院”司法體制改革。一是提高人代會(huì)集中審議“兩院”報(bào)告的質(zhì)量。人大要聚焦司法體制改革進(jìn)程，加強(qiáng)對(duì)報(bào)告審議的事前介入和事后跟蹤督查?？商剿魅舜鷷?huì)期間召開(kāi)以司法體制改革為重點(diǎn)內(nèi)容的“兩院”工作報(bào)告專題審議會(huì)，開(kāi)展面對(duì)面的交流，針對(duì)問(wèn)題提出意見(jiàn)。二是發(fā)揮人大代表監(jiān)督的主體作用。發(fā)揮代表廣泛聯(lián)系選民的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)代表參加庭審旁聽(tīng)、參與案件執(zhí)行，提出代表議案、建議等方式，強(qiáng)化司法監(jiān)督。三是用好詢問(wèn)和質(zhì)詢。在綜合分析“兩院”辦案數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，選擇典型案例運(yùn)用詢問(wèn)、質(zhì)詢等方式實(shí)施監(jiān)督。四是拓展對(duì)“兩院”工作監(jiān)督的制度化途徑。對(duì)“兩院”重點(diǎn)工作進(jìn)行專項(xiàng)視察，實(shí)地調(diào)研；建立人大常委會(huì)主任與“兩院”負(fù)責(zé)人的情況交流等制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督的良性互動(dòng)。五是利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)督。利用“兩院”現(xiàn)有的網(wǎng)站了解相關(guān)工作，實(shí)施即時(shí)監(jiān)督；實(shí)現(xiàn)“兩院”法職人員基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)與人大網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)信息互通共享；通過(guò)網(wǎng)絡(luò)定期開(kāi)展法官檢察官履職評(píng)議，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作的具體化和便捷化等等。

2、聚焦難點(diǎn)問(wèn)題，積極探索“專項(xiàng)監(jiān)督”的新路子。在推進(jìn)司法體制改革新形勢(shì)下的人大的監(jiān)督工作，一要抓住改革進(jìn)程中出現(xiàn)的疑難問(wèn)題，作為開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督的重要內(nèi)容。比如，立案制度從審核變?yōu)榈怯浐?，法院的立案?shù)量大幅上升，辦案力量面臨空前壓力，如何有效提高司法效率？又如，強(qiáng)調(diào)法官、檢察官獨(dú)立辦案，結(jié)合貫徹有關(guān)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》以及《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》，如何推動(dòng)和保障司法人員依法履職盡職等等，可以列為人大專項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容。二要針對(duì)執(zhí)法過(guò)程中的突出問(wèn)題，探索專項(xiàng)監(jiān)督的有效方式。人大對(duì)“兩院”的監(jiān)督主要是對(duì)執(zhí)法情況的監(jiān)督，脫離具體案例就談不上真正監(jiān)督。要在綜合分析“兩院”辦案數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，針對(duì)辦案質(zhì)量開(kāi)展監(jiān)督，圍繞涉及司法不公等突出問(wèn)題、社會(huì)反映較大的典型案件開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督。三要建立制度，規(guī)范程序，將專項(xiàng)監(jiān)督納入法制軌道。要堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，集體行使監(jiān)督職權(quán)，在實(shí)踐中進(jìn)一步探索創(chuàng)新監(jiān)督方式，增強(qiáng)監(jiān)督工作法律效應(yīng)，確保公正司法落到實(shí)處。

3、探索完善遴選制，依法行使好人大任免權(quán)。組建上海市法院、檢察院遴選（懲戒）委員會(huì)，是上海司法改革試點(diǎn)的創(chuàng)舉。設(shè)置這一制度目的是把好人大任命前的關(guān)口，為提升司法質(zhì)量提供制度保障。根據(jù)上海司法體制改革的實(shí)施方案，區(qū)級(jí)層面不設(shè)相應(yīng)機(jī)構(gòu)。從探索完善入額遴選制度的角度，我們建議明確增加發(fā)揮區(qū)級(jí)人大貼近基層的優(yōu)勢(shì)，積極做好配合工作等規(guī)定。在程序性環(huán)節(jié)上作相應(yīng)的改進(jìn)，包括區(qū)“兩院”在向市遴選（懲戒）委員會(huì)申報(bào)備選人員方案前，征詢?nèi)舜蟪Ｎ瘯?huì)意見(jiàn)；進(jìn)一步規(guī)范任免程序，“兩院”在對(duì)提請(qǐng)被任免人員時(shí)同時(shí)介紹考核、考試和遴選等情況。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)任命后的法官、檢察官履職情況的跟蹤監(jiān)督，開(kāi)展綜合考察和評(píng)估。

4、注重民意反饋，發(fā)揮涉法涉訴信訪工作的重要作用。辦理涉法涉訴信訪案件是人大聯(lián)系群眾、了解民意的重要渠道，也是推進(jìn)司法體制改革，落實(shí)司法公正、實(shí)施責(zé)任追究的重要手段和必要環(huán)節(jié)。首先要加強(qiáng)人大自身的信訪處理工作。一要健全人大辦理信訪工作的機(jī)構(gòu)，調(diào)整充實(shí)工作力量，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)；建立涉法涉訴信訪與監(jiān)督互動(dòng)的機(jī)制。人大常委會(huì)要定期聽(tīng)取涉法涉訴信訪工作情況的報(bào)告，深入研究突出問(wèn)題。二要認(rèn)真梳理分析涉法涉訴信訪件，重點(diǎn)關(guān)注審判工作、檢察工作中群眾反映強(qiáng)烈、涉及司法不公的問(wèn)題，并開(kāi)展重點(diǎn)督辦。同時(shí)要引導(dǎo)群眾依法信訪、依法解決問(wèn)題，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。其次是人大要重視和加強(qiáng)監(jiān)督“兩院”的信訪處理工作。人大相關(guān)部門要建立規(guī)章制度，認(rèn)真實(shí)施工作檢查，通過(guò)調(diào)研走訪、案件抽閱等形式，深入了解和掌握“兩院”接訪處理中的真實(shí)情況，督促其采取有效的措施解決突出的涉法涉訴信訪，堅(jiān)決糾正處理不當(dāng)?shù)陌讣?/p>

5、配強(qiáng)監(jiān)督力量，提升依法監(jiān)督的綜合能力。司法體制改革對(duì)人大監(jiān)督工作提出了新的要求：監(jiān)督者必須懂政策、知法律，必須具備相應(yīng)的思想政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。一要切實(shí)增加在常委會(huì)組成人員中專業(yè)人選的比重，樹(shù)立人大司法監(jiān)督的權(quán)威。二要加強(qiáng)內(nèi)務(wù)司法工委的組織建設(shè)，配齊配強(qiáng)主任和委員，更好地履行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的職責(zé)。三要?jiǎng)?chuàng)造條件開(kāi)展崗位鍛煉，建立人大常委會(huì)相關(guān)工作人員與“兩院”等司法機(jī)關(guān)專職人員之間交叉任職的機(jī)制，提升監(jiān)督能力。四要形成監(jiān)督的合力。加強(qiáng)與市人大相關(guān)部門的聯(lián)系，爭(zhēng)取具體的工作指導(dǎo)；外聘專家學(xué)者參與人大司法監(jiān)督，提升專業(yè)化水平；加強(qiáng)與“兩院”特聘的人民陪審員、人民檢察監(jiān)督員的聯(lián)系，拓寬監(jiān)督廣度等。五要進(jìn)一步形成司法監(jiān)督的整體氛圍，發(fā)揮人大代表履職的積極性；做好司法體制改革重要性的宣傳普及工作，堅(jiān)持人大實(shí)施司法監(jiān)督信息公開(kāi)，激發(fā)全民關(guān)心和參與的熱情，進(jìn)一步夯實(shí)推進(jìn)司法體制改革的社會(huì)基礎(chǔ)。