集體土地流轉(zhuǎn)中基層政府職能研究

范茜

【摘要】土地是民生之本，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的核心。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過(guò)程中，農(nóng)村勞動(dòng)力迅速的向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。因此，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)收入所占農(nóng)民全部收入的比例已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民從其它行業(yè)所獲得的收入。大量的農(nóng)民工外出，大量土地閑置荒廢。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地的轉(zhuǎn)移，已經(jīng)成為了亟待解決的一個(gè)重大問(wèn)題。2015年，黨中央、國(guó)務(wù)院“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)提出推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)再次證明土地制度作為農(nóng)村最進(jìn)本的經(jīng)濟(jì)制度，既是穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根本，也是保障農(nóng)民的基礎(chǔ)，因此重構(gòu)農(nóng)村土地制度對(duì)農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。

【關(guān)鍵詞】集體土地 流轉(zhuǎn)基層政府 職能規(guī)范

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）基層政府有充當(dāng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)人的傾向

我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)屬于國(guó)家所有。這意味著，土地作為資源資源已經(jīng)成為法律制度所關(guān)注的重點(diǎn)。農(nóng)村土地與農(nóng)民之間存在有不可分割的聯(lián)系，因?yàn)檗r(nóng)民賴以土地而生存，土地是農(nóng)民的生活之源，生命之本。實(shí)踐中，許多村的集體經(jīng)濟(jì)組織已不存在或不健全，難以履行集體所有土地的經(jīng)營(yíng)、管理等行使所有權(quán)的任務(wù)，需要由行使自治權(quán)的村民委員會(huì)來(lái)行使集體所有權(quán)。這樣，在法律上就表現(xiàn)出了一種對(duì)農(nóng)村集體土地較為復(fù)雜的特征：即沒(méi)有任何一個(gè)農(nóng)民實(shí)體有權(quán)來(lái)行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)，這就給政府強(qiáng)力行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)留足了空間。

（二）通過(guò)流轉(zhuǎn)流失耕地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸加快，因城鎮(zhèn)建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、旅游區(qū)大量開(kāi)發(fā)導(dǎo)致土地兼并和圈地現(xiàn)象非常嚴(yán)重，農(nóng)民的土地被大量征收，而且，此時(shí)農(nóng)民利用機(jī)會(huì)盲目個(gè)人建房，而且所用的不是傳統(tǒng)的宅基地，而大部分是耕地。農(nóng)民手里有了錢，有了錢就建房子。而且建房子都是在新宅基地建房，特別是選擇交通比較便利的地方建房。這樣，利用耕地建房的人數(shù)比較多，流轉(zhuǎn)耕地建房的人也比較多，甚至出現(xiàn)了部分民購(gòu)買其他農(nóng)民地理位置比較好的耕地建房的情形。據(jù)某縣國(guó)土局統(tǒng)計(jì)，近10年來(lái)，該縣農(nóng)民占用耕地建房數(shù)量達(dá)到2.5萬(wàn)畝，其中通過(guò)流轉(zhuǎn)土地建房的達(dá)到1萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)的原因在于農(nóng)村公路全面硬化以后，選擇在公路邊建房以獲得生活便利的人越來(lái)越多，所以流轉(zhuǎn)土地建房的人也越來(lái)越多。

（三））農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿不高

自古以來(lái)，農(nóng)民就是臉朝黃土背朝天，日出而作日落而息的群體，可以說(shuō)土地就是他們賴以生存的物質(zhì)資源。一旦實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，這就意味著農(nóng)民必須離開(kāi)賴以生存的土地，尋找其它的謀生機(jī)會(huì)。而農(nóng)民因其受教育程度低、掌握技能低下，就業(yè)面非常狹窄。退一步說(shuō)，即使農(nóng)民找到了工作，實(shí)現(xiàn)就業(yè)，他們所從事的職業(yè)大多是臟苦累的職業(yè)，而且收入水平偏低，工作環(huán)境艱苦，工作時(shí)間偏長(zhǎng)，工作尚且不穩(wěn)定。因?yàn)檫@些，所以農(nóng)民中的一部分尤其是年齡偏老的農(nóng)民不愿意把自己責(zé)任之下的土地流轉(zhuǎn)出去，以恐成為“失地農(nóng)民”。其次，雖然我國(guó)大力推行社會(huì)保障制度尤其是農(nóng)村居民的社會(huì)保障制度，但是農(nóng)村的社保覆蓋面相對(duì)較窄，社保力度相對(duì)較小，這樣一來(lái)，農(nóng)民害怕一旦讓出土地可能陷入“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)業(yè)、保障無(wú)門”的尷尬境地。三是在農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)矛盾糾紛，而基層政府若不作為，不發(fā)揮積極的導(dǎo)向作用，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、平衡流轉(zhuǎn)價(jià)格，保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地收益等等，農(nóng)民勢(shì)必會(huì)出于保護(hù)自身利益的本能，不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

二、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中基層政府的職能分析

農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)之所以會(huì)存在上述問(wèn)題，這與基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的職能定位是密切相關(guān)的?；鶎诱谕恋亓鬓D(zhuǎn)中扮演的角色不同，其所帶來(lái)的效果也截然不同。即若基層政府履行職能得當(dāng)，當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)就會(huì)順暢，農(nóng)民參與的積極性就會(huì)增加。相反，若政府履行職能失當(dāng)，農(nóng)民的積極性就會(huì)受到影響，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)就會(huì)受挫，新農(nóng)村建設(shè)就會(huì)受到影響。

（一）政府越位

第一，干預(yù)土地流轉(zhuǎn)主體。在集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程當(dāng)中，可能出現(xiàn)參與決策和談判的人卻不是農(nóng)民，而是政府或者村委會(huì)的相關(guān)干部，這樣就導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利不一致，從而出現(xiàn)決策和談判由有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)行，而后果卻由農(nóng)民承擔(dān)的現(xiàn)象。特別是當(dāng)沒(méi)有有效的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行制約的時(shí)候，集體的所有權(quán)主體被虛置，負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)成員取代了集體的權(quán)利主體地位。

第二，干預(yù)土地的流轉(zhuǎn)方式。在我國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往從發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)出發(fā)，既負(fù)有遏制農(nóng)民個(gè)人拋荒、棄地的義務(wù)，也承擔(dān)有促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道義職責(zé)和法律職責(zé)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會(huì)想辦法促成農(nóng)民的集體土地流轉(zhuǎn)。特別是在有比較大型的企業(yè)，需要流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地之時(shí)，政府往往會(huì)覺(jué)得是提升自己政績(jī)的大好時(shí)機(jī)，因此會(huì)千方百計(jì)想辦法促成農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。

第三，干預(yù)土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格。如果企業(yè)投資金額比較有限，企業(yè)對(duì)流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格就會(huì)壓得比較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了引進(jìn)項(xiàng)目可能會(huì)幫助企業(yè)去說(shuō)服農(nóng)民，以促成流轉(zhuǎn)。像這樣背景下，有可能會(huì)出現(xiàn)少數(shù)基層干部以權(quán)謀私，中飽私囊。集體土地所有權(quán)主體的虛位和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊不清，導(dǎo)致了相應(yīng)的土地權(quán)利不完整、不充分、不穩(wěn)定。造成了目前農(nóng)村集體土地利用的規(guī)模小、粗放經(jīng)營(yíng)、短期行為等弊端，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。

（二）政府缺位

第一，基層政府缺乏正確的規(guī)范與引導(dǎo)。在我國(guó)，土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的唯一合法形式是土地的征用，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，都必須依法申請(qǐng)土地的使用權(quán)，否則就是違法.而只要涉及到土地性質(zhì)的變化，也要向政府申請(qǐng)征地，政府成為土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化的唯一主體。所以在流轉(zhuǎn)土地的過(guò)程中，基層政府必須對(duì)相關(guān)政策宣傳到位，讓農(nóng)民認(rèn)真理解和領(lǐng)會(huì)土地流轉(zhuǎn)的政策與法規(guī).但是根據(jù)筆者的實(shí)地調(diào)查，結(jié)果是絕大部分農(nóng)民表示沒(méi)有讀過(guò)《農(nóng)村土地承包法》，不了解土地流轉(zhuǎn)的流程，不懂得該如何流轉(zhuǎn)土地，只是政府說(shuō)什么只要他們覺(jué)得有利可圖就按照政府的要求去做，結(jié)果就是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了混亂不堪的局面，大力影響了新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

第二，農(nóng)民的社會(huì)保障缺乏。我國(guó)歷史上，從未給農(nóng)民建立過(guò)真真的社會(huì)保障體系，所以導(dǎo)致土地是農(nóng)民養(yǎng)老的唯一生活資料和生茶資料。新中國(guó)成立后，雖然農(nóng)民擁有了土地的使用權(quán)，但是農(nóng)村養(yǎng)老制度并未得到根本性的變化。即使到了今天，我國(guó)仍然有較多的農(nóng)民游離在保險(xiǎn)制度之外，土地依然為農(nóng)民提供了生活保障和養(yǎng)老保障等功能。一旦失去了土地，農(nóng)民可能連基本的生活都難以過(guò)下去。因此，在當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)搞不活的一個(gè)根本原因在于，農(nóng)民的養(yǎng)老保障還與土地之間存有必然的聯(lián)系。

第三，基層政府的網(wǎng)絡(luò)信息渠道不通暢。大數(shù)據(jù)時(shí)代，黨中央國(guó)務(wù)院提出了互聯(lián)網(wǎng)+的思維模式，用互聯(lián)網(wǎng)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是對(duì)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)這一塊，總體上來(lái)看，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)雖然存在，但是一些地方尤其是經(jīng)濟(jì)較為貧困的地區(qū)并沒(méi)有形成完善的服務(wù)體系和平臺(tái)，沒(méi)有建立起土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，土地的供求信息零散。尤其是對(duì)流轉(zhuǎn)土地的過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾糾紛無(wú)法解決。導(dǎo)致老百姓流轉(zhuǎn)土地積極性喪失，土地流轉(zhuǎn)受阻。

三、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中基層政府職能規(guī)范的對(duì)策措施

（一）明確界定政府與市場(chǎng)的作用邊界

作為基層政府，面對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，首先要做到的就是明確自身的職能，給自己做一個(gè)準(zhǔn)確的定位。中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)習(xí)近在平中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議提出，不能搞行政瞎指揮，要堅(jiān)持在農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。其次是要理順黨政部門的關(guān)系，監(jiān)管涉農(nóng)資金的分配。要徹底改變政出多門、九龍治水的格局。政府主要負(fù)責(zé)監(jiān)管，不具體接管項(xiàng)目。農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民的主體地位以及市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，充分實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的互補(bǔ)作用。既充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，又依法履行政府的職能，真正做到既引導(dǎo)又不相互干預(yù)，服務(wù)又不包辦，放活而不放任。

（二）建立土地價(jià)格談判法律機(jī)制

在土地流轉(zhuǎn)制度確立過(guò)程當(dāng)中，要通過(guò)以下方式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)而不損害農(nóng)民權(quán)益：第一，要確保農(nóng)民參與到土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格談判當(dāng)中去，甚至在一定程度上要保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格具有決定權(quán)。第二，要建立農(nóng)村集體土地價(jià)格調(diào)整談判機(jī)制。目前，這個(gè)機(jī)制在北京市設(shè)計(jì)得比較好，具有可借鑒性。其三，要建立農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估中心和信息中心。上述已經(jīng)指出，土地的價(jià)格因素既有顯性的，也有隱形的，它不是一般商品，也不能像一般商品一樣議價(jià)。正如一些學(xué)者所言：“土地是一種自然稟賦，不是人類生產(chǎn)勞動(dòng)的產(chǎn)品，不能像一般商品一樣根據(jù)生產(chǎn)成本確定價(jià)格。土地價(jià)格具有強(qiáng)烈的地域性，各地之間的市場(chǎng)價(jià)格很難相互影響，不能形成統(tǒng)一的市場(chǎng)均衡價(jià)格?！币虼艘⑹?、市、縣、鎮(zhèn)街聯(lián)網(wǎng)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)，向土地供應(yīng)者和需求者傳遞土地流轉(zhuǎn)價(jià)格變動(dòng)的方向和幅度，傳遞土地流轉(zhuǎn)供求等經(jīng)濟(jì)信息，作為土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易的指導(dǎo)。最后，要提高土地的附加值，必須由中央政府加大在農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地的高附加值與區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯掛鉤，而與區(qū)位掛鉤的因素又是交通因素。交通不便利的地方，土地價(jià)格很難上去；交通便利的地方，土地價(jià)格就容易升值。當(dāng)前我國(guó)中央政府較為富裕，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，把土地的附加值想方設(shè)法升上去，從而進(jìn)一步保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益。

（三）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

農(nóng)村社會(huì)保障制度成熟了，則農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會(huì)進(jìn)入一個(gè)新的快車道，這也會(huì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。筆者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有許多農(nóng)民之所以不愿意把自己的土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出去，原因在于流轉(zhuǎn)的價(jià)格較低，低到難以保障農(nóng)民的生活。因此，農(nóng)民們寧愿自己年老之后慢慢的耕作自己的土地，但是仍然可以獲取基本的生活所需。但是，如果我們建立起了比較完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之后，農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題從根本上得到了解決，那么農(nóng)村集體土地這一盤(pán)大棋下起來(lái)就會(huì)較為容易了。

筆者建議從以下三個(gè)方面著眼，以完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式促進(jìn)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)：一是提高農(nóng)村養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)，特別是國(guó)家在這一塊的投入必須加大，至少不得低于城鎮(zhèn)人口的80%，以至于在可能的條件下可以與城鎮(zhèn)人口的養(yǎng)老金持平。二是完善農(nóng)村的大病保障體系。目前農(nóng)民的合作醫(yī)療制度發(fā)展較快，但是“大病治窮”的現(xiàn)象依然存在，完善該制度有利于加強(qiáng)農(nóng)民的安全感。三是養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入到土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格當(dāng)中去，或者由流轉(zhuǎn)企業(yè)適當(dāng)給農(nóng)民的養(yǎng)老金進(jìn)行補(bǔ)貼，從而為農(nóng)民老年生活提供物質(zhì)保障。只有真正的在制度上關(guān)心農(nóng)民的生活，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度才可能從根本上實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律監(jiān)管

上面已經(jīng)指出，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)必須按照市場(chǎng)原則進(jìn)行。從當(dāng)前中國(guó)的農(nóng)村集體土地發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，必須在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的情況下，將農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)堅(jiān)持市場(chǎng)原則進(jìn)行保護(hù)，而將農(nóng)村建設(shè)土地則要納入統(tǒng)一的國(guó)家一級(jí)土地市場(chǎng)，只有這樣，才能從根本上保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。也就是說(shuō)，對(duì)于農(nóng)民的集體土地如果涉及到流轉(zhuǎn)過(guò)程當(dāng)中出賣的，要遵循國(guó)家規(guī)劃和市場(chǎng)配置原則，建立國(guó)家主導(dǎo)、市場(chǎng)分配的土地供應(yīng)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)集體土地資源的基礎(chǔ)性作用。當(dāng)然，即使是在流轉(zhuǎn)層面來(lái)說(shuō)集體土地，政府也必須加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理。具體內(nèi)容為：一是政府要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的宏觀監(jiān)督，將土地流轉(zhuǎn)納入到信息公開(kāi)范圍之內(nèi)，確保農(nóng)民的集體土地流轉(zhuǎn)被公平、公正對(duì)待。要通過(guò)制定法律，保護(hù)農(nóng)民的基本流轉(zhuǎn)分配權(quán)利，確保農(nóng)民參與到土地流轉(zhuǎn)價(jià)格談判當(dāng)中去。二是政府不應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主人，更不應(yīng)該為了所謂經(jīng)濟(jì)發(fā)展而迫使農(nóng)民低價(jià)流轉(zhuǎn)土地。凡是出現(xiàn)這種情形，應(yīng)當(dāng)以瀆職行為進(jìn)行處理。三是國(guó)土部門必須加強(qiáng)通過(guò)流轉(zhuǎn)進(jìn)行建設(shè)行為的監(jiān)督，以保證耕地不會(huì)大幅度減少。

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