中國政府部門財(cái)政與預(yù)算績效評估及湖北省教育廳績效指標(biāo)設(shè)計(jì)

謝繽嬌

【摘 要】隨著改革發(fā)展的進(jìn)一步深化，給國家治理提出了更高的要求。十八屆三中全會(huì)精神明確指出要推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化。而要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理的最重要基石就是財(cái)政。深化改革的中心工作和著力點(diǎn)就在于建立現(xiàn)代財(cái)政制度。而預(yù)算績效管理改革正是財(cái)政制度現(xiàn)代化和深化財(cái)稅體制改革的中心環(huán)節(jié)，在當(dāng)前預(yù)算管理研究中，最為重要的方向和前沿就是預(yù)算績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建。加強(qiáng)對預(yù)算績效管理改革的研究，加快完善預(yù)算績效評估指標(biāo)體系，對于提高財(cái)政資金分配科學(xué)性、公平性，緩解預(yù)算收支矛盾，以及深化我國政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度和實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理科學(xué)化都有十分重要的意義。本文在分析中國政府預(yù)算績效評估的改革歷程基礎(chǔ)上，提出對湖北省教育廳預(yù)算績效評估設(shè)計(jì)的一些想法。

【關(guān)鍵詞】政府預(yù)算；績效評估；指標(biāo)體系；湖北省教育廳

一、政府預(yù)算的定義及功能、預(yù)算績效評估的作用

（一）政府預(yù)算的定義及功能

財(cái)政預(yù)算，是政府收支的全面反映，是對年度收支的法令性的計(jì)劃，是在不同財(cái)政支出間進(jìn)行選擇，是利益的協(xié)調(diào)機(jī)制，也是政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)的工具。財(cái)政預(yù)算是位于經(jīng)濟(jì)與政治的融合點(diǎn)，就本質(zhì)內(nèi)涵而言其實(shí)是一個(gè)進(jìn)行公共選擇的政治過程；同時(shí)也是一個(gè)對公共資源進(jìn)行優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)行為。i

（二）預(yù)算績效評估的定義及作用

財(cái)政預(yù)算績效評估是指財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法，對財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。ii政府財(cái)政預(yù)算績效評估應(yīng)該達(dá)到的基本效應(yīng)是能夠充分有效的優(yōu)化配置和運(yùn)用公共財(cái)政資源，將更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和產(chǎn)品為社會(huì)創(chuàng)造出來，使人民群眾的公共福利最大限度地得到增加。

建立財(cái)政預(yù)算績效評估體系是一項(xiàng)復(fù)雜的技術(shù)系統(tǒng)工程，我國正在逐步地構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需求的財(cái)政預(yù)算管理體制，其工作的重心就是通過對財(cái)政預(yù)算績效目標(biāo)的制定，構(gòu)建財(cái)政預(yù)算績效的評估指標(biāo)體系，從而實(shí)現(xiàn)從當(dāng)前關(guān)注資金投入的管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅貙ω?cái)政預(yù)算效果的管理。但當(dāng)前各項(xiàng)的制度、技術(shù)還不夠完善，體制改革尚待突破，依然面臨著許多制約和難題。因此，我們有必要對建立財(cái)政預(yù)算績效評估指標(biāo)體系這一課題，從實(shí)踐和理論上進(jìn)行更加深入的探討和研究。

二、中國財(cái)政與預(yù)算績效評估改革的動(dòng)因、演變過程與內(nèi)容

（一）改革動(dòng)因

1.首先，新公共管理運(yùn)動(dòng)為財(cái)政與預(yù)算績效評估改革提供了理論基礎(chǔ)。新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)對私營部門管理方法和風(fēng)格的吸收運(yùn)用以及對資源的有效利用和開發(fā)。對“結(jié)果導(dǎo)向”的管理方式的強(qiáng)調(diào)，績效指標(biāo)、績效測量的引入，這為我國乃至全世界政府對公共部門預(yù)算的績效評估都提供了理論的支撐。

2.其次，財(cái)政收支矛盾和經(jīng)濟(jì)壓力是政府推動(dòng)財(cái)政與預(yù)算績效評估改革現(xiàn)實(shí)原因。從內(nèi)外部環(huán)境分析，財(cái)政面臨著巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。伴隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)、服務(wù)型政府和公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求不斷增大； 而民眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量要求也日益提高，這使得剛性支出規(guī)模迅速擴(kuò)張。此外，欠發(fā)達(dá)地區(qū)還需要狠抓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，支出壓力大。iii我國對財(cái)政預(yù)算開始進(jìn)行績效管理是為加強(qiáng)財(cái)政支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，建立科學(xué)、合理的財(cái)政支出績效評價(jià)管理體系，提高財(cái)政資金使用效益。

3.在后來的改革過程中，預(yù)算績效管理的重要性被不斷加強(qiáng)。它是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。推進(jìn)預(yù)算績效管理，有利于提升預(yù)算管理水平、增強(qiáng)單位支出責(zé)任、提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)約公共支出成本。這是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是深化行政體制改革的重要舉措，也是財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，對于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和和諧社會(huì)的構(gòu)建，促進(jìn)高效、責(zé)任、透明政府的建設(shè)具有重大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。iv

（二）演變過程

十多年的艱苦探索，中國預(yù)算績效管理改革起步艱難，有序推進(jìn)。2003年，十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”。財(cái)政部從2003年開始出臺(tái)了《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》標(biāo)志著以績效評價(jià)為主要內(nèi)容的預(yù)算績效管理工作在全國展開。2011年財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)[2011]416號），逐步建立全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，標(biāo)志著完整意義上的預(yù)算績效管理理念得以確立。2014年8月，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過修改《預(yù)算法》的決定，首次以法律形式明確了公共財(cái)政預(yù)算收支中的績效管理要求，為中國預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。為確保總體目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，2012-2015年，預(yù)算績效管理著重圍繞“建立機(jī)制”、“完善體系”、“健全智庫”、“實(shí)施工程”等重點(diǎn)工作來推進(jìn)。v

（三）改革內(nèi)容

（1）原則

1.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理。各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組織對重點(diǎn)支出進(jìn)行績效評價(jià)和再評價(jià)；地方各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域預(yù)算績效管理工作。

2.積極試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)。各級財(cái)政部門和預(yù)算單位要結(jié)合本地區(qū)、本單位實(shí)際情況，優(yōu)先選擇重點(diǎn)民生支出和社會(huì)公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目等進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，再逐步擴(kuò)充。

3.程序規(guī)范，重點(diǎn)突出。加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，突出重點(diǎn)，建立和完善績效目標(biāo)申報(bào)、審核、批復(fù)機(jī)制。

4.客觀公正，公開透明。評價(jià)指標(biāo)要科學(xué)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要準(zhǔn)確，評價(jià)方法要合理，評價(jià)結(jié)果要依法公開，接受監(jiān)督。vi

（2）預(yù)算績效評估管理的主要改革內(nèi)容和框架：

預(yù)算績效管理是一個(gè)由績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價(jià)實(shí)施管理、績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。推進(jìn)預(yù)算績效管理，要將績效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制。vii

預(yù)算績效評估管理的框架主要圍繞投入、過程、產(chǎn)出、效果這四個(gè)方面進(jìn)行績效評價(jià)，設(shè)計(jì)出項(xiàng)目關(guān)鍵評價(jià)問題，并對關(guān)鍵問題的證據(jù)進(jìn)行了多方面的搜集和整理，主要邏輯線是維度——指標(biāo)——標(biāo)準(zhǔn)和方法——監(jiān)督。

從2011年財(cái)政部提出全過程預(yù)算績效管理理念以來，各級財(cái)政部門和預(yù)算部門以“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的“五有”要求為目標(biāo)，推動(dòng)機(jī)制建立，創(chuàng)新預(yù)算管理模式，將上述理念落實(shí)到具體工作中去，實(shí)現(xiàn)績效管理和預(yù)算管理的有機(jī)融合，著力構(gòu)建貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理體系，從績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、評價(jià)結(jié)果反饋及應(yīng)用等方面，初步形成了一整套預(yù)算績效管理的框架體系。viii

三、湖北省教育廳預(yù)算績效評估指標(biāo)體系分析

（一）確定原則

預(yù)算的績效評估是預(yù)算實(shí)施的主要依托工具?？冃гu估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是績效評估體系的構(gòu)建，這是我國當(dāng)前財(cái)政管理改革的重點(diǎn)。構(gòu)建績效評估體系，首先要對構(gòu)建的路向、目標(biāo)、原則加以明確，在框架的具體設(shè)計(jì)過程中，要圍繞維度——指標(biāo)——標(biāo)準(zhǔn)和方法——監(jiān)督這一主線進(jìn)行，要不斷體現(xiàn)民主化、科學(xué)化及構(gòu)建和諧社會(huì)的思想。

一般來說 ， 對一個(gè)具體的評價(jià)對象 ， 其績效評價(jià)指標(biāo)選取應(yīng)堅(jiān)持以下主要原則：（ l）相關(guān)性。衡量指標(biāo)與政府部門的目標(biāo)及項(xiàng)目目標(biāo)有直接的聯(lián)系 ， 單純的投人指標(biāo)或產(chǎn)出指標(biāo)就不能很好地反映項(xiàng)目的實(shí)際影響。 （2）科學(xué)經(jīng)濟(jì)性。指標(biāo)的選取要考慮實(shí)現(xiàn)條件及可操作性 ， 數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)符合成本效益原則，在合理成本的基礎(chǔ)上收集信息。這就要求指標(biāo)在滿足評價(jià)目標(biāo)的前提下要盡量精簡，減少指標(biāo)之間的信息重復(fù)，選定的指標(biāo)應(yīng)承載盡可能大的信息量，從而可降低指標(biāo)信息收集的成本。（3）通用可比性。在相似目的的項(xiàng)目之間有共同的指標(biāo)，不同項(xiàng)目之間的衡量結(jié)果可以相互比較。（4）指標(biāo)的重要性。根據(jù)指標(biāo)在整個(gè)體系的地位和作用進(jìn)行篩選，選擇最具代表性、最能反映評價(jià)要求的指標(biāo)，注意指標(biāo)的兼容性問題，不要對指標(biāo)進(jìn)行雜亂無章的羅列。（5）系統(tǒng)優(yōu)化原則。應(yīng)當(dāng)將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，系統(tǒng)反映財(cái)政支出所產(chǎn)生的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。ix其他原則還包括了實(shí)用性、目標(biāo)導(dǎo)向性等等。

湖北省教育廳財(cái)政預(yù)算績效評估應(yīng)該達(dá)到的基本效應(yīng)是能夠充分有效的優(yōu)化配置和運(yùn)用公共財(cái)政資源，將更加優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)和產(chǎn)品為社會(huì)創(chuàng)造出來，使人民群眾的教育福利最大限度地得到增加。這就促使湖北省政府在對財(cái)政預(yù)算資源進(jìn)行監(jiān)管的時(shí)候，既要注重投入和過程，同時(shí)也注重效果和結(jié)果，還要提高預(yù)算資金使用的有效性和經(jīng)濟(jì)性。

（二）指標(biāo)內(nèi)容

（1）共性指標(biāo)

共性指標(biāo)包括收入完成率、支出完成率、支出均衡率、“三公經(jīng)費(fèi)”控制率、總預(yù)算暫存暫付率、財(cái)政總收入占GDP的比重、稅收收入占比、人員經(jīng)費(fèi)支出資金節(jié)約率、業(yè)務(wù)費(fèi)節(jié)約率、公務(wù)費(fèi)節(jié)約率、設(shè)備購置費(fèi)節(jié)約率、單位資金節(jié)約率、社會(huì)公眾滿意度、債務(wù)率、公用經(jīng)費(fèi)保障率等。但具體來說，公共財(cái)政預(yù)算、部門預(yù)算績效和項(xiàng)目預(yù)算績效評估的共性指標(biāo)可以按如下方法分類：

1.遵從性、效率性和效果性指標(biāo)。x如資金使用規(guī)范率、資金到位率、資金目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率等。遵從性又稱為經(jīng)濟(jì)性，以最低的成本獲得適當(dāng)質(zhì)量的資源，如機(jī)構(gòu)臃腫，違規(guī)采購，就缺乏經(jīng)濟(jì)性。它一般指系統(tǒng)投入到預(yù)算中的資源水準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)關(guān)心的是“投入”的項(xiàng)目，如何使投入的項(xiàng)目作最經(jīng)濟(jì)的利用。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)并不關(guān)注服務(wù)的品質(zhì)問題。遵從性往往和資金使用規(guī)范率掛鉤，資金使用規(guī)范率=規(guī)范使用的資金額/項(xiàng)目。

2.同時(shí)，預(yù)算的績效評估指標(biāo)體系的邏輯關(guān)系可以用“投入-轉(zhuǎn)換-產(chǎn)出-結(jié)果”鏈來分析xi：

a） 投入是指用來提供服務(wù)或產(chǎn)品的資源。投入過程結(jié)合產(chǎn)出和結(jié)果過程后，在分析三者內(nèi)在聯(lián)系的基礎(chǔ)上可設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，要講求經(jīng)濟(jì)性（遵從性）。

b）轉(zhuǎn)換過程是進(jìn)行投入、獲得產(chǎn)出和結(jié)果的方式。從轉(zhuǎn)換方面看，要講求遵從性，一個(gè)良好的轉(zhuǎn)換過程至少有一套健全的規(guī)章制度，相應(yīng)的績效指標(biāo)是規(guī)章制度是否建立、健全，同時(shí)當(dāng)其他領(lǐng)域的指標(biāo)（特別是結(jié)果指標(biāo)）不能清晰地定義時(shí)，轉(zhuǎn)換過程的指標(biāo)往往可以有效地替代它們。xii

c）產(chǎn)出指服務(wù)本身。從產(chǎn)出方面來看，要講求效率性，即在現(xiàn)有的資源條件下使產(chǎn)出最大，或在產(chǎn)出一定時(shí)力求使用的資源最少。衡量產(chǎn)出的績效指標(biāo)是效率性，即使每單位的投入量最小，或一定的成本下使產(chǎn)量最大。

d）結(jié)果是指服務(wù)達(dá)到的目標(biāo)。支出系統(tǒng)的結(jié)果是指所提供的服務(wù)要滿足公眾在數(shù)量上和質(zhì)量上的要求，結(jié)果指標(biāo)通常由其職能目標(biāo)轉(zhuǎn)換而來，許多結(jié)果指標(biāo)的數(shù)值需要通過收集公眾的反映，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)得到。

（2）個(gè)性指標(biāo)：

湖北省教育廳財(cái)政預(yù)算績效評估（見表）

i劉純一：地方財(cái)政預(yù)算績效評估指標(biāo)體系研究[D]西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 2014年

ii《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》財(cái)預(yù)〔2011〕285 號

iii匡小平，鮑嘯鳴. 《我國地方預(yù)算績效管理分析與建議》[J]. 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2013，07：63-67

iv《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》財(cái)預(yù)[2011]416號

v《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》財(cái)預(yù)[2012]396號

vi《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》財(cái)預(yù)[2011]416號

vii王海濤：《我國預(yù)算績效管理改革研究》[D] 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 2014年

viii北京市財(cái)政局：《構(gòu)建全過程全覆蓋預(yù)算績效管理體系》中國財(cái)政2013年

ix財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法財(cái)預(yù)〔2011〕285 號

x叢樹海周煒于寧.《公共支出績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建》.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，F(xiàn)inance & Trade Economics，2005年03期

xi叢樹海周煒于寧.《公共支出績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建》.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，F(xiàn)inance & Trade Economics，2005年03期

xii鄭濤《構(gòu)建預(yù)算績效評估指標(biāo)體系的思考》產(chǎn)經(jīng)觀察 2006.6