淺談新公共管理視域下的社區(qū)警務(wù)

摘 要：當(dāng)前，隨著我國(guó)警務(wù)工作的發(fā)展并與國(guó)際接軌，社區(qū)警務(wù)改革已成為警務(wù)改革中的一個(gè)重點(diǎn)。本文以新公共管理理論和警務(wù)改革理論為基礎(chǔ)，分析了我國(guó)社區(qū)警務(wù)改革中存在的問題及其產(chǎn)生這些問題的原因，在借鑒西方國(guó)家社區(qū)警務(wù)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，提出了進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)警務(wù)改革的對(duì)策。

關(guān) 鍵 詞：新公共管理；社區(qū)警務(wù)；警民共治

中圖分類號(hào)：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）05-0032-05

收稿日期：2016-03-11

作者簡(jiǎn)介：陳亞蕾（1987—），男，河南葉縣人，鐵道警察學(xué)院科研處講師，研究方向?yàn)橹伟补芾韺W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系2016年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目“新公共管理視域下社區(qū)警務(wù)改革”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2016TJJBKY044。

社區(qū)警務(wù)自產(chǎn)生以來，已逐漸成為西方警察行政的管理者、政策制定者及社區(qū)活動(dòng)家的指導(dǎo)思想。[1]社區(qū)警務(wù)理念于20世紀(jì)90年代傳入我國(guó)。由于起步時(shí)間較晚，且受限于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡以及警力資源配置差異較大，使得社區(qū)警務(wù)建設(shè)在我國(guó)仍處于探索階段。當(dāng)前，如何推進(jìn)社區(qū)警務(wù)理論的發(fā)展，并依據(jù)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略理念和原則因地制宜地制定相關(guān)的社區(qū)警務(wù)規(guī)劃，以保障群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、社區(qū)警務(wù)

（一）社區(qū)警務(wù)產(chǎn)生的歷史背景

西方國(guó)家的警務(wù)發(fā)展和改革經(jīng)歷了四個(gè)歷史時(shí)期：

第一次警務(wù)革命（1829-1890）。英國(guó)內(nèi)政大臣羅伯特·比爾于1829年提出了《倫敦大都市警察法》并獲得國(guó)會(huì)通過，創(chuàng)建了現(xiàn)代職業(yè)制服警察。羅伯特·比爾制定了新警察的12條原則，即著名的“比爾準(zhǔn)則”。比爾在他的原則中把警察的職能定位于更多地取得公眾認(rèn)可，提高社區(qū)的生活質(zhì)量。

第二次警務(wù)革命（1890-1930）。這次革命是歐美警察的專業(yè)化運(yùn)動(dòng)，倡導(dǎo)警察的高度專業(yè)化。改革的核心是警察通過專業(yè)化來擺脫地方政治的控制，使其成為一支高效率和獨(dú)立的文職隊(duì)伍。警察只對(duì)法律負(fù)責(zé)，內(nèi)部分工也更加細(xì)致，這意味著警察向單一打擊犯罪的角色轉(zhuǎn)變。

第三次警務(wù)革命（1930-1970）。這一時(shí)期的主要特征是警察配備了現(xiàn)代化的偵查、通訊和交通裝備。歐美警察實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)現(xiàn)代化”， 即通訊現(xiàn)代化、車巡代替步巡、計(jì)算機(jī)革命、個(gè)人裝備現(xiàn)代化。許多國(guó)家還設(shè)立了刑事警察、巡邏警察和交通警察等不同警種，警察的權(quán)利不斷增大，警察編制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算開支迅速增加。

第四次警務(wù)革命（1970年至今）。隨著20世紀(jì)60年代西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)陷入低谷，加之移民潮的出現(xiàn)，社會(huì)矛盾日漸增多，犯罪案件數(shù)量不斷增加，以至于形成了打不勝打的局面。西方國(guó)家通過反思認(rèn)識(shí)到預(yù)防犯罪比打擊犯罪更能維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定，而處理各種社會(huì)騷亂必須求助于公眾，警民關(guān)系的牢固性和密切性是警察完成使命的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鑒于此，社區(qū)警務(wù)運(yùn)動(dòng)迅速鋪展開來。

由此可以看出，整個(gè)西方警務(wù)改革經(jīng)歷了從以預(yù)防為主到打擊犯罪再到回歸重視公眾和社會(huì)作用的螺旋上升過程，在工作重點(diǎn)、衡量標(biāo)準(zhǔn)、警力、裝備、警務(wù)合作和警務(wù)風(fēng)格等環(huán)節(jié)對(duì)原有的警察理論和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了改造，取得了一定的改革成果。

（二）社區(qū)警務(wù)的含義及特征

所謂社區(qū)警務(wù)，是警察機(jī)關(guān)依托社區(qū)的人力、物力、財(cái)力，與社區(qū)組織和社區(qū)居民聯(lián)合起來發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)治安問題的警務(wù)模式。這里的警務(wù)即巡邏防務(wù)、治安防范、治安管理。社區(qū)居民基于維護(hù)自身安全的需要將一部分權(quán)力通過國(guó)家的法律授權(quán)予警察，那么，警察則必須為社區(qū)居民的這種需要服務(wù)而不能超過社區(qū)居民的授權(quán)范圍，也就是說，不能超越法律授予警察的職權(quán)。[2]

社區(qū)警務(wù)的核心內(nèi)容：改變傳統(tǒng)的與社區(qū)隔離的警務(wù)戰(zhàn)略，使警務(wù)工作立足于社區(qū)，發(fā)展與社區(qū)居民的伙伴關(guān)系，共同承擔(dān)社區(qū)治安管理義務(wù)，完善社區(qū)治安防控體系，從而達(dá)到有效預(yù)防和減少犯罪的目的，全面提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量。[3]

社區(qū)警務(wù)的主要特征：一是警務(wù)工作社區(qū)化。解決社區(qū)的治安問題，不能單純依靠警察的力量，還要依靠全社區(qū)的共同努力。二是警民關(guān)系伙伴化。社區(qū)警務(wù)要求社區(qū)居民與警察建立伙伴關(guān)系，通過廣泛的治安服務(wù)密切警民關(guān)系，與社區(qū)居民共同研究、制定解決社區(qū)問題的對(duì)策。三是警務(wù)對(duì)策前置化。實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的關(guān)鍵在于警務(wù)前移、警力下沉、預(yù)防犯罪。[4]

（三）實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的意義

⒈有利于密切警民關(guān)系，提升警察形象。以社區(qū)、服務(wù)、治本為導(dǎo)向推行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，有利于促使民警自覺與社區(qū)成員結(jié)成親密伙伴關(guān)系。民警不再以管理者自居，而是更加注重與社區(qū)居民及組織的溝通與聯(lián)系，從而為警民共建安寧的社區(qū)治安秩序提供有利支持。

⒉有利于警務(wù)前移、警力下沉。傳統(tǒng)的“專業(yè)化警務(wù)”是一種“后發(fā)式、反應(yīng)型警務(wù)”模式，警察被動(dòng)地跟在案件后面疲于應(yīng)付。而社區(qū)警務(wù)模式能夠做到警務(wù)前移和警力下沉，通過建立社區(qū)警務(wù)室，使民警立足于社區(qū)，立足于防范，有利于從根本上完成預(yù)防犯罪、發(fā)現(xiàn)犯罪、打擊犯罪、維護(hù)社區(qū)居民利益的任務(wù)。

⒊有利于解決公安機(jī)關(guān)警力不足和經(jīng)費(fèi)不足等問題。依靠社區(qū)黨委、政府機(jī)構(gòu)和群眾組織的支持，通過建立健全群防群治隊(duì)伍，社區(qū)警務(wù)可以有效依托于社區(qū)開展警務(wù)活動(dòng)。防范工作和基礎(chǔ)工作做得扎實(shí)，案件就會(huì)明顯減少，公安機(jī)關(guān)的警力和經(jīng)費(fèi)支出也會(huì)相對(duì)降低。

二、我國(guó)社區(qū)警務(wù)建設(shè)中存在的

問題及其成因

實(shí)施社區(qū)警務(wù)以來，我國(guó)公安機(jī)關(guān)建設(shè)雖然取得了一定的成績(jī)，但仍存在著一些亟待解決的問題：其一，從貫徹執(zhí)行“為人民服務(wù)”宗旨的角度強(qiáng)調(diào)和考慮得多，但從警務(wù)工作的角度強(qiáng)調(diào)和考慮得少，使得“為人民服務(wù)”出現(xiàn)了虛化現(xiàn)象。其二，在強(qiáng)調(diào)隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)和科技強(qiáng)警的同時(shí)，一些基層公安機(jī)關(guān)出現(xiàn)了脫離群眾，搞單純專業(yè)化的傾向。其三，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，分工過細(xì)，警力資源浪費(fèi)嚴(yán)重，難以形成合力。盡管公安機(jī)關(guān)人員年年增多，素質(zhì)提升較快，可是警力不足的問題卻似乎永遠(yuǎn)無法解決，從而陷入一個(gè)怪圈。[5]筆者認(rèn)為，產(chǎn)生這些問題的原因主要有以下幾點(diǎn)：

（一）對(duì)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)不足

應(yīng)當(dāng)看到，在社區(qū)警務(wù)改革的過程中，一些基層公安機(jī)關(guān)對(duì)“社區(qū)警務(wù)”的認(rèn)識(shí)不足，工作思路和模式也沒有從傳統(tǒng)的警務(wù)方式中解放出來，依然是老一套。如何使基層民警真正轉(zhuǎn)變觀念，深刻認(rèn)識(shí)到警力下沉和派出所工作重心轉(zhuǎn)移的重要性和緊迫性，已刻不容緩。

（二）社區(qū)警務(wù)工作存在缺陷

有的社區(qū)民警把警務(wù)室作為主要辦公場(chǎng)所，足不出戶，讓社區(qū)居民到警務(wù)室來辦事，成了坐辦公室的“機(jī)關(guān)民警”；有的基層民警認(rèn)為公安工作專業(yè)性很強(qiáng)，社區(qū)居民的支持與配合只是累贅，因而孤軍作戰(zhàn)，唱獨(dú)角戲。筆者認(rèn)為，這些問題的產(chǎn)生主要是由于這些社區(qū)民警的心理因素所致：一是“不想做”的心理。社區(qū)警務(wù)工作主要放在預(yù)防治安事件和犯罪上，即使工作做得再多再好，一時(shí)也難以看到成績(jī)。不像刑警那樣，只要案子破了，領(lǐng)導(dǎo)就能知道，升遷機(jī)會(huì)也多。二是“很難做”的心理。擔(dān)心社區(qū)居民對(duì)社區(qū)治安的參與度不夠或?qū)ι鐓^(qū)民警的上戶訪問不理解、不支持，從而難以完成上級(jí)交辦的任務(wù)。三是“不敢做”的心理。一旦社區(qū)發(fā)生案件，社區(qū)居民往往會(huì)把責(zé)任歸咎于社區(qū)民警，由此產(chǎn)生的指責(zé)和埋怨使得社區(qū)民警不敢深入社區(qū)做群眾工作。四是“不會(huì)做”的心理。有的社區(qū)民警愿意做群眾工作，但缺乏與群眾互動(dòng)和協(xié)作的能力，不知該從何處入手。

（三）對(duì)基層公安機(jī)關(guān)的考核與激勵(lì)機(jī)制不健全

一是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的考核機(jī)制存在問題。由于大案要案的偵破在領(lǐng)導(dǎo)考核中占有很大比重，因此有的領(lǐng)導(dǎo)不顧社區(qū)警務(wù)建設(shè)，抽調(diào)大量社區(qū)民警去偵破大案要案，使得一些社區(qū)只有警務(wù)室，沒有民警。二是對(duì)社區(qū)民警的考核與激勵(lì)不足。由于社區(qū)民警經(jīng)常在基層，遠(yuǎn)離領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)，主要工作是預(yù)防犯罪，不僅辛苦而且鎖碎，因而缺乏積極性和能動(dòng)性。

三、新公共管理視域下推進(jìn)社區(qū)

警務(wù)改革的對(duì)策

（一）新公共管理運(yùn)動(dòng)及其基本內(nèi)容

新公共管理運(yùn)動(dòng)是西方國(guó)家20世紀(jì)后半期普遍興起和推行的，它引入了諸如績(jī)效評(píng)估、目標(biāo)管理和成本核算等企業(yè)管理方法，目的是提高政府效率，減少行政成本。其基本觀點(diǎn)如下：一是建立有限政府。在新公共管理視域下，政府的職能主要是掌舵而不是劃船。政府只做公共事務(wù)的管理者，只負(fù)責(zé)制定和監(jiān)督執(zhí)行各項(xiàng)法規(guī)及健全各種社會(huì)保障制度。二是強(qiáng)調(diào)公共管理主體的多元化，重視社會(huì)中介組織和公眾參與。在公共管理中，與政府更多地是扮演引導(dǎo)者的角色不同，公眾主要是扮演參與者和監(jiān)督者的角色。公眾通過社會(huì)中介組織或以個(gè)體方式參與公共事務(wù)，有效承接了政府轉(zhuǎn)移出來的部分公共職能，這在一定程度上打破了政府在公共管理中的絕對(duì)主導(dǎo)局面，制約了行政權(quán)力。三是政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)一步扁平化，倡導(dǎo)分權(quán)。首先是政府內(nèi)部的分權(quán)，即中央政府和地方政府之間以及政府各部門內(nèi)部上下級(jí)之間的權(quán)力下放。其次是政府與社會(huì)之間的分權(quán)，即政府放松對(duì)社會(huì)的管制，把一部分權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移，市場(chǎng)能解決的通過競(jìng)爭(zhēng)交由市場(chǎng)解決。這些措施改變了條塊分割狀況，在一定程度上克服了傳統(tǒng)的等級(jí)分明的科層制組織的弊端，增強(qiáng)了組織的協(xié)調(diào)能力和對(duì)外部世界變化的反應(yīng)和適應(yīng)能力，提高了公共管理的合法性和回應(yīng)性。四是引入市場(chǎng)機(jī)制。新公共管理理論主張引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)某些公營(yíng)部門實(shí)行私有化管理，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府公共服務(wù)領(lǐng)域， 打破政府作為公共服務(wù)提供者的獨(dú)家壟斷地位，同時(shí)將私營(yíng)部門的管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)用于公共部門，這樣，不僅有利于緩解政府資金上的壓力，而且可以提高公共管理和服務(wù)的質(zhì)量和效率。五是強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向。把公眾看作是政府及其工作人員的顧客，堅(jiān)持顧客至上導(dǎo)向。這種主張從理念上對(duì)傳統(tǒng)政府管理進(jìn)行了革新，把政府和公務(wù)員視為企業(yè)和企業(yè)管理人員，把公眾視為顧客，增強(qiáng)了二者的平等意識(shí)，有利于從觀念上改變政府公務(wù)員的“官本位”思想。同時(shí)，這種主張把顧客滿不滿意放在重要位置，有利于進(jìn)一步明確政府服務(wù)內(nèi)容，提高政府的服務(wù)質(zhì)量和效率。六是提升成本效益意識(shí)，重視工作績(jī)效。為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，必須對(duì)政府進(jìn)行工程再造，精簡(jiǎn)管理層級(jí)和人員，整合管理流程，簡(jiǎn)化管理和辦事程序，推進(jìn)信息技術(shù)在政府改革中的運(yùn)用，增進(jìn)部門間的協(xié)調(diào)，提高行政效率，提升政府管理績(jī)效。

（二）新公共管理視域下推進(jìn)社區(qū)警務(wù)改革的對(duì)策

⒈樹立服務(wù)理念，建立服務(wù)型社區(qū)警務(wù)模式。建設(shè)服務(wù)型社區(qū)警務(wù)模式是建立服務(wù)型政府的組成部分，是推進(jìn)社會(huì)管理體制變革的必然要求。服務(wù)型警務(wù)模式強(qiáng)調(diào)以人為本，變傳統(tǒng)的管制型警務(wù)為服務(wù)型警務(wù)。在社區(qū)治理中，警察與社區(qū)居民的關(guān)系已經(jīng)由治理與被治理的關(guān)系變?yōu)楹献髦卫?，居民成了顧客，而警察和其他公共組織成了公共服務(wù)的提供者。筆者認(rèn)為，在社區(qū)綜合治理中應(yīng)引入社區(qū)居民參與機(jī)制，以此增強(qiáng)社區(qū)居民的法治意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)警民溝通，建立和諧警民關(guān)系。應(yīng)將社區(qū)居民的需求作為社區(qū)警務(wù)工作的主要內(nèi)容，想其所想、急其所急，真正做到以人為本，以提升社區(qū)居民滿意度作為推進(jìn)警務(wù)工作的加速器和方向標(biāo)，踐行“為人民服務(wù)”的理念，把服務(wù)工作作為警務(wù)工作的重心，建立服務(wù)型社區(qū)警務(wù)模式。

⒉注重成本效益，建立合理的績(jī)效考核和評(píng)估機(jī)制。筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)社區(qū)警務(wù)改革進(jìn)行成本效益分析，堅(jiān)持效率和效益最大化。這就要求：首先，要在警察機(jī)關(guān)內(nèi)部樹立成本意識(shí)。無論是領(lǐng)導(dǎo)還是一般警察都應(yīng)將節(jié)約人力、物力資源，使資源利用最大化作為其日常工作的一部分。其次，要有社會(huì)效益。公安機(jī)關(guān)作為公共部門承擔(dān)著社會(huì)管理責(zé)任，必須最大限度地滿足社會(huì)公眾的需求，維護(hù)社會(huì)公眾的利益。為此，應(yīng)建立合理的績(jī)效考核和評(píng)估機(jī)制：一是把社區(qū)居民的滿意度作為考核和評(píng)估的內(nèi)容。社區(qū)居民的滿意度高，說明社區(qū)民警的工作績(jī)效高，反之則說明社區(qū)民警的工作績(jī)效低。二是把基本業(yè)務(wù)工作作為考核和評(píng)估的內(nèi)容。社區(qū)民警業(yè)務(wù)工作的重點(diǎn)應(yīng)放在社區(qū)治安防控、群眾工作和情報(bào)信息收集上。三是把防范效果作為考核和評(píng)估的內(nèi)容。防范效果指的是社區(qū)民警對(duì)于社區(qū)可預(yù)防案件的防控程度，防范效果好則社區(qū)案件減少，反之社區(qū)案件則會(huì)增加。社區(qū)內(nèi)可預(yù)防案件主要包括社區(qū)內(nèi)的搶劫案件和入室盜竊案件，與通常所說的“兩搶”案件不同，其專指社區(qū)內(nèi)的可以防范和減少其發(fā)生的小案件。應(yīng)在各個(gè)小區(qū)建立評(píng)比制度，通過對(duì)各個(gè)小區(qū)的發(fā)案率進(jìn)行比較，制定出標(biāo)準(zhǔn)加以評(píng)估。同時(shí)，對(duì)于社區(qū)民警的激勵(lì)和考核，應(yīng)堅(jiān)持正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)相結(jié)合的原則，不僅要對(duì)工作績(jī)效低的社區(qū)民警進(jìn)行批評(píng)和懲罰，還應(yīng)對(duì)工作績(jī)效高的社區(qū)民警進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，這種獎(jiǎng)勵(lì)包括經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)貼和職務(wù)上的晉升等。例如：可以對(duì)績(jī)效高的社區(qū)民警按月進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助；在同等條件下，績(jī)效高的社區(qū)民警可比其他民警優(yōu)先獲得晉升；提拔為領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)明確規(guī)定其必須有社區(qū)工作經(jīng)歷。

⒊樹立善治理念，促進(jìn)警民共治。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與民眾對(duì)公共生活的合作管理。它所提倡的諸如法治性、合法性、回應(yīng)性、責(zé)任性、公正性與包容性等日益具有普遍性。公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)， 就是追求善治的過程。[6]樹立善治理念，促進(jìn)警民共治，應(yīng)改變傳統(tǒng)的單獨(dú)由警察機(jī)關(guān)治理的模式，發(fā)揮社會(huì)中介組織及社區(qū)居民在社會(huì)治安管理中的積極作用，使其參與到社會(huì)治安治理中來，促進(jìn)社會(huì)治安管理主體的多元化，實(shí)現(xiàn)以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和良好社會(huì)秩序?yàn)槟繕?biāo)的警民共治。

⒋堅(jiān)持“打防結(jié)合，以防為主”。社區(qū)民警要徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，充分意識(shí)到“打防結(jié)合，以防為主”的重要性。其工作精力應(yīng)放在社區(qū)管理及預(yù)防社區(qū)內(nèi)案件發(fā)生上，認(rèn)真分析違法犯罪態(tài)勢(shì)和社區(qū)居民生產(chǎn)、生活規(guī)律以及社區(qū)的環(huán)境狀況，采取多種預(yù)防手段，充分利用和發(fā)掘社會(huì)資源，依賴社區(qū)的整體力量，盡力消除產(chǎn)生犯罪的條件和環(huán)境。

⒌推進(jìn)社區(qū)警務(wù)社會(huì)化，引入警察服務(wù)的良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。當(dāng)前，僅僅依靠傳統(tǒng)的行政手段來維持社會(huì)治安秩序已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。筆者認(rèn)為，必須打破警察機(jī)關(guān)包攬維護(hù)社會(huì)治安的局面，引入市場(chǎng)機(jī)制，利用經(jīng)濟(jì)手段，讓其他有條件的社會(huì)組織承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)治安秩序的功能，這樣，不僅可以降低警察機(jī)關(guān)的運(yùn)行成本，而且可以增加警察機(jī)關(guān)的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，提高工作效率，為公眾提供更多、更高質(zhì)量的服務(wù)，保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)良好的社會(huì)秩序。

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[5]劉成彬.城市社區(qū)警務(wù)建設(shè)的實(shí)踐思考——以棗莊市社區(qū)警務(wù)建設(shè)為例[D].山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

[6]朱旭東，孔繁燕.社區(qū)警務(wù)建設(shè)新進(jìn)展及其理論解讀[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，（06）.

（責(zé)任編輯：劉 丹）