國內(nèi)陜南移民搬遷的研究現(xiàn)狀及展望

張紅霞

摘 要：陜南移民，是2011年陜西省省委、省政府從全局和陜南實際出發(fā)綜合考慮實施的一項重大民生工程。國內(nèi)學者對政策實施幾年來的相關(guān)研究雖然尚處于初級階段，但也取得了一定的研究成果。因此，在介紹陜南移民概況的基礎(chǔ)上對已有文獻從移民搬遷過程中存在的問題、應(yīng)對措施和建議進行梳理、評述，并對以后應(yīng)進一步研究的方向和內(nèi)容進行展望。

關(guān)鍵詞：陜南；移民；現(xiàn)狀；展望

中圖分類號：F328 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）05-0041-03

引言

陜南移民最早可追溯到清代。當時，大量外來移民遷入后對山區(qū)進行開墾，使得耕地面積大幅增加，明顯加快了當?shù)亟?jīng)濟開發(fā)的速度，在客觀上促進了陜南移民遷入?yún)^(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平[1]。現(xiàn)階段的陜南移民搬遷工程，是2011年陜西省省委、省政府從全局和陜南發(fā)展實際出發(fā)實施的從根本上解決陜南貧困地區(qū)民生問題的一項重大惠民工程和民生工程，也是迄今為止中國最大的移民搬遷工程。

搬遷是避災、生態(tài)、致富、城鎮(zhèn)化的需要。此次國內(nèi)有史以來規(guī)模最大的移民搬遷工程啟動以來，相關(guān)學者就圍繞著這一重大舉措開展了相關(guān)的初步研究。本文旨在對已有研究文獻梳理的基礎(chǔ)上進行總結(jié)，并明確今后應(yīng)進一步深入研究的方向及內(nèi)容，為后續(xù)研究提供些許思路。

一、陜南移民搬遷概況

陜南是指陜西南部地區(qū)，位于東經(jīng) 105°30'—110°1'，北緯31°42'—34°24'之間，從西往東依次包括漢中、安康、商洛3個市，共轄28個縣（區(qū)）。土地總面積約占全陜西省土地總面積的34.13%，人口占全陜西省總?cè)丝诘?4.10%。2013年，陜南地區(qū)生產(chǎn)總值為1 997.2億元，占全省生產(chǎn)總值的12.48%。財政總收入達到182.05億元，僅占全省財政總收入的6.06%。在陜南三市的28個縣中，21個縣（區(qū)）屬于國家或省級貧困縣。2001—2010年的十年間，陜南山區(qū)發(fā)生各類地質(zhì)災害約2 000多起，造成直接經(jīng)濟損失高達460多億元。為了有效解決陜南頻發(fā)的自然災害和長期困擾地區(qū)發(fā)展的貧困問題，2010年陜西省委、省政府作出了陜南移民搬遷的重大舉措，并及時通過和發(fā)布了《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃（2011—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），這標志著陜南地區(qū)移民搬遷安置重大工程正式啟動。

根據(jù)該《規(guī)劃》的安排，十年期間將累計搬遷居民64萬戶、240萬人，約占陜西移民搬遷總數(shù)299萬人的 80%，占陜南總?cè)丝诘?5%左右。其中，涉及安康市22萬戶、88萬人，商洛市18萬戶、71.8萬人，漢中市24萬戶、85萬人。計劃所需總投資高達1 109.4億元。此次移民搬遷工程和以往的移民搬遷比較，具有搬遷規(guī)模宏大（240萬人）、移民類型多樣（5種）、搬遷周期較長（10年）、計劃投資高昂（1 109.4億元）四個顯著的特點[2]。從具體實施移民搬遷的情況來看，有災貧共濟、全面推動，統(tǒng)籌安置、分層扶持，分步實施、階段推進等鮮明特點[3]。從2011—2013年，陜南三市共完成移民搬遷20萬戶約76.3萬人，占“十二五”移民搬遷規(guī)劃總?cè)藬?shù)的53%，占10年總體規(guī)劃的32%。從而使得陜南地區(qū)地質(zhì)災害傷亡率下降80%，洪澇災害傷亡率下降70%，促使安康城鎮(zhèn)化率提高4.7%、商洛城鎮(zhèn)化率提高2%、漢中城鎮(zhèn)化率提高1.7%。移民生活實現(xiàn)了由農(nóng)村向城鎮(zhèn)突破、由貧窮向小康的邁進。移民生產(chǎn)方式也由單純依靠第一產(chǎn)業(yè)生存向務(wù)工和發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)方面轉(zhuǎn)變[4]。像這樣既在農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)上班，又守住老家田地的“兩棲”型農(nóng)民，2015年省、市下達該縣陜南移民搬遷任務(wù)2 400戶，截至目前，14個集中安置點全部啟動，主體完工796套、在建1 442套?？傊?，目前陜南移民搬遷政策整體有序按計劃推進，實施幾年來在生態(tài)、經(jīng)濟和社會等方面已初見成效。

二、移民搬遷過程中存在的問題

陜南移民搬遷安置工作實施幾年來已初步取得了一些階段性成果和積極的變化，如思想認識逐步深化、各項政策逐步完善、工作機制逐步建立、工作力度不斷加大[5] 。但不可否認，在政策實施的過程中還存在諸多不容忽視的相關(guān)問題。例如，思想認識上存在畏難心理、觀望心理、等靠心理和貪功心理[6]；政策宣傳不到位、工程進度緩慢、安置率較低、地形制約山區(qū)選址難度大、配套資金不足、就業(yè)問題、后續(xù)產(chǎn)業(yè)薄弱、安置模式單一等方面的問題也非常突出[7]；搬遷縣（區(qū)）存在規(guī)劃編制水平不高、工作進展不平衡、配套設(shè)施建設(shè)滯后、入住率普遍較低、對產(chǎn)業(yè)發(fā)展重視不夠等突出問題；思想認識仍有差距、拼搶機遇的意識仍有差距、工作推進的力度仍有差距，特別是搬富不搬窮、搬易不搬難、搬少不搬老“三搬三不搬”的問題特別突出[8]。陜南移民搬遷工程的基本要求是“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。倘若移民的第一階段存在的這些突出問題不能得到及時解決，將直接影響到移民的日后生計，也將影響到移民搬遷的成敗。

三、順利實施陜南移民搬遷的對策和建議

（一）統(tǒng)一思想提高認識

陜南移民搬遷是陜西省委、省政府高瞻遠矚戰(zhàn)略決策的具體實踐。因此，要進一步認識陜南移民搬遷工作在整個經(jīng)濟社會發(fā)展大局中具有綜合性、引領(lǐng)性、根本性特征，就要強化各級領(lǐng)導干部作為陜南發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的主要抓手，形成集中財力辦大事、惠民生的創(chuàng)新舉措的共識[9]。

（二）拓寬資金籌集渠道

建議將陜西省各部門支配的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金等適當向陜南地區(qū)傾斜，進一步完善資金管理使用辦法和相關(guān)規(guī)定，力爭管好、用好有限的建設(shè)資金以提高資金的使用效益。將搬遷配套資金納入各級政府財政預算中，通過土地增值和市場運作等方式多方籌措資金。對于在移民搬遷工程中提供信貸資金支持的金融機構(gòu)，各級政府相關(guān)部門應(yīng)制訂相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。另外，通過財政貼息的方式鼓勵金融機構(gòu)發(fā)放移民搬遷貸款。與此同時，可以考慮由政府出資成立風險基金，對移民搬遷貸款提供相應(yīng)擔保，以便在貸款不能按時收回時可用風險基金對貸款機構(gòu)進行適當補償。同時，要通過積極引導政策性銀行提供生活設(shè)施和生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)支持，引導大型銀行通過支持縣、鎮(zhèn)小微企業(yè)發(fā)展，為搬遷農(nóng)戶提供就業(yè)機會；引導農(nóng)村金融機構(gòu)積極投放小額農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款，支持搬遷后的農(nóng)戶開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，旨在幫助移民戶尋找致富之路。另外，還可嘗試工商企業(yè)墊資建設(shè)、本地能人帶頭建設(shè)、村組干部示范建設(shè)、搬遷群眾自主建設(shè)的四種建設(shè)模式[10]。

（三）因地制宜合理選址

《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃》中明確指出，移民搬遷要密切結(jié)合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展、社會主義新農(nóng)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)進行。而此次大規(guī)模的移民搬遷工程，使得土地供求矛盾進一步惡化，因此，移民選址變得十分艱難。吳國新認為，要堅持有利于推動城鎮(zhèn)化進程、有利于搬遷群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)、有利于基礎(chǔ)設(shè)施的“三個有利于”原則，科學合理地進行選址布點。馮明放研究認為，“座山臨水”的居住方式是陜南應(yīng)對自然災害的現(xiàn)實選擇，也是一種比較理性的選擇[11]。

（四）安置模式靈活多樣

在安置方式方面，應(yīng)堅持以集中安置為主，并將陜南移民搬遷安置工作與當前的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化緊密結(jié)合起來。移民大多數(shù)為就近安置，比如吸納移民進入城鎮(zhèn)、統(tǒng)一建設(shè)的移民新村、小村并大村、自主分散安置等等[12]。陜南移民搬遷自實施以來，集中安置成為越來越主要的安置方式。2014年，陜西省再次提出集中安置率不低于搬遷規(guī)模 80%的目標任務(wù)。幾年來，陜南三市集中安置率已由 75.6%提升至 91.2%[13]。在集中安置模式的基礎(chǔ)上，不同的搬遷地結(jié)合當?shù)貙嶋H情況選擇靈活多樣的安置模式。安康市按照集中安置為主和“三靠近”原則，即靠近城鎮(zhèn)、靠近園區(qū)、靠近中心村進行移民安置，使得集中安置率達到了84%，搬遷了6.5萬戶30余萬人；漢中市探索出了采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的方式，通過建設(shè)大型樓房化集中安置點為發(fā)展模式；商洛市移民搬遷安置方式應(yīng)采取分散安置與集中安置相結(jié)合，以集中安置為主、無土安置與有業(yè)安置相結(jié)合，以有業(yè)安置為主和市內(nèi)安置與市外安置相結(jié)合，以市內(nèi)安置為主的多樣形式。

（五）發(fā)展特色后續(xù)產(chǎn)業(yè)

要實現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富”的目標要求，后續(xù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)非常重要。后續(xù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)從移民當?shù)貙嶋H出發(fā)，根據(jù)當?shù)氐馁Y源、經(jīng)濟技術(shù)和移民的自身條件，因地制宜，多渠道、多形式、多途徑地開展，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，堅決不能一刀切[14]。漢中市應(yīng)以“油菜花節(jié)”、“柑橘園”等為契機，進一步拓展旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間從而讓移民落戶新建旅游景區(qū)。安康市以充分發(fā)揮特色種植基地如茶葉、山菌、中草藥的優(yōu)勢，將移民安置于中心村和新建集鎮(zhèn)。商洛市以支柱產(chǎn)業(yè)，如現(xiàn)代中藥、綠色食品、礦產(chǎn)建材、生態(tài)旅游為主導的四大產(chǎn)業(yè)和新礦區(qū)建設(shè)為手段，安排移民集中落戶城鎮(zhèn)，不僅解決企業(yè)用工不足，還解決移民就業(yè)問題，促進農(nóng)民穩(wěn)定增收[15]。

四、目前研究存在的問題

目前，廣大政策研究者和學者對于如此重大的區(qū)域性移民搬遷活動及其可能產(chǎn)生的政策效果給予了很大的關(guān)注。但是，通過對陜南移民研究的相關(guān)文獻進行檢索和梳理不難發(fā)現(xiàn)，已有研究成果大都是具有官方背景或政策性研究，其所關(guān)注的議題主要集中在陜南避災移民搬遷的政策背景、搬遷對象的類型、存在的主要問題以及如何完善移民搬遷等對策建議等方面，很少有學者涉及到農(nóng)村的地方性文化制度對移民搬遷政策實施的間接影響，因此容易忽視搬遷引發(fā)的社會效果[16]。目前，研究者通過實地調(diào)查取得資料進行研究的較少，而所獲取的主要是官方統(tǒng)計資料。因此，在移民政策實施初期研究的廣度和深度略顯不足。鑒于政策實施和研究時期較短，從研究的階段性成果形式來看，主要是一些零散的期刊和報紙登載的論文，專著或碩士、博士論文較少，系統(tǒng)性總結(jié)的文章也較少。

五、進一步研究方向

（一）對陜南移民政策實施前、后移民戶的生產(chǎn)、生活、收入、消費等方面進行縱向?qū)Ρ?/p>

陜南移民政策實施已有幾年，占十年移民總體規(guī)劃的近三分之一，那么移民戶在移民前后生產(chǎn)、生活方式有無改變、家庭總收入是否增加、消費水平有無提高等方面的政策效果需要展開研究，以便為后續(xù)政策的微調(diào)提供一定的參考。

（二）對陜南移民搬遷和陜北移民搬遷進行橫向比較研究，同時在陜南三市內(nèi)部開展橫向?qū)Ρ?/p>

陜西移民包括陜南移民搬遷和陜北（其中，白于山區(qū)39.2萬人，黃河沿岸19.8萬人）扶貧移民搬遷，分別涉及搬遷居民 240萬人和 59萬人，共計近300萬人。很顯然，此次移民的重點在陜南地區(qū)。陜南和陜北在移民的戶數(shù)、人數(shù)、類型、模式等諸多方面存在顯著不同，即使在陜南三市內(nèi)部移民安置模式、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面也存在著較大差異，因此，開展陜南與陜北、陜南三市內(nèi)部的橫向比較研究是非常有必要的。

（三）將陜南生態(tài)移民與發(fā)展陜南循環(huán)經(jīng)濟結(jié)合進行研究

2011年9月17日發(fā)布的《陜西省人民政府關(guān)于加快推進陜南循環(huán)發(fā)展的若干意見》中指出，要著力打造生態(tài)、秀美、富裕、安全的新陜南。同時，強調(diào)加快實施陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃，建設(shè)一批規(guī)劃科學、設(shè)施到位、功能完善、保障有力的移民新區(qū)（村），一定程度上要確保搬遷移民搬得出、穩(wěn)得住、能致富，最終促進搬遷地生態(tài)環(huán)境盡快得以恢復。2011年12月1日起施行的全國省級第一部促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的地方性法規(guī)——《陜西省循環(huán)經(jīng)濟促進條例》中突出了 “減量化、再利用、資源化”的原則，為加快陜西省經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會產(chǎn)生極大的推動作用。因此，以發(fā)展陜南循環(huán)經(jīng)濟為背景開展陜南生態(tài)移民研究具有較大的理論意義和現(xiàn)實價值。

（四）開展陜南移民搬遷資金籌集、管理、使用研究

本次長達十年的陜南移民計劃總投資將達到1109.4億元。陜西省政府辦公廳于2011年11月8日下發(fā)了《陜南地區(qū)移民搬遷安置建房資金籌措方案》，明確了各專項資金整合的來源、管理使用要求，具體由陜西陜南移民搬遷工程有限公司、中景陜南移民專業(yè)策劃團隊、陜西宏途投資管理（陜南移民私募基金）有限公司、陜西融僑移民搬遷投資公司等四家有代表性的機構(gòu)負責。但在工程具體實施過程中存在財政資金缺口較大、市縣配套落實困難、沒有?？顚Ｓ谩ｍ椆芾?、單獨核算甚至截留、擠占、挪用的問題，因此，研究如何拓寬籌資渠道（比如引入民間資本進入陜南移民搬遷），規(guī)范資金管理，有效提高資金的使用效益以保證移民的順利推進尤為重要。

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[責任編輯 李 楠]