歐洲難民問(wèn)題：形勢(shì)與應(yīng)對(duì)

李東燕

進(jìn)入2016年以來(lái)，前往歐洲的難民仍在繼續(xù)，加上2015年滯留的大量難民和移徙者，歐洲國(guó)家面臨的難民形勢(shì)依然嚴(yán)峻。歐盟已采取了多種應(yīng)對(duì)舉措以控制局勢(shì)的惡化，但前景仍然不容樂(lè)觀。

數(shù)量仍在上升

從2016年最初幾個(gè)月看，前往歐洲的難民和移徙人口數(shù)量仍在上升，各方面的預(yù)測(cè)結(jié)果都不樂(lè)觀。根據(jù)國(guó)際移民組織的統(tǒng)計(jì)，2016年1月份通過(guò)海路抵達(dá)歐洲的難民和移民數(shù)量已超過(guò)6.7萬(wàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)去年同期的5000人，而且只用了2個(gè)月就超過(guò)了10萬(wàn)，達(dá)到2015年前6個(gè)月的數(shù)量。德國(guó)難民問(wèn)題智庫(kù)預(yù)測(cè)，如果不采取有效措施，2016年的情況可能比2015年更糟，在最理想的情況下，到2016年底將有180萬(wàn)新難民進(jìn)入歐洲，在最糟糕的情況下新難民人數(shù)可能高達(dá)640萬(wàn)人。歐盟委員會(huì)的預(yù)計(jì)是，到2017年底還將有300萬(wàn)難民涌入歐洲。從目前看，導(dǎo)致難民產(chǎn)生的現(xiàn)有沖突尚未得到最終解決，中東和非洲地區(qū)還有爆發(fā)新沖突的可能，新的難民來(lái)源地隨時(shí)可能產(chǎn)生。歐盟國(guó)家雖幾經(jīng)努力達(dá)成一些共識(shí)，但執(zhí)行力度和效果并不理想，分歧仍然明顯。在歐盟同土耳其達(dá)成難民遣返協(xié)議之后，從土耳其經(jīng)由海路抵達(dá)希臘的難民已出現(xiàn)減少，但在滯留人員遣返和新難民人數(shù)控制方面，仍然存在諸多不確定因素。有評(píng)論甚至認(rèn)為，歐盟已經(jīng)到了最危急的時(shí)刻，如果不控制好難民潮，歐盟可能將不復(fù)存在。

沖突不斷加劇

隨著時(shí)間的推移，在難民潮持續(xù)不減的同時(shí)，大量滯留在歐洲的難民和尋求庇護(hù)者導(dǎo)致各種矛盾激化，沖突加劇，潛在的問(wèn)題一一顯現(xiàn)。問(wèn)題之一是，難民和移徙者的臨時(shí)保護(hù)和重新安置沒(méi)有得到妥善解決。在前往歐洲的難民中，婦女兒童的比例上升，死亡和失蹤事件時(shí)常發(fā)生，而婦女和兒童屬于難民和尋求庇護(hù)者中最脆弱的人群。雖然歐盟和聯(lián)合國(guó)難民署都在呼吁要充分落實(shí)對(duì)難民和庇護(hù)申請(qǐng)者的保護(hù)責(zé)任，但實(shí)際情況則相差很遠(yuǎn)。難民署的評(píng)估認(rèn)為，2016年初在希臘滯留的3萬(wàn)難民和移徙者的處境面臨惡化，盡管希臘方面已經(jīng)做出多方努力，仍有成千上萬(wàn)的滯留人員沒(méi)有得到應(yīng)有的接待和幫助。德國(guó)外長(zhǎng)也強(qiáng)調(diào)了德國(guó)面臨的困難，認(rèn)為德國(guó)無(wú)法在繼續(xù)接受100萬(wàn)難民的同時(shí)，還要對(duì)滯留的難民做出妥善安置和保護(hù)。

此外，歐洲國(guó)家抵觸難民的情緒普遍上升，各種矛盾沖突加劇。由于巴黎恐怖襲擊、科隆性侵犯這類事件的發(fā)生，歐洲國(guó)家抵觸難民進(jìn)入的情緒上升，對(duì)政府接收難民的支持率下降。同時(shí)，針對(duì)難民的惡性事件也在增多，如德國(guó)發(fā)生的針對(duì)難民的縱火事件、圍攻難民車輛事件和反難民示威等。自2016年以來(lái)，許多歐洲國(guó)家加強(qiáng)了邊界管控，甚至關(guān)閉邊界，建起鐵絲網(wǎng)，拒絕難民進(jìn)入。難民和尋求庇護(hù)者則試圖穿越邊境鐵絲網(wǎng)，闖關(guān)沖卡，導(dǎo)致與警察和安全人員的沖突增多。進(jìn)入4月以來(lái)，希臘和馬其頓邊界地區(qū)的騷亂不斷發(fā)生，難民人群與馬其頓警察之間爆發(fā)嚴(yán)重的沖突，警察使用了催淚瓦斯、橡皮子彈等工具，并導(dǎo)致300多難民受傷。這一事件招致希臘和聯(lián)合國(guó)難民署對(duì)馬其頓政府的做法提出指責(zé)。

與此同時(shí)，滯留難民人群中的惡性事件也在增多。2016年以來(lái)，隨著滯留難民數(shù)量的增多和安置進(jìn)度的遲緩，接待中心、收容所等難民集中地發(fā)生的惡性事件增多。根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦刑事警察局的數(shù)據(jù)，難民收容所的犯罪記錄呈上升趨勢(shì)，其中一半是家庭暴力，也包括性犯罪和謀殺案。在瑞典，發(fā)生了未成年難民殺死難民中心女工作人員的事件，庇護(hù)申請(qǐng)者違反公共秩序的事件越來(lái)越多。根據(jù)瑞典移民署的統(tǒng)計(jì)，發(fā)生在庇護(hù)場(chǎng)所的威脅與暴力案件，從2014年的148起增加到2015年的322起。

分歧仍然明顯

另一個(gè)不容樂(lè)觀的趨勢(shì)是，在難民問(wèn)題上，歐洲國(guó)家之間以及歐洲國(guó)家內(nèi)部的分歧仍然明顯。在國(guó)家內(nèi)部層面，支持接收難民和反對(duì)接收難民的群體同時(shí)存在。在法國(guó)，當(dāng)政府部門開(kāi)始清理一些不符合規(guī)范的難民棚戶時(shí)，遭到國(guó)內(nèi)人權(quán)非政府組織的反對(duì)。在德國(guó)，支持接收難民的人和反對(duì)接收難民的人都走上街頭舉行游行。在歐盟層面，東歐國(guó)家采取了更強(qiáng)硬、更苛刻的難民政策，對(duì)歐盟接收難民的配額抱抵觸態(tài)度。另外，無(wú)論是在歐盟與土耳其之間，還是在英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)之間，或是在難民登陸前線國(guó)家與難民目的國(guó)之間，都存在明顯的分歧。歐洲難民問(wèn)題官員甚至悲觀地表示，2016年歐盟的“政治分裂”程度將比2015年更為嚴(yán)重。

采取多方措施

面對(duì)難民危機(jī)，自2015年以來(lái)歐盟國(guó)家和國(guó)際社會(huì)采取了多方面的應(yīng)對(duì)措施。歐盟國(guó)家試圖加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，完善現(xiàn)有的難民政策和臨時(shí)庇護(hù)體系，從經(jīng)濟(jì)、政治、法律等不同方面多管齊下，以應(yīng)對(duì)洶涌而來(lái)的歐洲“難民潮”。概括起來(lái)，歐洲國(guó)家采取的措施包括臨時(shí)救助與保護(hù)、邊界管控、額度分配、境外攔堵、打擊非法販運(yùn)，以及驅(qū)逐和遣返。在完善臨時(shí)保護(hù)措施方面，歐盟和聯(lián)合國(guó)難民署呼吁相關(guān)國(guó)家善待難民，提供符合國(guó)際人道主義標(biāo)準(zhǔn)的臨時(shí)保護(hù)和安全援助，做好接待、登記和安置工作，包括提高難民登記、甄別和安置的效率，避免拖延時(shí)間。但這方面的進(jìn)度仍然緩慢，造成大量庇護(hù)申請(qǐng)者積壓，各國(guó)也很難達(dá)到聯(lián)合國(guó)和歐盟制定的國(guó)際難民臨時(shí)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。為了控制難民進(jìn)入歐洲的數(shù)量，歐盟向擁有大量滯留難民的土耳其和黎巴嫩、約旦、伊拉克等國(guó)提供了緊急援助，以幫助這些國(guó)家改善難民環(huán)境，提高難民的教育和醫(yī)療設(shè)施，使更多難民能在這些國(guó)家得到安置，而不是涌入歐洲?！敖?jīng)援換難民”已成為歐洲國(guó)家解決此次難民危機(jī)的一條重要思路，歐盟與土耳其之間關(guān)于難民問(wèn)題的協(xié)議就是成果之一。根據(jù)這項(xiàng)協(xié)議，在希臘未獲得難民身份的人將被送回土耳其，每遣返一名經(jīng)土耳其入境希臘的非法移民，歐盟將安置一名土耳其境內(nèi)的敘利亞難民。歐洲還將履行對(duì)土耳其的30億歐元援助和其他條件，目的是讓土耳其幫助歐洲阻攔涌入的難民。這種做法的效果還難以確定，在道義上也受到多方面的質(zhì)疑，難民署稱這種做法不符合歐洲法律和國(guó)際法。

在多邊合作與難民庇護(hù)機(jī)制建設(shè)方面，歐盟也做出了努力。歐盟委員會(huì)計(jì)劃修訂以《都柏林協(xié)定》為核心的難民庇護(hù)政策，以加強(qiáng)成員國(guó)的責(zé)任分擔(dān)，增加難民接收額度分配，減少庇護(hù)申請(qǐng)者因各國(guó)標(biāo)準(zhǔn)不一、責(zé)任不一而采取“投機(jī)”選擇申請(qǐng)國(guó)的做法。聯(lián)合國(guó)及難民署也就難民問(wèn)題的解決提出相關(guān)建議和指導(dǎo)原則，要求各方加強(qiáng)合作，完善難民保護(hù)機(jī)制，承擔(dān)共同的責(zé)任。2016年3月，在歐盟布魯塞爾峰會(huì)召開(kāi)前，聯(lián)合國(guó)難民署提出了解決難民問(wèn)題的6點(diǎn)計(jì)劃，內(nèi)容包括充分落實(shí)有關(guān)難民的接待、注冊(cè)、重新安置和遣返，確保歐洲有關(guān)庇護(hù)的法律得到遵守，提供更多進(jìn)入歐洲的安全且合法的渠道，確保離散兒童與家人團(tuán)聚，防止性暴力行為，與排外主義和種族主義做斗爭(zhēng)，以及建立歐盟公平分配的庇護(hù)申請(qǐng)制度等。雖然歐盟和聯(lián)合國(guó)方面一直試圖建立和完善相關(guān)的難民合作機(jī)制，也出臺(tái)了相關(guān)的指令性文件，但由于各國(guó)利益和立場(chǎng)不同，要達(dá)到同樣的標(biāo)準(zhǔn)是非常困難的。歐盟尚且如此，對(duì)全球?qū)用娴碾y民合作機(jī)制建設(shè)來(lái)說(shuō)，其難度之大可想而知。

從源頭解決問(wèn)題

歐洲面臨的難民危機(jī)說(shuō)明，難民問(wèn)題的解決是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜、敏感的過(guò)程，對(duì)各國(guó)來(lái)說(shuō)都是一個(gè)棘手的難題。相對(duì)來(lái)說(shuō)，歐盟國(guó)家在應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題上具有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、技術(shù)能力和制度基礎(chǔ)，但仍然面臨諸多困境。此次難民危機(jī)的發(fā)生和應(yīng)對(duì)過(guò)程說(shuō)明，唯有在全球范圍實(shí)現(xiàn)真正的和平、穩(wěn)定和發(fā)展，才有望從源頭解決難民問(wèn)題。否則，前面提到的各種解決措施，包括對(duì)非法販運(yùn)活動(dòng)的打擊，苛刻的邊界管控措施，國(guó)際難民保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的提升，以及“經(jīng)援換難民”等，都不能有效地解決難民問(wèn)題，還會(huì)使難民問(wèn)題的解決陷入人權(quán)與安全、保護(hù)與鼓勵(lì)、效果與道義等多重困境。難民問(wèn)題是全球性的問(wèn)題，加強(qiáng)國(guó)際合作對(duì)解決難民問(wèn)題是至關(guān)重要的。從歐洲國(guó)家應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的實(shí)踐看，區(qū)域和全球?qū)用娴碾y民合作機(jī)制建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。在難民問(wèn)題上，中國(guó)應(yīng)該借鑒歐洲和其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。一方面，中國(guó)應(yīng)該建立起國(guó)內(nèi)難民移民應(yīng)對(duì)機(jī)制，包括加強(qiáng)相關(guān)的法律建設(shè)和能力建設(shè)；另一方面應(yīng)該加強(qiáng)與鄰國(guó)和國(guó)際組織的合作，尤其是提升中國(guó)與上海合作組織、東盟和南亞區(qū)域合作聯(lián)盟等區(qū)域組織在難民問(wèn)題上的合作。