財政補貼立法刻不容緩

劉輝

我國目前的財政補貼明顯偏離了適度干預(yù)的基本要求，部分地方政府出于保殼，不論不顧補貼對象的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)、不考慮成本收益、不契合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量投入財政補貼最終因為上市公司本身主營業(yè)務(wù)盈利能力太差而無濟(jì)于事

近日，四川長虹（600839）因“退補門”導(dǎo)致去年巨虧超19億元的消息受到A股市場的關(guān)注。四川長虹年報顯示，去年公司因電視、冰箱、空調(diào)產(chǎn)品因退回節(jié)能補貼資金事項將合計減少公司2015年合并損益5.46億元。我國從2012年推行家電節(jié)能補貼政策以來，冰箱、空調(diào)、洗衣機、平板電視、熱水器等一直是補貼的重點。而如今，政府的財政補貼變成了不少家電上市公司救命的稻草，更為可怕的是，財政補貼一直是上市公司詐騙的對象，只不過此次四川長虹的涉嫌“騙取”金額之大博得了投資者和社會各界的更多感嘆而已。

由于我國財政法制嚴(yán)重滯后、財政補貼并未納入到權(quán)力運行的層面予以規(guī)范，財政補貼無法可依、補貼行為隨意化、上市公司騙補等現(xiàn)象層出不窮。要解決這一問題，立法必須從權(quán)力運行的視角，對財政補貼的概念、補貼的必要性、補貼的程序、補貼的監(jiān)督等各大環(huán)節(jié)均制定相應(yīng)法律規(guī)范予以規(guī)制。

財政補貼亂象叢生

從財稅法的角度來說，財政補貼本質(zhì)上是國家財政的轉(zhuǎn)移性支出行為，是指政府根據(jù)特定時期國內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)形勢以及國家制定的宏觀產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策等，為了調(diào)節(jié)國家總供給和總需求的平衡，通過資金再配置而給予生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者的一種特定性的財政補助。從經(jīng)濟(jì)法的角度來說，政府對上市公司實行財政補貼，主要目的是消除市場機制缺陷和市場機制失靈，彌補上市公司因履行特定政策性目的而遭受到的經(jīng)營業(yè)績的虧損。此外，對上市公司實行財政補貼也有利于引導(dǎo)社會資源支持國家優(yōu)先重點扶持的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)，推動國家產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

但由于我國財稅法制不健全，國家財政補貼已隨著政府的任意甚至任性支出而變了味。研究表明，我國上市公司總體上獲得的財政補貼金額和公司盈利能力呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，公司盈利能力越強，獲得的補貼金額越少，并且隨著盈利能力的增強，補貼金額呈加速下降的趨勢。對上市公司的性質(zhì)進(jìn)行區(qū)別分析發(fā)現(xiàn)，國有上市公司獲得財政補貼金額和盈利能力是負(fù)相關(guān)的，也就是說國有上市公司虧得越兇，補貼就越多。而民營上市公司獲得補貼的金額與盈利能力呈正相關(guān)關(guān)系，但民營上市公司盈利能力逐漸增強以后，這種正相關(guān)關(guān)系會逐漸減弱甚至消失。

從公平的價值理念考量，我國現(xiàn)行上市公司財政補貼實踐是存在嚴(yán)重質(zhì)疑的。首先，財政補貼的主要主體是各級人民政府及其相關(guān)部門，政府只是人民的代表或者代理人，國家財政的錢主要出自稅收，那么在國家行使強制征稅權(quán)基礎(chǔ)上建立的國家財政的支出，必然要求人民對政府的財政補貼行為實行監(jiān)督和制約。這本是制約政府任性補貼的重要一環(huán)，但現(xiàn)實中財政補貼幾乎都是政府單方面說了算，國家并沒有建立應(yīng)有的法制體系，規(guī)范人民對財政補貼的參與機制和程序，從而規(guī)范政府的財政補貼行為。其次，在目前的補貼框架下，政府對國有上市公司和非國有上市公司進(jìn)行財政補貼存在區(qū)別對待的行為，對兩者進(jìn)行補貼的最終績效也產(chǎn)生了極大的差異。這違背了國家競爭中立的基本原則，破壞了市場經(jīng)濟(jì)體制本身的作用發(fā)揮。不論是早期的凱恩斯自由主義經(jīng)濟(jì)主張，還是二戰(zhàn)以后世界主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張的國家干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)，市場機制本身的資源配置作用是不容忽視的。我國當(dāng)代經(jīng)濟(jì)法學(xué)的通說也將政府的“適度干預(yù)”原則作為經(jīng)濟(jì)法的基本原則。我國目前的財政補貼明顯偏離了適度干預(yù)的基本要求，部分地方政府出于保殼，不論不顧補貼對象的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)、不考慮成本收益、不契合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量投入財政補貼最終因為上市公司本身主營業(yè)務(wù)盈利能力太差而無濟(jì)于事。政府這只“亂摸的手”如果不能被有效規(guī)制，財政資金就無法真正用到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所求的領(lǐng)域。

文件說話問題重重

我國政府對上市公司的財政補貼亂象，根本上是由于財稅法制滯后造成無法可依、無規(guī)可循導(dǎo)致的。在規(guī)范國家財政稅收行為方面，我國制定了預(yù)算法、稅法、國有資產(chǎn)管理法等相關(guān)法律法規(guī)。但對財政補貼行為的規(guī)制，國家一直沒有制定法律進(jìn)行調(diào)整。各地政府主要采用大量的規(guī)范性文件來進(jìn)行調(diào)整。這造成三個難以避免的問題。

其一，政府自己給自己立規(guī)則。法治的基本要求是通過國家法律制約政府權(quán)力，并進(jìn)而保障公民的權(quán)利。國家法律是界定政府權(quán)力和公民權(quán)利的范圍和邊界的基準(zhǔn)。在財稅法治領(lǐng)域，由于沒有立法對此作出權(quán)威的厘定，各地政府在制定各種規(guī)范性文件的時候，出于地方保護(hù)主義和部門利益等考慮，無法拿出公正的、科學(xué)的、合理的財政補貼制度依據(jù)。

其二，政府“相機”給自己立規(guī)矩。財政補貼盡管需要相機決策，但對于財政補貼的基本原則、程序以及對補貼的監(jiān)督等，應(yīng)該通過立法進(jìn)行規(guī)范。否則，缺乏基本原則指引下的由政府自己“相機”決定的操作模式，最終導(dǎo)致出現(xiàn)我國當(dāng)前的補貼亂象就無法從根本上避免。

其三，人民看政府立規(guī)矩。財政補貼的公眾參與機制對規(guī)范財政補貼具有重要的程序和實體價值。從實體來說，公眾參與機制可以確保補貼政策的相對合理與科學(xué)，避免盲目補貼和政府角色錯位。從程序上來說，公眾參與機制可以確保政府的權(quán)力以公眾看得見的透明的機制運行，保證了財政補貼行為的正當(dāng)性。因此，不能讓人民看政府立規(guī)矩，而應(yīng)當(dāng)通過構(gòu)建參與機制讓人民參與規(guī)矩的制定。

補貼法定刻不容緩

綜上，筆者建議制定我國的《財政補貼法》。眾所周知，稅收法定是我國財稅法的基本原則。同樣，財政補貼由于直接涉及公民和國家財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移和支出，必須堅持補貼法定，凡無法律的明確授權(quán)，政府無權(quán)隨意使用主要由稅收收入所構(gòu)成的財政資金。因此，作為我國政府財政補貼的基本法，《財政補貼法》應(yīng)明確財政補貼的基本原則，包括但不限于公平原則、科學(xué)性原則和民主原則等。

公平原則強調(diào)政府財政補貼行為作用于市場機制的合理適度，其本身由經(jīng)濟(jì)法適度干預(yù)原則衍生而來。公平原則要求政府在首先堅持競爭中立的前提下，充分尊重市場機制的作用，政府的財政補貼只能是在市場失靈的場合才能適用?？茖W(xué)性原則強調(diào)政府財政補貼的績效，這在政府通過財政補貼引導(dǎo)資金支持國家亟需發(fā)展的特定產(chǎn)業(yè)時顯得尤為重要。

科學(xué)性原則可視為經(jīng)濟(jì)法干預(yù)績效原則的衍生原則?；诳茖W(xué)性原則，政府應(yīng)當(dāng)對扶持性產(chǎn)業(yè)在接受財政補貼后的經(jīng)營績效進(jìn)行評估，徹底擺脫當(dāng)前注重事前補貼而完全摒棄事后評估和加強補貼政策完善的做法。

民主原則主要是要建立公眾對財政補貼的參與機制，確保實體正當(dāng)和程序民主?！敦斦a貼法》在具體制度設(shè)計上應(yīng)明確財政補貼的主體即政府的權(quán)力職責(zé)以及對象即受補貼的上市公司的權(quán)利義務(wù)，明晰上市公司財政補貼的預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評估和調(diào)整以及監(jiān)督等程序事項，嚴(yán)控財政補貼的范圍和規(guī)模，強化財政補貼的透明度，并建立健全公眾的監(jiān)督機制。

另外，對于政府違規(guī)補貼和上市公司騙補等行為，要規(guī)定嚴(yán)厲的法律責(zé)任。