公共服務(wù)供給中政府與民間組織的互動機制分析

孟辰

[摘 要] 隨著社會大生產(chǎn)的不斷進步，勞動生產(chǎn)率日漸提高，私人物品日趨豐富對于公共服務(wù)產(chǎn)生了更大的需求，然而在公共服務(wù)領(lǐng)域卻出現(xiàn)了供不應求、結(jié)構(gòu)不均衡等現(xiàn)象。如今，一方面政府加快對自身職能的轉(zhuǎn)型，大踏步走向“服務(wù)型政府”，一方面市場完善使得非營利性民間組織快速發(fā)展。社會漸漸呈現(xiàn)出“小政府，大社會”的新格局，這使得公共服務(wù)供給領(lǐng)域中政府與民間組織的互動也顯現(xiàn)出一種新的形態(tài)。文章通過對公共服務(wù)供給中政府與民間組織的互動機制的運行現(xiàn)狀、存在問題與原因等方面進行分析，試圖說明在當今社會條件下，公共服務(wù)供給領(lǐng)域政府與民間組織互動機制的路徑選擇。

[關(guān)鍵詞] 公共服務(wù)；民間組織；互動機制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016 . 05. 114

[中圖分類號] G818；G641 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）05- 0209- 02

1 緒 論

1.1 公共服務(wù)供給中政府與民間組織互動機制如何定義

公共服務(wù)，是21世紀公共行政和政府改革的核心理念，包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展科教文衛(wèi)體等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障。 “公共服務(wù)的供給是政府治理領(lǐng)域的一項核心內(nèi)容，有效的公共服務(wù)供給往往被視為‘善治的表現(xiàn)。在強調(diào)公共服務(wù)重要性的今天，加強公共服務(wù)的供給也是完善公共服務(wù)體系的一項重要內(nèi)容。”

作為公共服務(wù)主要供給方的非營利性民間組織是指由公民自愿組成，不以營利為目的，主要開展公益性活動的社會組織。在公共服務(wù)供給中政府和民間組織的互動機制是指組織上相互獨立的政府與民間組織在職能上和供給領(lǐng)域中相互補充，相互合作的關(guān)系。這種關(guān)系既體現(xiàn)在政府改革與職能轉(zhuǎn)換同民間組織的興起和發(fā)展互相推進與促進，也體現(xiàn)為政府對民間組織的支持與管理同民間組織對社會公共事務(wù)的廣泛參與互相協(xié)調(diào)與配合。

1.2 公共服務(wù)供給中政府部門與民間組織角色如何定位

當前政府和民間組織還處于政府支配模式，政府對民間組織的地位和作用仍存在認識偏差，對民間組織不重視、不信任、不放手；政府仍然插手許多“不該管、管不好、管不了”的事情，使得民間組織在公共事務(wù)中發(fā)揮作用的空間不足。

根據(jù)福利多元主義、合作主義模式和第三方管理理論所闡述的原理，政府提供大部分資金，以購買方式向民間組織提出服務(wù)要求。兩者分工合作，以滿足群眾對公共服務(wù)的需求。政府和民間組織的關(guān)系是合作伙伴非行政關(guān)系，是平等的合作關(guān)系非上下級隸屬關(guān)系，是協(xié)商關(guān)系非命令關(guān)系。

在公共服務(wù)供給中，政府與民間組織之間相互合作，政府承擔為民間組織的發(fā)展提供制度保障的角色，而民間組織則協(xié)助政府解決改革領(lǐng)域中所面臨的各種經(jīng)濟與社會問題，完善公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，這也是民間組織獨特的優(yōu)勢所在。這恰恰構(gòu)成了民間組織與政府功能互補的基礎(chǔ)。

1.3 公共服務(wù)供給領(lǐng)域中政府與民間組織互動機制意義何在

政府作為公共權(quán)力的重要載體，由于存在“政府失靈”的問題，不是實施社會管理功能的唯一權(quán)力核心，而民間組織作為社會公共管理的重要主體，可以彌補政府失靈和市場失靈，在公共服務(wù)、社會中介、政策倡導、公民參與方面發(fā)揮重要的作用。民間組織可以利用其接近群眾、成本低、效率高的優(yōu)勢，彌補政府的不足，增加公共物品的供應總量，提高公共物品的供給效率。

近年來，民間組織接管了大量政府原來承擔的社會事務(wù)，促使政府從直接的、微觀的管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的、宏觀的監(jiān)督管理，推動了政府職能的現(xiàn)代化。我國正處于政府職能轉(zhuǎn)變、社會轉(zhuǎn)型以及社會轉(zhuǎn)軌的時期，這個時期政府的社會職能需要不斷地分離給民間組織來承擔，民間組織也要不斷地創(chuàng)新理念，樹立與政府合作的意識而不是站在政府的對立面與政府爭奪權(quán)利，因此在公共服務(wù)供給中，政府與民間組織的互動與合作也逐漸成為大趨勢，建立政府與民間組織的合作機制，不僅能解決公共服務(wù)的困境，更是對與我國政府完善社會管理與服務(wù)，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府具有重大意義。

2 政府與民間組織互動機制存在的問題及原因分析

受我國經(jīng)濟發(fā)展水平、政治環(huán)境、文化環(huán)境等因素的影響，隨著服務(wù)型政府行政管理體制的逐漸深入，政府與民間組織的互動合作成為必然趨勢。但在實際的互動過程中，兩者之間的合作并非一帆風順。分析政府與民間組織互動機制中存在的問題及原因有以下幾個方面。

2.1 政府與民間組織的關(guān)系定位

當前中國政府與民間組織的關(guān)系還基本屬于政府支配，民間組織等待政策下發(fā)、被動參與的模式。絕大多數(shù)社會服務(wù)仍由政府單方面提供，政府掌管著民間組織的生死大權(quán)，民間組織的發(fā)展離不開政府的推動和影響。同時，民間組織的發(fā)展壯大又試圖不斷淡化與政府過于密切的關(guān)系。

國家權(quán)力的至高無上使民間組織處于全面被控制之下，兩者關(guān)系失衡，使其發(fā)展空間受到極度擠壓，失去其本身應有的靈活性與創(chuàng)造性。政府作為國家統(tǒng)籌全局的關(guān)鍵機構(gòu)，通過法律法規(guī)等一系列制度用來規(guī)范民間組織，以保證國家利益和公民利益不受侵害。民間組織需要政府的約束、監(jiān)督加以規(guī)范，但控制不是最終的價值目標?？刂频哪康脑谟谕ㄟ^政府權(quán)威使社會更有秩序，在此條件下應簡政放權(quán)，與民間組織建立平等關(guān)系，使民間組織在一個有秩序的環(huán)境中實現(xiàn)自己的目標。

2.2 政府與民間組織間缺乏信任

民間組織作為非政府性質(zhì)的社會組織，本身具有一定的自主性。它與政府在關(guān)系定位上處于被控制的位置，可以接受政府委托，代履行一些社會服務(wù)職能，但并不表明完全受政府控制而變相成為政府的附屬品。

我國民間組織的發(fā)育尚不成熟，經(jīng)常呈現(xiàn)出兩種極端生態(tài)。一種是政府“權(quán)力意志”過盛，對民間組織干預過多，指手劃腳，以包代管，使民間組織成為政府的附庸；一種是民間組織“官念意識”太強，動輒以政府名義組織活動，扯虎皮做大旗。前一種的結(jié)果是有些事情政府管不好，又不簡政放權(quán)放手讓民間組織干，民間組織完全失去自主性；后一種的結(jié)果是民間組織嚴重“越位”，拿著政府的許可當擋箭牌，不做實事，嚴重背離了成立初衷，既損害自身形象也損害政府形象。

2.3 政府與民間組織間制度化合作機制不完善

我國民間組織發(fā)育較晚，民間組織事業(yè)層次還比較低，缺乏專業(yè)人才，管理欠規(guī)范，活動開展的分散性和臨時性特點明顯，民間組織與政府開展互動合作時，非正式性、權(quán)宜性的特點明顯，管理的混亂以及監(jiān)督的不力，就有可能出現(xiàn)以公謀私、事權(quán)不明等不良現(xiàn)象，最終導致信任危機，把雙方置于尷尬的處境，這對提升民間組織與政府的公信力都是不利的。

3 公共服務(wù)供給中政府與民間組織互動機制的路徑選擇

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，改革雙重管理

民間組織作為承擔一定公共責任的社會組織，其成立要受到法律的保護和規(guī)制，在法律框架內(nèi)享受相應的優(yōu)惠政策并接受相關(guān)政府部門的監(jiān)管。雖然雙重管理是民間組織管理體制的主體，但不能擴張到民間組織的各個領(lǐng)域。要努力將民間組織的發(fā)展納入國家發(fā)展的總體規(guī)劃中，接受國家的統(tǒng)一領(lǐng)導，努力構(gòu)建一種政府主導、社會參與、資源激勵、合作互補的公共服務(wù)運作機制。所謂政府主導，就是由政府依法劃定空間，政府公平選擇對象，政府主動提供資源，政府有效引導方向；所謂社會參與，就是通過對民間組織的引導，將公民對社會公共事務(wù)的關(guān)注和意愿表達納入制度化、有序化的公眾參與軌道，使之成為推進和諧社會建設(shè)的積極力量；所謂資源激勵，就是通過資源供給手段，將政府支持誰、選擇誰、排除誰的意向明確體現(xiàn)出來，通過資源的提供、激勵和監(jiān)管達到有效約束；所謂合作互補，就是政府主動確立可以由社會提供的公共服務(wù)的空間，把民間組織推向前臺并為他們創(chuàng)造各種合作條件，使民間組織與政府形成有效的功能互補機制，構(gòu)建新型公共服務(wù)體系。

3.2 適當放權(quán)，分類監(jiān)管

政府應根據(jù)民間組織的功能、活動目標、涉及群體等方面，將其劃分為不同的類型，制定相應的框架和給予相應的權(quán)限。對于具有違反法律法規(guī)等反動政治傾向的民間組織進行嚴厲的打擊，對于進行日常公共事務(wù)活動的民間組織，比如慈善事業(yè)、信息溝通、社區(qū)服務(wù)、青年和特殊人群的教育、弱勢群體救助、老年人關(guān)照、文化發(fā)展、環(huán)境保護等可經(jīng)過登記后放松管理，政府通過向其購買服務(wù)來實現(xiàn)公共服務(wù)義務(wù)，促進政府職能切實地從“審批經(jīng)濟”向“服務(wù)經(jīng)濟”、從“微觀”向“宏觀”進行轉(zhuǎn)變，從“全能型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。

3.3 完善對民間組織管理的監(jiān)督機制

第一，制度監(jiān)督。用制度規(guī)范確立民間組織行為，明確國家利益，表明政府對待民間組織的基本方針、政策，同時對民間組織的分類、登記監(jiān)管、行政指導、社會監(jiān)督、稅收減免等各個方面做出原則性的法律規(guī)定，以便指導各項專門的行政法規(guī)。對于民間組織來說，逐步形成以登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位為主、相關(guān)部門共同配合、社會參與監(jiān)管的綜合管理制度，對失信的民間組織進行懲罰，與此同時，也要對誠信的民間組織進行獎勵。第二，社會監(jiān)督。公眾的社會監(jiān)督，可以衡量或評價公共服務(wù)質(zhì)量和水平，進而對公共服務(wù)供給情況加以反饋使其改進。而另一方面，其實質(zhì)上是要求政府廣泛收集民意，有選擇地加以整合，在此基礎(chǔ)上進行全局性或局部性的公共服務(wù)的供給。

主要參考文獻

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