【摘要】近年來,地方政府債務(wù)成為我國經(jīng)濟中的一個突出問題。在巨大的償債壓力下,2015年3月財政部宣布于2015年實施約3.2萬億元的地方債務(wù)置換,大規(guī)模的債務(wù)置換解決了地方政府債務(wù)償還的燃眉之急,同時也有利于地方債務(wù)期限的調(diào)節(jié)和償還利息的減少,但是對于降低地方政府債務(wù)風(fēng)險的效果并不顯著。
【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù) 債務(wù)置換 層次分析法
一、地方政府債務(wù)置換的背景
地方政府債務(wù)是指地方政府所屬部門以政府信用為基礎(chǔ),向社會籌集資金而形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。
從中國地方債務(wù)的發(fā)展來看,我國中央和地方在早期推崇既無內(nèi)債也無外債,直到1997年受到亞洲金融危機的影響,地方政府開始建立融資平臺為城市建設(shè)等融資。自2009年起,地方融資平臺處于數(shù)量激增,融資額迅速增長的狀態(tài),但同時融資平臺由于管理不規(guī)范、市場化程度低,使得其普遍存在項目效益差不足以彌補貸款利息高,期限錯配、到期貸款集中等問題。為此,中央相關(guān)部門引起了高度的重視,自2010年起,不斷出臺融資平臺的相關(guān)管理辦法,雖然規(guī)范了融資平臺的運作,但卻使得融資平臺的融資工作停滯,許多項目因缺乏后續(xù)資金而面臨困難,個別公司甚至出現(xiàn)了違約現(xiàn)象。到2014年,經(jīng)濟下行壓力凸顯,GDP增速明顯放緩,國家為了刺激經(jīng)濟增長,再次放松對地方債務(wù)的監(jiān)管,于2014年底和2015年上半年陸續(xù)出臺《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見稿)》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》、《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》,提出對于目前地方存量債務(wù)進行清理和調(diào)整,支持融資平臺公司在建項目的存量融資需求的要求,并推行債務(wù)置換和PPP模式等支持性措施。
所謂地方債務(wù)置換是指將原來地方政府融資平臺上期限短、利率高的債務(wù)置換成期限長、利率低的債券。此舉本質(zhì)上是一種借新還舊的方式,但同時優(yōu)化了地方債務(wù)結(jié)構(gòu),降低當(dāng)前的償債壓力,將其轉(zhuǎn)移到后期,并總體降低利息支出,也保障了在建項目融資的資金鏈不斷裂,財政擴張政策得到保持。根據(jù)2013年《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》統(tǒng)計,截止到2013年6月,地方債務(wù)增至17.9萬億元,2014年和2015年兩年到期需償還的政府負有償還責(zé)任債務(wù)分別占21.89%和17.06%,2014年地方政府債務(wù)償還規(guī)模為3.56萬億,2015年地方政府債務(wù)償還規(guī)模為1.86億元,2014~2016年利息負擔(dān)預(yù)計在1.5萬億左右{1},是自1994年以來負擔(dān)最重的時刻。
2015年分三批進行的地方債務(wù)置換額度總額達3.2萬億,各省債務(wù)置換已經(jīng)超過本年須還的本金,及時有效的解決了地方政府當(dāng)年償債數(shù)額大的危機。2016年債務(wù)置換仍將繼續(xù),但是能否緩解地方政府的債務(wù)風(fēng)險仍有待進一步研究。
二、債務(wù)置換對于地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響——以某市為例
(一)方法的選取
通常對于我國地方債務(wù)風(fēng)險評價的方法有因子分析法,層次分析法和模糊綜合評價法。結(jié)合地方債務(wù)評價的特性和數(shù)據(jù)樣本量較小的特征,本文采用層次分析法進行風(fēng)險評價。
(二)地方政府債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)的建立
本文綜合國內(nèi)研究成果,對于地方政府債務(wù)風(fēng)險評價的指標(biāo),本文選取以下三個方面:規(guī)模風(fēng)險、期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險、效率風(fēng)險。
其中規(guī)模風(fēng)險是指債務(wù)規(guī)模的大小與其償債可能性,衡量需要考慮地方政府債務(wù)總規(guī)模的風(fēng)險大小與其地區(qū)的經(jīng)濟總量、經(jīng)濟發(fā)展速度、財政收入、財政收入增速密不可分。一般來說,經(jīng)濟總量越大,財政收入越多,地方政府可支配的財力就越大,能支持的債務(wù)額越大;經(jīng)濟發(fā)展速度越快,財政收入增速越快,能支持的債務(wù)增長率越快。本文選取指標(biāo)債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、債務(wù)增長率與財務(wù)收入增長率之比進行衡量。
期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險是指債務(wù)的償還期限安排與其償債的可能性和利息償還可能性,衡量需要考慮地方債務(wù)期限結(jié)構(gòu)是否合理來評定債務(wù)風(fēng)險的大小,合理的期限結(jié)構(gòu)。一是合理安排償還時間,避免在一段時間內(nèi)償還高額債務(wù),合理分配短、中、長期債務(wù),降低各時期內(nèi)的債務(wù)償還風(fēng)險,二是結(jié)合債務(wù)期限合理的進行利息支出的籌劃,以最大程度尋找最優(yōu)方案。本文選取本年償債率、本年償債規(guī)模占總規(guī)模比重、三年內(nèi)還本規(guī)模與三年以上還本規(guī)模比。
效率風(fēng)險是指債務(wù)資金使用效率高低影響可償資金能否從債務(wù)使用收益中得到保障,衡量需要考慮地方債務(wù)的有效投入金額以及項目回報收益。本文選取指標(biāo)借新還舊債務(wù)額占總債務(wù)額比重,未支出債務(wù)融資占總債務(wù)額比重,平均利率與平均項目回報率之比。
(三)債務(wù)置換對于地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響
1.數(shù)據(jù)來源。國家于2011年和2013年進行的政府債務(wù)統(tǒng)計審計數(shù)據(jù),考慮數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可得性,本文選取B市公布的《B市政府債務(wù)審計報告》。
2.基于評價體系的政府債務(wù)風(fēng)險分析。根據(jù)資料,計算2013年我國政府債務(wù)各項實際指標(biāo),并依照模型方法確定的各指標(biāo)權(quán)重,并計算加權(quán)得分,結(jié)果如下表所示:
表 B市各指標(biāo)得分
對應(yīng)風(fēng)險區(qū)間可以看出,B市的規(guī)模風(fēng)險處于低風(fēng)險,期限結(jié)構(gòu)處于中風(fēng)險,效率風(fēng)險處于高風(fēng)險,總風(fēng)險近于中風(fēng)險,需要引起注意。
該市的政府債務(wù)風(fēng)險主要在于債務(wù)使用效率低,債務(wù)增長過快。其規(guī)模風(fēng)險臨近中風(fēng)險區(qū)間,主要由于其債務(wù)率較高,且債務(wù)增長率保持高增速已遠超于該地區(qū)經(jīng)濟增長和財政收入增速。但是其逾期債務(wù)率低說明目前該市有一定的地區(qū)財力且采用了適宜的還款方式,減少逾期債務(wù)率。其期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險為中度風(fēng)險,主要由于該市政府債務(wù)該年度償債壓力較大,且近三年的所需的償債率較高,而長期債務(wù)較少所致。效率風(fēng)險為高風(fēng)險,說明該市政府債務(wù)沒有有效利用,資金回報率低,且融資成本高。
3.債務(wù)置換對于地方債務(wù)風(fēng)險的影響。從定性的角度評價,地方債務(wù)置換是發(fā)行長期低息的債券置換現(xiàn)在快要到期的高息的債務(wù),不改變地方債務(wù)的存量,而改變債務(wù)到期的時間和利率。
從上述評價指標(biāo)體系進行分析,地方債務(wù)置換對于總體規(guī)模沒有影響,但其對于地方政府規(guī)模風(fēng)險的影響在于置換已到期或臨到期的債務(wù),將逾期債務(wù)轉(zhuǎn)化為未來長期債務(wù),將逾期債務(wù)率轉(zhuǎn)化為0;減少當(dāng)年還債額,降低償債率。
地方債務(wù)置換將短期置換成長期債務(wù),可以減輕當(dāng)年及近年償債負擔(dān),但會增加未來債務(wù)負擔(dān),對于地方期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險有很大影響,如果此前地方債務(wù)在近三年內(nèi)償還壓力大,地方債務(wù)置換有利于降低期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險,但如果此前結(jié)構(gòu)較為合理,對于近期的債務(wù)置換會帶給未來債務(wù)的壓力增加,提高期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險。
根據(jù)測算,地方債務(wù)置換每1萬億,約可節(jié)省300億元利息,有助于降低融資成本,從而間接提高資金效益。但地方債務(wù)置換本質(zhì)是一種借新還舊的行為,會提高借新還舊的比率,從而提高政府債務(wù)的效率風(fēng)險。
結(jié)合理論分析和實際情況,對債務(wù)置換后的指標(biāo)數(shù)據(jù)進行預(yù)估,并將其應(yīng)用于債務(wù)風(fēng)險評價模型中。所得結(jié)論如下:與之前相比,該市政府風(fēng)險略有下降,但降幅不大,仍處于低風(fēng)險和中風(fēng)險的邊界處,可見債務(wù)置換對于整體降低政府債務(wù)風(fēng)險沒有顯著作用。分開來看,上述三個風(fēng)險預(yù)測目標(biāo)均有所下降。債務(wù)置換對于降低效率風(fēng)險作用較為顯著,對降低規(guī)模風(fēng)險和期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險也有所作用。債務(wù)置換對于規(guī)模風(fēng)險的作用主要在于降低了逾期債務(wù)率和本年償債率,但由于B市原本的償債率和逾期債務(wù)率并不高,因此債務(wù)置換對于其規(guī)模風(fēng)險沒有顯著影響。債務(wù)置換對于期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險的兩個指標(biāo)呈相反方向作用,一方面減小本年壓力,另一方面相應(yīng)的增加未來償債壓力,兩者相互抵消,期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險更側(cè)重于當(dāng)下,因此使得衡量出的風(fēng)險結(jié)果略有下降。效率風(fēng)險在債務(wù)置換后,能明顯降低融資成本,減輕利息負擔(dān),使得效益有所改善;但另一方面借新還舊的比率增加,而實際投入到經(jīng)濟中的資金并沒有增加,是不利于債務(wù)產(chǎn)生效益的,但綜合來看,前者有利效用更明顯,從而降低了效率風(fēng)險。
三、對于債務(wù)置換的一些思考
首先債務(wù)置換可謂是政府在探討政府債務(wù)應(yīng)急預(yù)案的一個重要舉措和創(chuàng)新。當(dāng)政府債務(wù)在面臨暫時性的還款壓力大,甚至無法償還到期債務(wù)的情況,債務(wù)置換是幫助地方政府度過危機一個有效手段。在2015年的債務(wù)置換中,有大部分的債務(wù)額度受到了銀行的認購,有效的降低了地方政府在近兩年面臨的償債壓力。其次債務(wù)置換對于到期無法償還的項目的提供了一定的空間,并通過置換進行的再融資也有利于項目的后續(xù)融資,保證項目的順利完成,其本質(zhì)與積極的貨幣政策一致,最終促進更多的資金流入實體經(jīng)濟,促進實體經(jīng)濟的發(fā)展。
但是,反過來看,債務(wù)置換僅能作為一個應(yīng)急預(yù)案,而不能作為常規(guī)手段,若持續(xù)使用,政府一直拖延償債,會使群眾和銀行降低對于政府的信任度,從而影響債務(wù)發(fā)行,當(dāng)債務(wù)發(fā)行不出去,政府信譽受損,很有可能促使地方政府收不抵支,爆發(fā)債務(wù)危機。二是債務(wù)置換發(fā)行的大額地方政府債券流入市場,會增加債券供給,造成供過于求的供求關(guān)系,促使地方債券利率上升,使得原本債務(wù)置換想要降低融資成本的初衷有所折扣。三是債務(wù)置換可能掩蓋地方政府債務(wù)問題,因為短時的解決了償債問題,降低了政府的風(fēng)險意識,政府若更加擴張的增加地方政府債務(wù),最終將會導(dǎo)致地方政府的債務(wù)危機。四是債務(wù)置換的一個目的是優(yōu)化債務(wù)及期限結(jié)構(gòu),并不是單純的解決“燃眉之急”,一些地方政府的債券期限結(jié)構(gòu)本身比較合理,若盲目進行債務(wù)置換,忽視眼前債務(wù)壓力的真正原因,在未來地方政府將面臨更多的償債額時,可能引發(fā)更大的債務(wù)問題。
因此,地方政府在進行債務(wù)置換的時候首先應(yīng)當(dāng)分析當(dāng)前政府債務(wù)的問題原因,并保持持久的高度的重視,其次再針對逾期、到期和未來幾年內(nèi)的高融資成本債務(wù)進行債務(wù)置換,同時在置換時需要注意對地方政府的債務(wù)期限進行搭配,發(fā)揮債務(wù)置換的最大作用。再次,政府債務(wù)置換應(yīng)當(dāng)注意市場化操作,目前許多政府置換債券的利率幾乎等于國債利率,而忽略了對于政府信用的風(fēng)險溢價,由此使得銀行認購不積極,預(yù)定的債務(wù)置換額度沒能完全實施置換。因此,注重市場化作用,正確的市場定價和市場操作,才能增加投資者的積極性和債券的流通性,從而保證置換額度可以完全有效的實施。最后,規(guī)范政府債務(wù)的發(fā)行,盡量避免新債償老債,控制債務(wù)增長規(guī)模,合理搭配債務(wù)期限結(jié)構(gòu),提高債務(wù)使用效益是政府債務(wù)改革的根本,地方債務(wù)置換作為其手段,要充分發(fā)揮其作用,促進政府債務(wù)的改革。
注釋
{1}摘自中國經(jīng)濟報道:地方債務(wù)結(jié)構(gòu)有變,風(fēng)險可控,問題棘手,http://www.ceh.com.cn/zqxw/302453.shtml。
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作者簡介:裴濤(1991-),女,漢族,北京人,北京工商大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院金融學(xué)碩士研究生在讀,主要從事經(jīng)濟學(xué)研究。